차별금지기본법안에 대한의견표명

Ⅰ. 의견표명 배경 국회 법제사법위원회는 박은수의원이 대표발의한 차별금지법안에 대하여 2011. 9. 26. 위원회에 의견제시를 요청하였다. 위원회는 2006. 7. 정부에게 차별금지법 제정을 권고한 사실이 있고, 차별금지법안이 차별금지에 관한 종합적인 법률을 표방하고 있어 국민의 인권에 미치는 영향이 상당하다고 판단하여, 「국가인권위원회법」(이하 "인권위법"이라 한다) 제19조 제1호의 규정에 따라 차별금지법안을 검토하였다. Ⅱ. 판단기준 「헌법」제11조, 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」및 「경제적. 사회적.문화적 권리에 관한 국제규약」, 「모든 형태의 인종차별 철폐에 관 한 국제협약」, 「장애인의 권리에 관한 협약」등 유엔 국제인권조약을 판단 기준으로 삼았다. 또한 우리 위원회가 2006. 7. 정부에게 권고한 차별금지 권고법안(이하 "위원회 권고법안"이라 한다), 그리고 유엔 경제적.사회적 및 문화적 권리위원회(이하 "사회권위원회"라 한다) 최종견해(2009. 11.) 및 아동권리위원회 최종견해(2011. 10.)를 참고하였다. Ⅲ. 의견표명 대상 법률안의 주요 내용 차별금지법안의 주요내용은 다음과 같다. 첫째, 동법은 정치.경제.사 회.문화 등 모든 생활영역에서 차별을 금지하여 인간으로서의 존엄과 가 치 및 법 앞의 평등을 실현함을 기본이념으로 한다(안 제1조 및 제2조). 둘 째, 성별.학력.지역.인종.종교 등의 차이로 인하여 합리적인 이유 없이 차별하는 행위를 금지한다(안 제4조 및 제5조). 셋째, 차별금지 정책을 실현 하기 위하여 국무총리 소속하에 차별금지정책위원회를 설치하여 차별금지 를 위한 기본계획을 5년마다 수립하고 이를 관련행정기관이나 지방자치단 체가 시행하게 한다(안 제9조 내지 제15조). 넷째, 교육기관의 교육 및 직업 훈련, 고용, 재화.용역 등의 공급이나 이용, 공권력의 행사 또는 불행사에 있어서의 차별을 금지한다(안 제17조 내지 제38조). 다섯째, 차별행위의 피 해자 또는 그 사실을 알고 있는 사람이나 단체는 국가인권위원회에 진정을 제기할 수 있도록 하고 법원은 피해자의 청구에 따라 차별의 중지 등 그 시정을 위한 적극적 조치 및 손해배상 등의 판결을 할 수 있도록 하며, 차 별을 받았다고 주장하는 자와 차별행위자에게 차별행위의 입증을 분배하도 록 한다(안 제39조 내지 제42조). Ⅳ. 판단 1. 일반적.포괄적 차별금지법 입법의 타당성 여부 차별금지법안은 정치.경제.사회.문화 등 모든 생활영역에서 차별을 금지하여 인간으로서의 존엄과 가치 및 법 앞의 평등을 실현함을 기본이념 으로 한다. 또한 성별 등 다양한 차별사유를 포괄하여 하나의 법률로 정하 는 일반적.포괄적 차별금지법을 표방하고 있다. 차별금지법의 제정은 차별을 경험하는 다수인 사회적 약자의 삶의 질을 향상시키고 불합리한 차별관행이나 제도.정책을 적극적으로 시정하고 나 아가 우리 헌법의 핵심원리인 평등원칙의 실현을 도모하기 위해 필요하다. 특히 모든 차별사유를 포괄하여 하나의 법률로 정하는 일반적.포괄적 차 별금지법의 제정은 차별의 다양성 반영 및 차별 요소간의 수직화 방지, 다 양한 차별사유에 대한 일관되고 통일된 법률 적용, 중복차별에 대한 적정 대응 등이 가능하다는 장점이 있다. 그리고 발생가능한 모든 차별사유를 근 거로 한 개별적 차별금지법을 제정하는 것은 현실적으로 어려움이 있기 때 문에 특정 차별사유에 근거한 개별적인 차별금지법이 있더라도 일반적.포 괄적 차별금지법을 제정하는 것은 필요하다 할 것이다. 또한 유엔 사회권위원회는 2009. 11. 대한민국 제3차 국가보고서에 대한 최종견해에서, 그리고 아동권리위원회는 2011. 10. 대한민국 제3.4차 국가 보고서에 대한 최종견해에서 모든 종류의 차별사유를 적시한 포괄적인 차 별금지법 제정을 권고하였는바, 국제인권기준의 국내이행이라는 측면에서도 일반적.포괄적 차별금지법의 제정은 바람직하며, 그 입법 타당성이 인정된 다 할 것이다. 2. 차별행위의 범위 규정(안 제4조)의 타당성 여부 차별행위의 범위를 규정하고 있는 차별금지법안 제4조는 아래와 같은 점 에서 보완이 필요하다고 판단된다. 첫째, 차별금지법안 제4조 제1호는 차별의 사유로서 크게 신체조건, 출생 지, 혼인상태, 출산형태 및 가족형태, 종교, 정치적 견해, 사회적 신분과 같 이 7개 사유를 열거하고 있다. 이때 "신체조건"은 “성별.연령.장애.병 력.피부색.용모 등”을, "출생지"는 “출신국가.출신민족.출신지역 등”을, "사회적 신분"은 “전과.성적평등.학력.고용형태 등”의 차별사유를 포함 하는 것으로 규정하고 있다. 그런데 차별사유를 이와 같이 규정하는 방법은 적절하지 않다고 판단된다. 일례로 "성별"이나 "장애"라는 차별사유는 생물학 적인 의미의 "신체조건"에 한정되지 않으며 이러한 적시 방식은 성별, 장애 등에 근거한 차별이 발생하는 사회적 요인이라는 기제를 드러내지 못하는 측면이 있다. 또한 "출신민족"이나 "출신지역"이 출생한 곳을 기준으로 하는 것만이 아니라는 점을 고려할 때 차별금지법안이 이들 사유를 "출생지"라는 차별사유에 포괄하여 적시하는 방식은 부적절하며, 이는 차별금지법안에서 "출신지역"을 “출생지, 등록기준지, 성년이 되기 전의 주된 거주지 등을 말 한다”라고 정의한 규정(안 제4조 제1호)과도 충돌하고 있다. 그리고 같은 이유로 전과, 성적평등, 학력, 고용형태 등의 사유 또한 개방적 개념인 "사 회적 신분"이라는 차별사유로 포괄하기 어렵다고 판단된다. 따라서 차별금 지법안 제4조 제1호에서는 성별, 연령, 장애, 병력, 피부색, 출신국가, 전과, 학력 등을 "신체조건"이나 "출생지", "사회적 신분"이라는 포괄적인 차별사유 에 포함할 것이 아니라 별도의 독자적인 차별사유로서 명시하는 것이 바람 직하다. 둘째, 차별금지법안 제4조 제1호에 적시된 차별사유 중에는 개념이 불명 확하거나 정의 규정이 없는 경우가 있다. "성적평등"과 "고용형태"라는 차별 사유가 이러한 경우에 해당하는데, 우선 "성적평등" 차별사유는 정의 규정이 없어 개념이 불명확할뿐더러 "성적평등" 속에 "성적지향"이 포함될 수 있을 지 해석상 논란의 소지가 있다. 인권위법과 위원회 권고법안은 "성적지향"을 차별사유로 명시하고 있고 캐나다 인권법이나 뉴질랜드 인권법 등 외국 입 법례들 또한 그러하며, 특히 유엔 사회권위원회와 아동권리위원회의 최종견 해는 2007. 12. 정부가 국회에 제출한 차별금지법안에 "성적지향"에 대한 금 지 조항이 누락된 것을 우려한바 있다. 따라서 "성적평등" 차별사유를 인권 위법에서 규정하고 있는 "성적지향"으로 대체하여 규정하거나, 이와 다른 개 념이라면 "성적평등"에 대한 개념 정의가 필요하다고 판단된다. 다음으로 "고용형태" 차별사유는 현행 차별금지 관련법에 차별사유로 명시되어 있지 않는데도 그 의미가 무엇인지 개념 정의를 하지 않아 이에 대한 별도의 정 의 규정을 신설하는 것이 바람직하다. 셋째, 차별금지법안 제4조 제1호에서 명시한 일부 차별사유는 차별사유로 서의 타당성이 약하거나 그 의미가 제한적인 경우들이 있다. "출산형태 및 가족형태" 차별사유에서 "출산형태"의 의미가 병원 또는 가정 등에서의 출산 의 형태와 같은 경우를 일컫는다 하더라도 실제 이와 같은 차별이 법률로 금지할 정도인지 의문이고, 현행 법률에서 이미 명시하고 있는 "임신 및 출 산"의 개념이 "출산형태"라는 개념보다 포괄적이라 판단되므로 이와 같은 개 념으로 대체하는 것이 바람직하다. 만약 "임신 및 출산"으로 대체하기 어려 운 개념이라면 그 의미를 명확히 적시할 필요가 있다. 아울러 "가족형태" 사 유 또한 인권위법을 비롯하여 차별금지 관련법에 명시되어 있는 "가족형태 및 가족상황"으로 대체하고, "정치적 견해"라는 범주로는 "사상"에 근거한 차 별이 배제될 우려가 있으므로 인권위법이나 위원회 권고법안과 같이 "사상 또는 정치적 의견"으로 확대할 필요가 있다. 이렇듯 차별사유의 개념이 불분명하거나 기존 차별금지관련법에 규정되 어 있지 않은 차별사유를 새로이 도입하고 있는데도 그 의미를 규정하지 않아 2차적 해석 과정을 남겨두는 것은 이들 사유에 근거한 차별의 개념과 판단기준 제시, 차별의 금지와 피해 구제, 그리고 차별 예방의 법적 실효성 을 담보할 수 없게 한다. 이는 차별금지법안의 입법 취지에도 부합하지 않 는다. 차별금지법안이 국가기관 등의 차별시정 및 예방의 의무를 부과하고 있는 점, 정부의 차별금지 기본계획 수립 등을 적시하고 있다는 점에서 차 별사유의 불명확성 문제는 비단 개별적인 차별구제에만 한정되지 않는다. 따라서 불명확한 차별사유의 개념을 명확하게 규정하거나 차별사유로서 부 적절하거나 지시하는 바가 모호한 차별사유를 인권위법이나 위원회 권고법 안을 참조하여 보완할 필요가 있다. 넷째, 차별금지법안 제4조는 차별의 개념으로 직접차별(제1호 및 제2호), 간접차별(제3호), 괴롭힘(제4호)과 함께 같은 조 제5호에서 “성별.학력.지 역.종교 등을 이유로 특정 개인이나 집단에 대한 분리.구별.제한.배 제.거부 등 불리한 대우를 표시하거나 조장하는 행위”를 명시하고 있다. 그런데 "성별 등을 이유로 불리한 대우를 표시하거나 조장하는 행위"가 같 은 조 제1호 내지 제4호와 구별되어 규정되기에는 그 의미가 명확하지 않 으며, 차별금지법안 제3조 제3호에서 "광고"에 대한 정의 규정을 별도로 적 시하고 있는 점을 고려할 때 불리한 대우를 표시하거나 조장하는 "광고" 행 위를 규제하고자 한 것으로 해석되는바, 따라서 해당 조항을 보다 명확히 적시할 필요가 있다. 3. 차별금지의 예외 규정(안 제6조)의 타당성 여부 차별금지법안 제6조는 차별금지의 예외를 “본질적인 차이로 인한 경우” (제1호), “특정 사업이나 업무의 성질상 불가피한 경우”(제2호), “국적 언어 등의 차이로 인하여 불가피한 경우”(제3호), ”기타 합리적인 이유로 인하여 차별이 불가피한 경우“(제4호)로 규정하고 있다. 외국의 입법례나 국내의 차별금지관련법은 일반적으로 차별로 간주하지 않는 경우로 진정직업자격(Bona Fide Occupation Qualification; BFOQ)이나 적극적 차별시정 조치(Affirmative Action)를 제시하는데, 이러한 기준에서 볼 때 차별금지법안 제6조 제2호는 진정직업자격에 해당하는 것으로 볼 수 있어 그 적정성이 인정된다 할 것이다. 그런데 차별금지법안 제6조 제1호의 "본질적인 차이"의 경우 이를 특정하 기 어려울 뿐 만 아니라 자칫 이러한 규정이 차이가 차별로 작동하는 차별 발생의 기제를 정당화할 우려가 있고, 이미 차별금지법안에서 "합리성"을 차 별판단의 기준으로 제시하고 있는 점을 고려할 때 차별금지의 예외로 명시 하는 것은 바람직하지 않다. 마찬가지로 같은 조 제3호의 “국적 언어 등의 차이로 인하여 불가피한 경우” 또한 그 의미가 명확하지 않고 "합리성" 기 준에 의해 사안별로 판단할 수 있으며, 그리고 제4호의 ”기타 합리적인 이 유로 인하여 차별이 불가피한 경우“의 경우는 "합리성" 기준을 이미 제시하 고 있는 만큼 규정 자체가 불필요하다고 판단된다. 차별금지법안에서 "합리성" 여부를 일반적인 차별판단의 기준으로 제시하 고 있는데, 이와 별도의 차별금지 예외 규정을 두고자 한다면 그 의미를 명 확하게 규정할 필요가 있다. 따라서 진정직업자격이나 적극적 차별시정 조 치와 같이 포괄적 차별금지법에서 일반적으로 인정되는 적정 범위에서 차 별금지 예외 사유를 명시하거나, 별도의 예외사유를 두고자 한다면 그 의미 를 보다 명확히 하는 것이 바람직하다. 4. 차별금지를 위한 기본계획 수립 규정(안 제12조 내지 제14조)의 적정 성 여부 차별금지법안은 제12조에서 차별금지정책위원회로 하여금 5년마다 차별 금지를 위한 기본계획을 수립하도록 규정하고 있지만, 국가인권위원회의 권 고안 마련에 관한 사항을 별도로 규정하지 않고 있다. 이와 달리 위원회 권 고법안은 위원회의 차별시정기본계획 권고안 마련과 정부의 기본계획 수립 규정을 두었다. 이는 위원회가 차별시정에 대한 포괄적인 가이드라인을 제 시하고 관련기관에서 구체적인 정책의 수립과 집행에 관한 사항을 계획하 도록 하여 국가 차원에서의 차별시정기본계획 수립을 하기 위한 것이었다. 위원회가 정부로부터 독립된 차별시정기구로서 차별행위의 조사.구제, 차별의 판단기준 및 가이드라인 제시, 차별시정정책에 대한 권고나 의견표 명 기능을 수행하고 있는 점, 차별시정에 관한 정책을 포함하여 국가인권정 책기본계획 권고안을 마련해 온 위원회의 경험을 활용하는 것이 효율성 차 원에서도 적절하다는 점 등을 고려할 때, 차별금지를 위한 기본계획 수립에 있어서도 권고안 마련이라는 역할을 위원회에 부여하는 규정을 별도로 두 는 것이 바람직하다. 아울러 위원회 권고법안은 정부는 위원회의 권고안을 존중하여 차별시정 기본계획을 수립하여야 한다는 규정과 함께, 중앙행정기관의 장 등에게 차 별시정기본계획에 따른 세부시행계획 이행결과의 제출을 요구할 수 있다는 규정을 두어 차별시정기본계획의 실효성 및 이행을 제고하고자 하였다. 차 별금지법안 또한 이러한 규정을 참조하여 위원회의 차별금지 기본계획 권 고안 마련 뿐 만 아니라 위원회 권고안 존중 및 세부시행계획 이행결과의 제출 요구 규정을 적시하는 것이 바람직하다. 5. 차별의 구제 규정(안 제4장)의 적정성 여부 차별금지법안 제4장은 위원회의 권고, 법원의 적극적 조치, 입증책임의 배분 등 차별의 구제방법에 대하여 적시하고 있는데, 차별구제의 실효성을 제고하는 차원에서 일부 보완이 필요하다고 판단된다. 위원회 권고법안은 차별 사건 중 피진정인이 위원회의 결정에 불응하고, 사안이 중대하다고 판단되는 경우 당해 사건의 소송지원 규정을 명시한바 있다. 또한 위원회의 차별금지법 제정 권고 이후 관계기관 협의를 거쳐 마 련된 수정안(2007. 7.)에는 변호사 또는 공익법무관에 의한 소송대리, 기타 법률사무에 관한 지원을 할 수 있는 법률구조 지원 조항을 규정한바 있다. 이는 차별분쟁에 있어 조정이 실패하여 합의에 이르지 못하거나 위원회 시정권고의 불이행 시 차별피해자에 대한 법적 지원을 제도적으로 보장하 기 위한 조치이다. 특히 차별사건은 대개 사회적 약자가 피해자가 된다는 특징을 가지고 있는데 이들이 소송을 한다는 것 자체에 많은 어려움이 있 다는 점에서 그 필요성이 더욱 크다 할 것이다. 현행 인권위법이나 「장애인 차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」(이하 "장애인차별금지법"이라 한다) 은 차별피해자를 위한 법률구조 요청 규정을 두고 있지만, 이는 차별피해자 가 위원회에 요청권 행사를 촉구하는 정도의 권리에 한정되어 있고, 위원회 의 신속한 구제절차 외에 별도의 구제절차를 추가로 진행해야 한다는 점, 법률구조기관의 법률구조 요건에서 차별사건의 공익성이 충분히 고려되지 않는 점 등에서 차별피해자의 실질적인 구제에 한계가 있다. 따라서 위원회 권고법안을 참조하여 적극적인 차별구제 조치로서 소송지원 또는 법률구조 지원 규정을 신설하는 것을 적극 검토할 필요가 있다. 또한 차별금지법안은 악의적인 차별에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 않은데, 악의적이고 지속적인 차별행위를 억제하고 예방할 뿐 만 아니라 피 해자에 대한 충분한 구제를 할 수 있는 수단을 모색할 필요가 있다. 현행 장애인차별금지법의 경우 제49조에서 악의적인 차별행위로 인정되는 경우 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처할 수 있는 규정을 두고 있다. 이때 악의적이라 함은 차별행위의 고의성, 차별행위의 지속성 및 반 복성, 차별피해자에 대한 보복성, 차별 피해의 내용 및 규모를 고려하여 판 단하도록 하고 있다. 이와 같이 장애인차별금지법의 관련 규정 등을 참조하 여 악의적인 차별을 시정할 수 있는 별도의 방안을 모색하는 것이 바람직 하다고 판단된다. 한편 차별금지법안 제43조는 사용자의 정보공개 의무 규정을 두고 있지 만 정보공개 의무 위반에 대한 별도의 조치 규정이 없어 본 규정의 실효성 을 담보하기 어렵다고 판단된다. 이와 달리 위원회 권고법안은 사용자의 정 보공개 거부 시 차별 추정 규정을 둔 바 있는데, 이는 고용 차별에서 피해 자를 실질적으로 구제하고, 특히 간접차별을 증명하는 데 중요하다고 판단 하였기 때문이다. 따라서 사용자의 정보공개 거부나 기한 내 미공개 등 행 위에 대하여 차별 추정 규정을 두는 등 정보공개 의무 위반에 대한 별도의 조치 규정을 두는 것이 바람직하다. Ⅴ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제19조 제1호의 규정에 따라 주 문과 같이 의견을 표명하기로 결정한다.