직장폐쇄 규제 강화를 위한 권고 및 의견표명

Ⅰ. 권고 및 의견 표명의 배경 최근 노사분규 대비 직장폐쇄 조치 비율의 증가에 따라, 직장폐쇄를 둘러싼 노사 갈등이 증폭되고 있고, 직장폐쇄의 적법성을 놓고 적지 않은 법적 공방이 벌어지는 바, 노동인권 개선 차원에서 이를 살핀다. 노동조합에 대항하는 사용자의 쟁의수단인 직장폐쇄가 노사 간 힘의 균형에 미치는 영향이 적지 않은데 반해, 법률에 구체적 규정이 없이 주로 사법부의 판례에 의해 그 정당성 여부가 가려지고 있어, 즉각적 피해 구제가 쉽지 않은 실정이다. 국가인권위원회(이하 "위원회")는 평화적 해결 원칙에 따라 노사 양측 의 쟁의 수단을 제한하고 있는 현행 법질서, 근로조건 개선을 목적으 로 자주적·집단적 노동조합 활동을 보장하는 노동3권의 취지 등을 고 려하여 직장폐쇄 관련 제도 및 관행이 개선되어야 한다고 판단하여 「국가인권위원회법」제25조 제1항에 따라 권고하고 의견을 표명하기 로 하였다. Ⅱ. 판단 및 참고 기준 본 검토에서 위원회는「대한민국헌법」(이하 "헌법") 제33조,「경제 적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」(이하 "사회권규약") 제8조 제1항,「노동조합및노동관계조정법」(이하 "노조법")을 판단기준으로 삼 았다. Ⅲ. 판단 1. 노동기본권으로서의 노동3권 단결권·단체교섭권·단체행동권, 즉 노동3권은 경제적 약자인 근로자 들이 근로조건의 향상과 인간다운 생활을 확보하기 위해 자유로이 단 결하고 노동조합을 통해 사용자와 교섭하고 단체행동을 할 수 있는 권 리이다. 이는 헌법 제32조의 근로의 권리와 함께 노동기본권에 해당한 다. 노동3권 행사는 상기 보장 취지, 노조법 등 관련 법규 그리고 개별 기업의 단체협약 등에 의한다. 현행법 상 정당한 단체행동은 위법성이 조각되어 민·형사 상 면책되고 업무방해죄 등 형사책임과 사용자에 대 한 손해배상책임이 면제되나 정당성이 없는 경우 이러한 보호를 받지 못한다. 노사 양측은 노사 갈등 시 이를 해결하기 위해 법적 절차를 따라야 한다. 노동쟁의(노동조합과 사용자·사용자단체 간에 임금 등 근로조건 의 결정에 관한 주장의 불일치) 상태에서 노사 양측은 조정 등 절차를 거친 후 쟁의행위에 돌입할 수 있다. 파업·태업·직장폐쇄 기타 노동관 계 당사자가 그 주장을 관철할 목적으로 행하는 행위와 이에 대항하는 행위로서 업무의 정상적 운영을 저해하는 행위가 쟁의행위이다. 쟁의행위는 그 주체와 목적, 수단과 방법 모두가 정당성을 갖추어야 한다. 만일 그렇지 못한 경우 또는 폭력·파괴행위를 통하는 경우에는 불법행위의 책임이 뒤따른다. 참고로 2002.~2006. 노동조합원에 대한 쟁의행위 관련 형사 사건(1심) 1,470건을 살피면 사건들에 적용된 7,624 개 죄 중「형법」위반이 3,183개,「폭력행위등처벌에관한법률」위반이 2,400개,「집회및시위에관한법률」위반이 573개, 노조법 위반이 241개, 기타「지방공무원법」위반 등이 1,227개로, 노동3권 행사 시 실정법 위 반의 죄책을 중히 염두에 두어야 함을 알 수 있다. 뿐만 아니라 최근 파업 관련 민사배상이 노동조합에 큰 부담으로 작용하는 추세여서 쟁 의행위 시 비단 임금 상실 뿐만 아니라 여러 제한이 노동3권 행사에 영향을 준다. 2. 직장폐쇄의 법적 근거와 문제점 직장폐쇄는 노동조합의 쟁의행위에 대해 사용자가 근로수령을 집단 적으로 거부하여 임금지급의무를 면함으로써 근로자측에 경제적인 압 박을 가하는 소극적 방어수단이자 최후수단(ultima ratio)이다. 노동조 합은 헌법에서 보장하는 근로3권의 행사로 쟁의행위를 할 수 있지만 사용자는 그 대항행위로서 방어적 직장폐쇄를 단행할 수 있을 뿐이다. 사용자가 세력관계에서 근로자보다 우월한 지위에 있기 때문에 실질적 인 노사대등 내지 세력 균형을 확보하기 위하여 근로자의 쟁의권을 보 장하였으나 노사관계가 일시적으로 역전되어 사용자가 불리한 압력을 받는 경우를 대비하여 형평의 원칙에 비추어 노사간 세력 균형을 회복 하기 위한 대항수단으로서 직장폐쇄를 인정한 것이다. 사용자는 정당 한 직장폐쇄 시 직장폐쇄 대상 근로자에 대한 임금지급 의무를 면할 수 있다. 노조법에서는 직장폐쇄에 대해 별도의 명시적 정의규정을 두지 않고 쟁의행위의 한 유형으로 규정하고 있을 뿐이며 개시시기 외에 요건은 규정되어 있지 않다. 그 결과 직장폐쇄에 대한 법적 판단이 학설 및 판례, 행정해석 등을 통해 개별적·사후적으로 내려지고 있는 상황이다. 법원에서는 노사 간의 교섭 경과, 노동조합의 쟁의행위 태양 등 구체 적인 사실관계, 사용자측이 받은 압력의 정도 등을 비교하여 직장폐쇄 가 대항적·방어적 수단으로서 그 상당성이 있는 경우에 정당성을 인정 하고 있다. 판례 등을 통해 직장폐쇄의 요건 등을 살피면 첫째 대항성 요건, 시기 상 노동조합 쟁의행위 개시 이후 직장폐쇄를 개시할 수 있 으므로 선제적 직장폐쇄가 금지된다. 그리고 둘째 방어성 및 상당성 요건 다시 말해 목적·태양 상 쟁의행위에 대한 방어로만 직장폐쇄가 단행되어야 하고 공격적 직장폐쇄가 금지된다. 그런데 공격적인 직장폐쇄가 단행된 경우 노사 간 세력 불균형, 임 금 상실에 따른 조합원 이탈과 조직 축소, 쟁의행위 중단 및 포기, 구 제신청과 법적 공방으로 인한 조직력 소진 등 노동조합이 입는 피해는 즉각적이고 금새 회복하기 어렵다. 반면 법원의 사후적인 직장폐쇄의 위법성 판단은 노동조합이 위축된 이후 오랜 소송기간이 경과한 후에 가능하다. 게다가 노동조합에서 고용노동부에 즉각적 행정지도와 근로감독을 요청해도 고용노동부에서는 직장폐쇄의 개시시점 외에는 법규정이 없 는 점, 쟁의행위 이전의 선제적 직장폐쇄에 대한 처벌규정은 있으나 공격적·과잉방어적 직장폐쇄에 대한 처벌규정은 없는 점, 유사 선례가 있어도 개별 분쟁에 대한 법적 판단은 사안마다 다를 수 있으므로 최 종 판결이 나올 때까지 처분이 쉽지 않은 점 등을 이유로 해당 직장폐 쇄를 신속히 중단시키거나 제재하지 못하므로 적시의 피해 구제가 쉽 지않다. 직장폐쇄는 재산권 보호·노사균형 회복 목적을 위해 필요한 최 소한의 수준에 그쳐야 하는데 위법한 직장폐쇄 시 즉각적인 노동조합 의 피해에도 불구하고 사후적인 권리 구제에 의존해야 하는 것이다. 참고로 2011년도 노사분규 발생건수를 살피면, 65건으로 전년(86건) 대비 24.4% 감소하였고, 근로손실일수는 429,335일로 전년(511,307일) 대비 16.0% 감소하였다. 근로자 1,000인당 근로손실일수는 24.7일로 20 08. OECD 국가 평균인 26.8일보다 낮고 최근 노사분규 발생추이는 감 소 추세이다. 그런데 2006.~2010. 직장폐쇄 신고건수 추이를 살피면 20 06. 노사분규 대비 직장폐쇄 비율이 15.2%(노사분규 138건, 직장폐쇄 2 1건)에서 2010. 23.3%(노사분규 86건, 직장폐쇄 20건)로 늘어났다. 전체 적으로 노사분규와 직장폐쇄 건수는 줄었지만 직장폐쇄를 활용하는 사 업장 비율이 늘어난 것이다. 2005.~2007.에 비해 2008.~2011.의 경우에 도 노사분규 대비 직장폐쇄 비율이 16.3%에서 22.9%로 늘어났다. 위법한 직장폐쇄 시 노동조합이 입은 즉각적 피해에도 불구하고 사 후적인 권리 구제에 의존해야 하는 점 등을 살필 때 직장폐쇄가 증가 하는 상황은 직장폐쇄를 둘러싼 노사 양측의 입장과 해석의 차이 때문 에 노사 갈등이 심화되고, 나아가 오랜 분쟁, 소송기간 소요로 노사갈 등 장기화에도 일조할 수 있다. 기존의 판례·행정해석 등으로 축적된 직장폐쇄의 세부 요건들을 살 피면, 직장폐쇄는 구체적인 노동쟁의 과정에서 근로자 측의 쟁의행위 가 오히려 노사간의 적정한 세력 균형을 깨뜨려 사용자측이 현저하게 불리한 압력을 받게 되는 경우도 있을 수 있으므로 공평의 원칙 상 사 용자측에게도 근로자 측의 부당한 노동쟁의에 의한 압력을 저지함으로 써 노사간의 적정한 세력균형을 회복하기 위하여 상당성이 인정되는 범위 내에서 대항수단으로서 인정된다. 그리고 직장폐쇄가 선제적·공격 적으로 행해지는 경우, 근로자측에서 쟁의상태에 이르기 이전에 선행 적으로 직장폐쇄를 실행하는 경우, 근로자측이 이미 쟁의상태에 들어 간 이후에도 그 규모.방법에 대응하는 상당한 정도를 초과하여 직장 폐쇄를 실행하는 경우, 적법한 직장폐쇄 개시 후에 있어서도 주위의 사정으로 보아 직장폐쇄가 대항적.방어적 성격을 상실하고 근로자에 게 심한 타격을 주어 이들을 굴복시키고 나아가 근로자의 단결권 자체 를 위협하는 성격으로 전환한 경우, 힘에서 우위에 있는 사용자가 자 기의 요구를 관철시키기 위한 수단으로 행해지는 경우 정당성을 상실 한다. 한편 직장폐쇄의 정당성 여부에 관하여는 사용자가 이를 주장. 입증하여야 한다. 사용자에 의한 위법한 직장폐쇄를 방지하고 직장폐쇄가 본래의 취지 인 방어적·대항적 성격을 벗어나지 않도록 상기 직장폐쇄의 요건과 기 준들을 사용자가 준수해야 할 필요성이 강하게 제기된다. 3. 방어성을 상실한 직장폐쇄(이른바 "공격적 직장폐쇄) 금지 우선 노동조합원에 대해서만 직장폐쇄를 하는 경우가 문제되는데, 고용노동부에서는 노조간부 등 특정인을 지명하여 직장폐쇄함으로써 조합원과의 접촉을 차단하는 등 노조의 조직력을 약화시킬 의도로 이 루어진 경우 부당노동행위로까지 의심되는 경우로 해석한 바 있다. 이 러한 경우 직장폐쇄 본래의 방어의 한계를 넘어설 소지가 크다. 그리고 직장폐쇄를 이유로 사업장 전체로부터 노동조합원을 배제하 는 경우가 문제된다. 노동조합원의 "사업장 체류 내지 직장점거는 사용 자의 점유를 배제하지 아니하고 그 조업도 방해하지 않는 범위 내에서 부분적·병존적 점거일 경우에 허용된다.(대법원, 90도1413, 1990.10.12.선 고) 또한, 고용노동부에서도 교섭기간 또는 쟁의행위 기간 중에는 평상 시보다 노동조합 사무실의 이용 필요성이 높으므로 일과시간 이후 노 동조합 사무실을 사용하더라도 평상시의 이용시간과 다르다는 이유만 으로 퇴거를 요구하거나 출입을 제한하는 것은 곤란하다고 본다. 직장 폐쇄의 방어적 본질 상 직장폐쇄를 이유로 정당한 사업장 내 조합활 동·쟁의행위를 방해하거나 노동조합원의 사업장 출입을 전면 통제하는 행위는 금지되어야 한다. 한편, 노동조합이 진행 중인 쟁의행위를 중단하고 조업복귀 의사를 명백히 한 경우에 사용자는 당연히 직장폐쇄를 철회하여야 하는데, 노 동조합의 조업복귀 의사의 진정성 여부가 논란이 되는 경우가 있다. 이때 노동조합의 쟁의행위 종료 의사가 객관적으로 명백함에도 불구하 고 사업주의 불신이나 의도적 무시로 인해 직장폐쇄를 계속 유지할 가 능성이 존재한다. 이처럼 노사쟁의의 현장에서 벌어지는 다양하고 복잡한 상황에서 노 사 양측의 불신이 고조될 때, 고용노동부의 적극적 개입과 객관적 판 단이 요청되고 있다. 사업주가 직장폐쇄 시 고용노동부에 신고 의무가 있는 만큼, 고용노동부는 신고된 직장폐쇄를 지속적으로 살펴 부당한 행위를 방지하는 의무를 다해야 할 것이다. 결론적으로 직장폐쇄를 둘러싸고 벌어지는 노사 간의 첨예한 갈등이 사후에 사법부의 판단에 전적으로 의존되고 있는 바, 그 이전에 주무 부처인 고용노동부의 감독기능 강화를 통한 문제해결 노력이 긴요하 다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 내용으로「국가인권위원회법」제25조 제1항의 규정에 따라 주문과 같이 권고와 의견 표명을 하기로 결정한다.