집회금지에 의한 인권침해

1. 진정요지 피진정인은 진정인 1이 "5. 8 청와대 만민공동회" 개최를 위해 2014. 5. 3. 청운효자동 주민센터 앞 인도 등 3곳에 집회신고를 낸 것에 대해 "생활평온 침해", "학교시설주변", "교통소통방해"라는 사유로 2014. 5. 5. 모두 금지통고 를 하였다. 그리고 피진정인은 진정인 1이 "5. 18 청와대 만민공동회" 개최 를 위해 2014. 5. 13. 통의동 7-3, 삼청로 1 앞 인도를 포함한 10곳에 집회신 고를 낸 것에 대해, 위와 동일한 사유로 2014. 5. 15. 모두 금지통고를 하였 는바, 이는 집회장소 선택의 자유를 침해한 것이다. 2. 당사자의 주장 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) "5. 8 청와대 만민공동회" 집회와 관련하여, 피진정인은 진정인 1이 2014. 5. 3. 총 3곳에 집회신고를 할 당시 인원수를 줄이고 정부서울청사 앞 에서 집회를 열도록 권하였으나 이를 거부함에 따라 위 3곳에 대해 구 「집회 및 시위에 관한 법률」(2016. 1. 27. 법률 제13834호로 개정되기 전 의 것, 이하 "집시법"이라 한다)에 의거하여 2014. 5. 5. 금지통고를 하였다. 이후 진정인 1은 같은 집회 개최를 위해 2014. 5. 6. 총 11곳에 다시 집회신고를 하여, 그 중 금지통고되지 않은 정부서울청사 정문 앞 인도 1곳 에서 집회를 개최하였는데 이 때 집회 신고인원인 100명보다 많은 450명이 집결하였다. 피진정인 측이 집회 관계자에게 질서유지선 설정고지 및 교통 소통을 위한 조건통보서를 전달했으나 집회 관계자는 수령을 거절하였다. 참가자들 중 약 40명이 청운효자동 주민센터 건너편까지 진출하여 미신고 불법집회를 개최함에 따라 피진정인은 해산명령을 발하였다. 2) "5. 18 청와대 만민공동회" 집회와 관련하여, 피진정인은 진정인 1이 2014. 5. 13. 10곳에 집회신고를 한 것에 대해 집시법에 따라 2014. 5. 15. 전부 금지통고를 하였다. 진정인 1은 2014. 5. 16. 청계광장 남측인도를 집회장소로 하여 다시 신고하여 2014. 5. 18. 그 장소에서 집회를 개최하였다. 이 때 집회 신고인 원인 150명보다 많은 300명 내지 400명이 집회를 진행한 후 북단으로 진출 을 시도하여 피진정인은 해산명령을 발하였다. 3. 관련규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인이 제출한 진정서, 피진정인의 답변서, 집회신고서, 만민공동회 집 회 경비대책, 금지통고서, 탄원서, 시설물 보호요청서, 만민공동회 집회 개 최 상황보고서 등을 종합하여 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인 1은 2014. 5. 3. 집회명칭을 "5. 8 청와대 만민공동회"로, 개최 일시를 2014. 5. 8. 12:00부터 24:00까지로 하여, 각 청운효자동 주민센터 앞 인도(300명), 적선동 8-4 앞 인도(200명), 창성동 75-1 앞 인도(300명) 등 총 3곳에 대해 피진정인에게 옥외집회신고(이하 "이 사건 신고 1"이라 한다)를 하였다. 나. 피진정인은 2014. 5. 5. 이 사건 신고 1에 대하여 신고 장소 주변이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 제1종 내지 제2종일반주거지역이 자 학교의 주변지역에 해당하는데 이와 관련하여 탄원서 및 시설물 보호요 청서가 접수되었다는 것을 이유로 집시법 제8조 제3항 제1호(생활평온침해) 및 제2호(학교시설 주변)를 적용하여 집회금지를 통고하였다. 특히 청운효 자동 주민센터 앞 인도는 신고된 인원이 모두 운집할 수 없다는 이유로, 적 선동 8-4 앞 인도는 주요도로에 해당하고 교통량과 관광객 등이 많다는 이 유로 각 집시법 제12조 제1항(교통소통을 위한 제한)을 같이 적용하여 집회 금지를 통고하였다(이하 "이 사건 금지통고 1"이라 한다). 다. 이 때 피진정인이 진정인 1에게 인원수를 줄이고 정부서울청사 앞에 서 집회를 개최할 것을 권하였으나, 진정인 1은 집회 취지와 맞지 않다고 보아 이에 응하지 않았다. 라. 이 사건 금지통고 1 이후 진정인 1은 2014. 5. 6. 위 3곳을 포함한 11 곳에 대해 다시 집회신고를 하였다. 진정인 1은 피진정인이 유일하게 금지 통고를 하지 않은 "정부서울청사 정문 좌측 인도"에서 2014. 5. 8. 19:20경부 터 22:00경까지 300명 내지 450명이 모인 가운데 집회를 개최하였다. 일부 참가자들이 청운효자동 주민센터 앞으로 이동하여 해산명령이 내려졌다. 마. 진정인 1은 2014. 5. 13. 집회명칭을 "5. 18 청와대 만민공동회"로, 개 최일시를 2014. 5. 18. 14:00부터 24:00까지로 하여, 각 통의동 7-3 앞 인도 (50명), 삼청로 1 앞 인도(100명), 궁정동 12-1 앞 인도(청운효자동 주민센터 앞 인도)(50명), 적선동 8-4 앞 인도(50명), 내자동 201-11 앞 인도(서울지방 경찰청 앞 인도)(100명), 창성동 67 앞 인도(50명), 세종로 1-68 북측광장(광 화문 광장 북측광장)(150명), 효자로 11 앞 인도(50명), 적선동 80 앞 인도 (100명), 적선동 66 앞 인도(100명) 등 총 10곳에 대해 피진정인에게 옥외집 회신고(이하 "이 사건 신고 2"라 한다)를 하였다. 바. 피진정인은 2014. 5. 15. 이 사건 신고 2에 대해, 통의동 7-3 앞 인도 에 대한 집회신고 등 3건에 대해서는 주변 지역 어린이집과 주민들이 사생 활의 평온이 침해된다는 취지의 탄원서를 제출했다는 이유를 들어 집시법 제8조 제3항 제1호를 적용하여 금지통고하였고, 삼청로 1 앞 인도에 대한 집회신고 등 5건에 대해서는 신고 장소가 주요도로에 해당하고 교통량이 매우 많아 일반 시민들의 통행에 방해가 될 것이 명백하다는 이유를 들어 집시법 제12조 제1항을 적용하여 금지통고하였으며, 궁정동 12-1 앞 인도에 대한 집회신고 등 2건에 대해서는 위 2가지 이유를 같이 적용하여 금지통 고하였다(이하 "이 사건 금지통고 2"라 한다). 사. 이 사건 금지통고 2 이후 진정인 1은 2014. 5. 16. 피진정인에게 청계 광장 남측인도(150명)를 집회 장소로 하여 다시 집회신고를 하였고, 2014. 5. 18. 15:25경부터 17:10경까지 300명 내지 400명이 모인 가운데 집회를 진행 하였다. 아. 피진정인은 이 사건 금지통고 1, 2를 하면서 집시법 제8조 제3항 제1 호 및 제2호와 관련하여 시설이나 장소의 보호 요청이 있었다는 근거로 시 설물 보호요청서(○○○○동장, ○○초등학교장, ○○○학교장, ○○빌딩 등 작성) 및 탄원서(지역 주민 작성) 등을 제시하였다. 이 중 일부는 구체적인 작성일자가 기재되어 있지 않거나 이 사건 집회와의 관련성이 뚜렷하게 나 타나지 않는다. 5. 판단 가. 집회의 자유와 그 제한 헌법 제21조 제1항은 “모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자 유를 가진다.”고 규정하여, 타인과의 의견교환을 위한 기본권인 표현의 자 유, 집회의 자유, 결사의 자유를 함께 국민의 기본권으로 보장하고 있다. 헌 법은 집회의 자유를 국민의 기본권으로 보장함으로써, 평화적 집회 그 자체 는 공공의 안녕질서에 대한 위험이나 침해로서 평가되어서는 아니 되며, 개 인이 집회의 자유를 집단적으로 행사함으로써 불가피하게 발생하는 일반대 중에 대한 불편함이나 법익에 대한 위험은 보호법익과 조화를 이루는 범위 내에서 국가와 제3자에 의하여 수인되어야 한다는 것을 헌법 스스로 규정 하고 있다(헌법재판소 2003. 10. 30.자 2000헌바67 결정). 우리 헌법도 이러한 의미에서 집회의 자유에 관하여 헌법상의 다른 기 본권과 달리 명문으로 사전허가를 금지하고 있다(헌법 제21조 제2항). 따라 서 집회의 자유를 제한하는 경우에는 다른 기본권과 마찬가지로 과잉금지 의 원칙이 적용되어야 할 뿐만 아니라, 조금이라도 공권력에 의한 사전허가 제의 모습과 내용을 띠는 것이 금지된다. 나. 위 금지통고의 요건 충족 여부 우선 피진정인이 이 사건 금지통고 1, 2의 근거로 집시법 제8조 제3항 제1 호 및 제2호, 제12조 제1항을 들고 있으므로, 이에 대해 차례대로 살펴본다. 1) 집시법 제8조 제3항 제1호 및 제2호에 따르면 재산 또는 시설에 심 각한 피해가 발생하거나 사생활의 평온을 뚜렷하게 해칠 우려가 있는 경우 와 학교 주변지역으로서 학습권을 뚜렷이 침해할 우려가 있는 경우에, 그 거주자나 관리자가 시설이나 장소의 보호를 요청할 시 집회나 시위의 금지 또는 제한을 통고할 수 있다. 따라서 관할경찰관서장이 위 조항에 따른 금 지통고를 하기 위해서는 거주자나 관리자가 시설이나 장소의 보호를 요청 했다는 사실 외에 추가로 재산 또는 시설의 심각한 피해나 사생활의 평온 을 뚜렷하게 해칠 우려, 학습권을 뚜렷이 침해할 우려 등이 있다는 근거를 제시하여야 한다. 우선 유효한 보호요청서가 제출되었는지 살펴보면, 인정사실 아.항과 같이 피진정인은 지역 주민들의 탄원서 및 시설물 보호요청서를 근거로 제 시하였다. 탄원서 및 시설물 보호요청서가 집회 금지통고의 근거가 되기 위 해서는 신고한 집회와 밀접한 연관성이 있어야 한다. 밀접한 연관성이 있기 위해서는 보호요청서의 제출시기가 집회신고 일시와 시간적으로 근접하여 야 하며, 보호요청서 제출 주체의 거주지 등이 집회신고 장소와 지리적으로 인접하여야 한다. 그러나 피진정인이 근거자료로 제출한 주민 탄원서 및 시 설물 보호요청서 중 일부는 작성일자가 없거나, 월 단위까지만 기재되어 있 고 피진정인이 그 작성 및 제출시기에 대하여 아무런 근거를 제시하지 않 았다. 시간적으로 근접성이 인정되는 나머지 탄원서 및 시설물 보호요청서는 이 사건 신고 1, 2와 관련하여 생활평온을 해칠 우려가 있다는 이유로 금지 통고된 8개소 중 일부와는 상당히 먼 거리에 있는 주민이나 기관이 제출한 것이다. 피진정인은 위 나머지 탄원서 등이 위 8개소의 금지통고 전부에 대 하여 유효한 것이라는 근거를 제시하지 못하였다. 따라서 피진정인이 제시 한 탄원서 등을 근거로 위 8개소 전부에 대하여 집시법 제8조 제3항 제1호 및 제2호에 따라 집회 금지통고를 한 것은 정당성이 없다고 보인다. 나아가 다수의 참가자가 음향장비를 이용하여 발언을 하고 구호 제창 과 피케팅을 하는 집회의 경우 사생활의 평온이나 학습권을 해칠 우려가 있다고 예상할 수 있고, 특히 이 사건 신고 1, 2의 경우 집회의 목적, 시기, 장소, 예상 참가인원 등을 고려할 때 그럴 개연성이 있는 것은 사실이다. 그러나, 일반적으로 집회 시위가 어느 정도의 소음과 불편함을 초래할 수밖 에 없다는 점에서 신고한 집회가 지역 주민들과 학생들의 권리를 뚜렷하게 해칠 만한 것인지, 즉 해당 집회의 방식이나 소음 정도가 수인한도를 넘는 정도에 이르는지 심층적으로 검토할 필요가 있다. 그러나 피진정인은 위와 같은 점에 대해 별도의 구체적인 판단 기준을 마련한 바 없고, 형식적 요건 이 충족되지 않은 탄원서를 제출한 후에 그 제출시기에 대해 근거를 제시 하지 못했으며, 일부 장소에 대해서는 일평균 관광객이 2만여 명에 이른다 는 근거를 제시하고 있으나 그러한 사실만으로는 금지통고 처분의 정당성 을 인정하기 부족하였다고 보인다. 따라서 피진정인이 집시법 제8조 제3항 제1호 및 제2호를 적용하면서 충분한 검토를 거쳤다고 보기 어렵다. 2) 다음으로 집시법 제12조 제1항에 의하면 관할경찰관서장은 대통령령 으로 정하는 주요도로에서의 집회에 대하여 교통소통을 위해 필요하다고 인정하면 금지나 제한을 할 수 있다. 서울특별시의 주요도로는 집시법 시행 령 상 총 16개로 설정되어 있으며, 광화문 광장·청와대·각종 대학 등 주요 장소를 포함하여 서울 시내 도로의 상당 부분을 차지하고 있다. 이 사건 집회신고 장소 중 일부도 위 주요도로에 해당하지만, 신고 장소 가 주요도로라고 할지라도 그러한 사실만으로는 금지통고하기에 부족하고, 금지통고하기 위해서는 "교통소통을 위해 필요하다고 인정"하는 경우에 해 당하는지를 구체적으로 검토하고 이에 대한 합리적인 근거를 제시해야 한 다. 그러나 신고장소가 주요도로에 해당하고 교통량과 통행인이 많다는 점 외에 달리 금지통고를 해야 할 구체적인 근거가 제시된 바 없다. 따라서 피 진정인이 집시법 제12조 제1항을 적용하면서 구체적인 검토를 거쳤다고 인 정하기 어렵다. 다. 위 금지통고의 침해최소성 위배 여부 무엇보다도 집회 금지는 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위협이 명백 하게 존재하는 경우에 한해 이루어질 수 있고 조건을 붙여 집회를 허용하 는 가능성을 모두 소진한 후에 고려될 수 있는 최종적 수단이라는 점(헌법 재판소 2003. 10. 30. 선고 2000헌바67 결정)에 입각하여 이 사건 금지통고 1, 2를 살펴본다. 신고서를 접수한 관할경찰관서장은 교통질서 유지 등 다른 보호법익을 고려할 사유가 있는 경우에도 집회를 금지하는 대신 집회참가자수·집회시 간·집회방법 등을 제한하는 등 조건을 붙여 제한통고할 수 있다. 뿐만 아니 라 만일 집회에서 발생하는 소음이 대통령령으로 정하는 기준을 초과할 경 우 확성기 등 사용 중지를 명하거나 확성기 등의 일시보관 등 필요한 조치 를 할 수 있고 이에 불응할 경우 처벌할 수 있으며, 교통 소통과 관련된 조 건을 위반하여 질서 유지에 직접적인 위협을 명백하게 초래한 집회의 경우 해산을 요청하고 이에 따르지 않으면 해산을 명할 수 있는 등 사후적인 조 치도 할 수 있다. 피진정인은 이 사건 신고 1, 2에 대하여 필요한 경우 질서 유지를 위한 조건을 부가하고 사후적인 조치를 취하는 등 보다 완화된 수단을 먼저 선 택하여 실행할 수 있는 가능성이 있었음에도 불구하고 피진정인은 원천적 으로 집회를 금지하였다. 피진정인은 이 사건 신고 1 접수 시 집회주최자 측에게 장소를 바꾸고 인원수를 줄일 것을 권유했음에도 진정인 1이 응하 지 않았다고 주장하였으나, 그렇다고 하여 바로 금지통고 처분을 하는 것이 정당화되는 것은 아니다. 따라서 이 사건 금지통고 1, 2는 침해 최소성의 원칙에 어긋난다. 라. 따라서 피진정인의 일괄적인 금지통고 행위는 집시법에 규정된 요건 을 모두 충족하였다는 근거가 제시되지 않았을 뿐만 아니라, 침해 최소성의 원칙에도 어긋나므로 진정인의 집회의 자유를 침해한 것으로 판단된다. 이 에 대한 조치로 피진정인에게 집회의 자유를 제한할 경우 「집회 및 시위 에 관한 법률」에 규정된 요건을 엄격하게 판단하고 제한이 필요할 경우에 도 바로 금지통고를 하는 대신에 보다 완화된 방법을 우선 적용하는 등 집 회의 자유를 침해하지 않도록 재발방지 대책을 마련할 것을 권고하는 것이 적절하다고 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 유사한 인권침해의 재발 방지를 위하여 「국가인권 위원회법」 제44조 제1항 제1호의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.