집회금지 통보에 의한 인권침해

1. 진정요지 진정인은 전국○○○○○○○○○(이하 "○○○○"이라 한다.) ○○지역본 부 및 "故 ○○○ ○○ ○○○ ○○○○위원회"(이하 "故○○○○○대책위" 이라 한다.) ○○지부 대표자로, 2009. 5. 21.부터 같은 해 6. 3.까지 총 6회 에 걸쳐 ○○역 서광장 등에 집회신고를 하였으나, 피진정인 1, 2가 진정인 이 소속된 단체나 연대단체가 과거 불법.폭력 시위 전력이 있다는 등의 이유로 부당하게 집회금지 및 제한통고를 하고, 피진정인 3은 같은 해 5. 16. 기자회견을 통해 지역 내 ○○○○ 및 ○○○○ 주최 집회를 금지하겠 다는 입장을 공공연히 밝힘으로써,「헌법」제21조에서 보장하고 있는 집 회.결사의 자유를 침해하였는바, 시정조치 등 권리구제를 원한다. 2. 당사자의 주장요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인들 1)「집회 및 시위에 관한 법률」(이하「집시법」이라한다.)제5조 제1항 및 2항은 “누구든지 집단적인 폭행.협박.손괴.방화 등으로 공공의 안녕 질서에 직접적인 위해를 가할 것이 명백한 집회 또는 시위를 개최해서는 안 되고, 이와 같이 금지된 집회.시위를 할 것을 선전.선동해서는 안 된 다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조 제1항은 이를 금지하도록 규정하고 있다. 2) 진정인이 이 사건 금지통고를 받은 집회신고를 할 즈음, ○○○○과 연대하고 있는 전국○○○○○○ ○○○○가 주최한 2009. 5. 6. ○○ 대덕 구 읍내동 ○○통운 ○○지사 앞「故○○○ 정신계승 및 ○○통운 규탄대 회」에 진정인이 대표로 있는 ○○○○ ○○지역 본부 소속 조합원들이 참 가하여 의무경찰순경 8명을 부상시키고, 미신고 시위용품을 불로 태우고, 도심교통을 마비시키는 등 불법시위를 함으로써, 불법행위자 2명이 구속된 사실이 있고, ○○○○이 주축을 이루고 있는 "○○○○○대책위"가 같은 달 9. 위와 같은 장소에서 4,500여명을 동원해 개최한「故 ○○○ 정신계승 총 력 결의대회」에 진정인의 단체 소속 조합원들이 참가하여, 집회 도중 집단 적으로 죽창 및 돌을 이용하여 ○○통운 ○○지사 콜센터 현관 유리문 2장 과 대형 유리창 25장 등을 손괴하고 전 차로를 점거해 행진하는 등으로 도 심교통을 마비시킨 사실이 있었다. 3) 또한 "故○○○○○대책위"가 7,000여명을 동원해 2009. 5. 16. 정부○ ○청사 앞 남문광장 등에서 개최한「전국 노동자 민중대회」에 진정인의 단체 소속 조합원들이 참가하여 주요도로를 불법 점거한 채, 1,000개의 만 장으로 사용된 대나무의 천을 제거한 죽창을 이용, 경찰관과 전.의경 총 119명을 부상하게 하고, 경찰차량 103대 및 경찰장비 706점을 손괴하는 불 법폭력시위를 함으로써, 불법행위자 22명이 구속되고 주동자에 ○○ 체포영 장이 발부되는 등 사법처리가 진행 중인 상태였다. 4) 이상과 같이 ○○○○ 및 ○○○○이 주축으로 참가하고 있는 "故○ ○○○○대책위"가 주최한 세 차례의 집회에서 예외 없이 집회신고 내용을 현저히 이탈하여 반복적으로 불법 폭력시위를 한 바 있으며, 이러한 불법 집회.시위 전력을 보아 ○○○ 변사사건으로 촉발된 일련의 투쟁과정에서 ○○○○ ○○지역본부가 개최하려고 신고한 집회들도 집단적인 폭력행사, 공용물 손괴, 방화 등 공공의 안녕질서에 직접적인 위해를 가할 것이 명백 히 예상됨에 따라 2009. 5. 16. ○○지역의 치안책임자로써 피진정인 3이 기 자회견을 통해 향후 공공의 안녕질서에 직접적인 위해를 가할 것이 명백하 게 인정되는 ○○○○와 ○○○○의 집회신고에 대해 금지통고 하겠다는 방침을 천명한 것이다. 5) 이후, ○○지방경찰청 산하 경찰서에서는 2009. 5. 17. 이후 진정인이 대표로 있는 ○○○○ ○○지역본부의 집회신고 총 9건(○○동부서 5건, ○ ○중부서 2건, ○○둔산서 2건)을 접수하여 그 중 4건(○○동부서 4건, ○○ 중부서 1건)을 금지통고하고 나머지 4건(○○둔산서 2건, ○○중부서 1건, ○○동부서 1건)을 허용 및 보완 통고한 바 있다. 6) 위 금지 통고된 5건의 집회 중, ○○중부서에 접수된 2009. 5. 23.자 (신고 5. 21.) 집회의 경우에는 ○○○○○ ○○지부의 선 집회신고로 인해 「집시법」제8조 제2항의 집회시간과 장소 중복으로 두 단체의 집회 목적 으로 보아 방해가 된다고 판단하여 금지 통고하였고, ○○동부서에 접수된 4건의 집회의 경우에는 집회의 목적, 주최자, 참가 예정단체와 인원 등을 면밀히 검토한 바, ○○○○ ○○지역본부 소속 조합원이 참가한 가운데 열 린 5월 6일, 9일, 16일 등 3차례에 걸쳐 불법 폭력시위가 반복되었고, 집회 의 목적이 "故 ○○○○○ 정신계승, 노동탄압 분쇄"인 점으로 보아 신고된 집회가 ○○○ 사망사건으로 촉발된 일련의 투쟁과정에서 개최되는 집회로 서 집단적인 폭력행사, 공용물 손괴, 방화 등 공공의 안녕질서에 직접적인 위해를 가할 것이 명백히 예상되어「집시법」제5조 제1항에 의거 금지 통 고한 것이다. 3. 관련규정 별지기재와 같다. 4. 인정사실 진정인의 진정서 및 집회신고서 등 제출자료, 각 피진정기관에서 제출한 답변서, 2009. 5. 17. 이후 집회신고서 및 옥외집회 금지.보완통고서, 2009. 5. 6. 및 5. 16. 집회관련 사건송치서, 동 집회 피해자 진술서, 진단서 및 물 적 피해견적서, 사법처리 현황, 한겨레 등 언론보도 자료, 위원회의 실지조 사결과보고에 의하면, 아래와 같은 사실이 인정된다. 가. ○○○○은 연맹 소속 ○○○○ ○○○○ 광주1지회 지회장 ○○○ (남. 38세)가 노동조합 활동을 하다 2009. 5. 3. ○○물류센터 앞 야산에서 노조탄압을 항의하며 자살하는 사건이 발생하자 ○○○○○○, ○○○○, ○○○○○○ 등과 "故○○○○○대책위"를 구성하고 같은 달 4일부터 ○○ 지역을 시작으로 대규모 추모대회 등 전국노동자대회를 전개하였다. 나. ○○○○이 주축인 "故○○○○○대책위"는 위 피진정인 주장요지 2), 3)과 같이 2009. 5. 6, 같은 달 9, 같은 달 16. ○○통운 ○○지사 앞 노상 및 ○○정부청사 남문광장 등에서「故 ○○○ 정신계승 및 ○○통운 규탄 대회」및 전국노동자대회를 개최하였고, 동 집회시위 과정에서 경찰과 물리 적인 출동을 빚어 참여 노동자를 비롯한 다수의 경찰경력이 상해를 입고 공용물이 손괴되는 사건이 발생하였고, 이에 따라 다수의 집회참가들이 구 속되고 체포영장이 발부되는 등 불법행위에 ○○ 사법조치가 진행되었다. 다. 피진정인 1과 2는 이 사건 진정인이 신고한 집회장소의 치안을 관할 하던 ○○동부경찰서장 및 ○○중부경찰서장이고, 피진정인 3은 ○○지방경 찰청장인바, 피진정인 1은 진정인이 ○○○○ ○○지역본부 대표 및 "故○ ○대책위" ○○지역 공동대표자로서, 2009. 5. 21.에 2009. 5. 23. 14:00~ 19:30까지 ○○역 서광장에서 "故○○○○○ 정신계승.노동탄압 분쇄.노 동기본권 분쇄를 위한 ○○○○ ○○본부 결의대회"를, 2009. 5. 22.에는 2009. 5. 25.~5. 29. 각 14:00~19:30까지 ○○역 서광장에서 "故○○○○○ 정신 계승.노동탄압 분쇄.노동기본권 보장을 위한 ○○본부 결의대회"를, 2009. 5. 28.에는 2009. 5. 30. 12:00~19:20까지 ○○역 동광장에서 "열사정신 계승.민중생존권 쟁취.민주주의 쟁취.530 ○○지역 국민대회"를, 2009. 6. 3.에는 2009. 6. 15.~6. 21. 08:00~19:20까지 ○○역 서광장에서 "열사정 신계승.민중생존권쟁취.민주주의 쟁취.2mb규탄 ○○○○ ○○본부 결 의대회"를 집회신고하자, 각「집시법」제5조 1항(공공질서 위협)을 이유로 금지 통고하였다. 라. 피진정인 2는 진정인이 2009. 5. 21. 위 같은 내용으로 집회를 신고하 자「집시법」제8조 제2항(장소의 경합)을 이유로 금지 통고하고, 2009. 6. 3. 에 2009. 6. 15. 17:00~19:00 으능정이 ○○안경원 앞에서 "한반도 평화와 통일.민생.민주지키기 노동자 통일선봉대 교대식" 집회를 신고하자「집시 법」제12조 제1항(교통소통을 위한 제한)을 이유로 집회보완 통고를 하였 다. 마. 피진정인 3은 ○○지역 전체를 책임지는 치안책임자로서, 2009. 5. 16. 기자회견을 통해 향후 ○○○○와 ○○○○의 집회신고와 관련하여, 공공의 안녕질서에 직접적인 위해를 가할 것이 명백하게 인정될 때에는 금지통고 하겠다는 취지의 방침을 밝힌 바 있다. 바. 이러한 방침에 따라 ○○지방경찰청 산하 피진정인 1, 2를 포함한 경 찰관서장은 2009. 5. 17. 이후 진정인이 대표로 있는 ○○○○ ○○지역본부 및 ○○지역 "故○○○○○대책위"로부터 총 9건의 집회신고를 받아, 집회의 목적과 취지가 "故 ○○○○○ 정신계승, 노동탄압 분쇄"로 표현되는 4건의 집회에 대해서는 집단적인 폭력행사, 공용물 손괴, 방화 등 공공의 안녕질 서에 직접적인 위해를 가할 것이 명백히 예상된다는 이유로「집시법」제5 조 제1항에 따라 금지통고하고, 1건에 대해서는 선 집회신고로 인해 집회시 간과 장소 중복을 이유로「집시법」제8조 제2항에 따라 금지 통고한 사실 이 있고, 이외 "최저임금 현실화 국민임투 선포결의대회"등 나머지 4건의 일 상적인 노동권 보장 집회에 대하여는 이를 허용하거나 집회 보완통고 조치 를 하였다. 5. 판단 가. 피진정인 1의 집회 금지통고 및 피진정인 3의 사전방침에 대하여 1)「헌법」제21조에 보장된 집회·시위의 자유는 자유롭게 말하고 비판 하며 정치적인 의사를 집회와 시위의 방법으로 공론화시킴으로써 참여자 모두를 민주사회의 구성원으로서 존재할 수 있도록 하는 자유권적 기본권 이고, 나아가 이 자유는 이러한 개인의 기본권의 차원을 넘어서 민주주의 생활과정에서 반드시 필요한 여론의 형성 및 표현을 위한 직접적인 수단이 므로 시민의 정치적·사회적·문화적 의사형성의 과정에 순기능을 수행하며, 특히 대의제민주주의를 근간으로 하는 현대정치사회에 있어서 주로 대의과 정에서 누락되거나 간과되는 사회적 약자와 소수자의 이해관계를 표출하고 이를 정치과정에 투입시킴으로써 대의과정을 보완하는 기능을 수행하고, 궁 극적으로는 국가로부터 자유롭고 자율적인 시민사회 내지는 생활영역을 형 성, 발전시킬 뿐만 아니라 자신의 사회적 정체성을 모색하는 계기를 마련함 으로써 개인의 인격을 발현하고 민주주의 및 국민주권을 실천한다는 점에 서 헌법적 의미를 가지는 기본권이라 할 것이다.(헌법재판소 2003. 10. 30. 2000헌바67, 2000헌바83(병합) 결정) 2) 또한, 집회의 자유의 제한에 대하여, 헌법재판소는 “집회의 금지와 해산은 집회의 자유를 보다 적게 제한하는 다른 수단, 즉 조건(예컨대 시위 참가자수의 제한, 시위대상과의 거리제한, 시위방법 및 시위, 소요시간의 제 한 등)을 붙여 집회를 허용하는 가능성을 모두 소진한 후에 비로소 고려될 수 있는 최종적인 수단이다.”라고 판시하고 있고, 또한 법원은 금지통고가 헌법에서 정하고 있는 사전 허가가 되지 않기 위해서는 경찰서장이 집회의 실질적 내용에까지 들어가 그 위법 여부를 판단하여 허부를 결정해서는 안 된다고 판시한 바 있다.(서울고등법원 1998. 12. 29. 선고 98누11290 판결) 3) 국가인권위원회는 위와 같은 기본권을 제한하는「집시법」5조 제1항 제2호에 의한 금지통고 행위와 관련하여, 경찰이 공공위협이 현존하고 명백 하다는 근거로 거의 대부분 집회를 신고한 단체와 상급 또는 산하단체가 불법집회.시위를 한 과거전력을 들고 있으나, 이러한 판단은 과거전력이 위협의 현존함을 판단하는 여러 가지 요소 가운데 하나가 될 수는 있으나 명백하고 현존하는 위험은 원칙적으로 집회신고 당시의 종합적인 상황을 근거로 판단하여야 하므로 과거 사실인 전력을 주요한 근거로 삼는 것은 적정하지 못하고, 이와 같이 과거전력만을 공공위협의 현존성의 주된 근거 로 드는 것은 현존성 심사를 유명무실한 것으로 만들고 자의적인 금지통고 로 나아가는 주요한 수단이 되고 있으며, 특히 집회를 신고한 당해 단체만 이 아니라 이 단체의 상급단체 및 그 상급단체에 소속된 다른 단체 그리고 산하단체의 전력, 현재 불법집회 및 시위를 하고 있는 다른 단체와 과거에 집회를 함께 한 경험, 단체회원들의 개별적 행위까지 집회를 신고한 단체의 과거전력의 범위에 포함시키는 것은 금지통고의 대상을 확대하는 것으로서 명백하고 현존하는 위험의 심사를 무의미하게 만드는 것이라고 밝히고, 국 회의장과 행정자치부장관에게,「집시법」제5조 제1항 제2호는 “집단적인 폭 행.협박.손괴.방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 끼칠 것 이 명백한 시점”이 집회를 개최할 때임을 명시하는 등의 방법으로 경찰관 서장에 의한 금지통고의 자의성을 방지할 수 있도록 개정할 것과, 경찰청장 에게는 신고된 집회가 같은 법 제5조 제1항 제2호에 해당하는 집회인지를 판단할 때 집회 신고 당시의 상황을 근거로 “직접적인 위협의 명백성”에 대하여 구체적이고 신중한 검토를 할 것을 권고한 바 있다.(국가인권위원회 전원위원회, 2008. 1. 28.「집회금지통고제도 등 개선을 위한 법령 및 관행 개선 권고」) 4) 이 사건 피진정인 1과 피진정인 3은 ○○○○ ○○○○ ○○○○ ○ ○ ○지회장 ○○○가 노조탄압을 항의하며 자살한 사건을 계기로 ○○○ ○이 주도하에 조직된 "故○○○○○대책위"가 주최하는 2009. 5. 9.부터 같 은 달 16.까지의 일련의 연속된 집회시위에서 폭력불법사태가 발생하였다는 상급단체의 과거전력을 근거하여, 진정인 등이 속한 ○○○○ ○○지역 본 부 및 "故○○○○○대책위 ○○지부"가 신고한 유사한 성격의 집회시위 4 건에 대하여 공공의 질서에 명백한 위해가 예상된다는 이유로 관련 사전방 침에 따라 금지 통고하였는바, 이에 대하여 살펴보면, 첫째, 당시 2009. 5. 9.부터 같은 달 16.까지의 집회시위는 전국단위의 ○○○○ 및 "故○○○○○대책위"가 개최한 최소 수 천명규모의 대규모 집 회시위였고, 이후 진정인이 피진정인 1에게 신고한 집회는 ○○○○ ○○지 역본부 및 "故○○○○○대책위 ○○지부"가 개최하려는 지역단위의 집회로 써, 집회시위의 주최자 및 참여대상자의 범위가 다르고 참가인원이 300여명 에서 700여명 사이로 그 규모가 이전 집회에 비하여 소규모이었던 점, 둘째, 피진정인 1은 집회금지통고를 함에 있어 진정인이 신고한 집회 에 ○○ 장소, 목적, 태양, 규모, 내용 등을 면밀하고 객관적으로 고려함 없 이 앞선 ○○○○ 등의 불법폭력시위에 진정인 등 소속 일부조합원이 참여 하였고, 동 집회가 박종태 사망사건과 관련된 일련의 집회임을 근거하여 공 공의 안녕질서에 직접적인 위를 가할 것이 명백하다고 판단한 것은 막연한 개연성 및 가능성만을 고려한 것으로 자의적이라고 보이는 점, 셋째, 피진정인 3은 불법집회를 예방하기 위하여, 2009. 5. 16. 기자회 견을 통해 당시 ○○○○과 ○○○○가 불법행위를 반복적으로 자행하였던 과거전력에 근거하여, 향후 관련단체가 집회신고를 할 경우 공공질서에 심 각한 위협으로 작용할 것을 예상하여 집회금지통고를 하겠다는 방침을 밝 힌 것이라고 해명하고 있으나, 이는 현존 명백한 공공위협 발생을 집회개최 시 집회주최 측의 구체적인 상황을 종합적으로 고려해야 한다는 현존성 심 사법리에 비추어 볼 때, 적절하다고 보기 어려운 점, 넷째, 피진정인 1은 집회금지 통고를 독립적으로 판단해 결정하였다 고 주장하고 있으나, 그 즈음 ○○○○ 지역조직이 ○○지역을 비롯하여 전 국적으로 각 지역에서 유사한 취지의 집회시위를 다수 개최되었던 점에 비 추어보면, 집회개최 시의 구체적인 상황에 ○○ 고려 없이 2009. 5. 16. 특 정지역을 관할하는 상급관청인 피진정인 3이 발표한 위와 같은 사전 금지 통고 방침에 근거하였다고 볼 만한 개연성이 농후한 점을 종합해 볼 때, 위 인정사실과 같이 피진정인 1이 피진정인 3의 사전방침에 따라 「집시법」제5조 제1항 제2항을 들어 진정인이 신고한 4건의 집회에 대하 여 금지 통고한 행위는 "공공의 안녕질서에 ○○ 직접적인 위협의 명백성" 에 ○○ 판단을 함에 있어, 집회개최 시점을 기준으로 여러 정황을 객관적 이고 종합적으로 고려하여 공공위협에 ○○ 현존성 심사를 엄격히 하여야 할 의무가 있음에도 불구하고, 상급단체 등의 과거전력을 이유로 자의적으 로 금지 통고함으로써,「헌법」제21조에서 보장하고 있는 진정인 및 피해자 들의 집회 및 결사의 자유를 침해한 것으로 판단된다. 나. 피진정인 2의 금지통고 및 피진정인 1, 2의 제한통고에 대하여 피진정인 2가 진정인이 2009. 5. 23. 신고한 집회와 관련하여, ○○○○ ○ ○○지부의 선 집회신고로 인해「집시법」제8조 제2항의 집회시간과 장 소 중복으로 두 단체의 집회 목적으로 보아 방해가 된다고 판단하여 금지 통고한 것은 일정한 합리성을 갖추었다고 판단되고, 또한 피진정인 1이 진 정인이 같은 해 6. 3. 신청한 집회와 관련하여, 질서유지인의 정확한 인적사 항, 집회대형의 유지방법, 집회순서, 집회물품 및 집회약도를 상세히 작성할 것을「집시법」제7조 제2항의 규정에 따라 보완통고를 한 것과, 피진정인 2 가 진정인이 같은 날 신고한 집회와 관련하여, 질서유지인 식별보완, 집회 종료시간의 엄수, 참여인원 준수 및 화염병 등 불법시위용품 휴대 등을 금 지하는 조건으로「집시법」제12조 1항의 규정에 따라 제한통고를 한 것은 상당한 이유가 있고, 경찰권 행사의 재량권 내에 있다고 보이므로, 각 인권 침해 행위가 아닌 것으로 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로, 경찰청장에게, 피진정인 1, 3에 대하여 재발방지를 위하여「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호의 규정에 따라 주의 조치 할 것을 권고하고, 진정요지 중 피진정인 2의 집회 금지통고 및 피진정인 1, 2의 집회 제한통고 부분에 대하여는 같은 법 제39조 제1항 제2호에 따라 기각하기로 하여, 각 주문과 같이 결정한다.