청탁금지법령의 서약서 제출 의무 부과에 대한 법령 개정 권고

Ⅰ. 권고 배경 「부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률」(이하 “청탁금지법” 이라 한다) 제19조 제1항 및 같은 법 시행령 제42조 제3항에서 공공기관의 장이 공직자 등에게 매년 서약서를 받도록 의무를 부과하고 있는 것은 인 권침해라는 진정(16진정0803100, 16진정0854300, 16진정0878600 병합)이 제 기되었고, 국가인권위원회는 아래 Ⅱ.항과 같은 이유로 각하하였다. 그러나 청탁금지법령에서 공공기관의 장이 공직자 등에게 매년 서약서를 받도록 의무를 부과하고 있는 것이 「헌법」에서 정하고 있는 양심의 자유 등 기본권을 침해할 여지가 있어, 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 의 해 법령 개정 권고를 검토하였다. Ⅱ. 진정사건 개요 및 판단 1. 개요 가. 사 건 16진정0803100.16진정0854300.16진정0878600(병합) 청탁 금지법령의 서약서 제출 의무 부과에 따른 인권침해 나. 진 정 인 1) 한00 2) 손00 3) 박00 다. 피진정인 국민권익위원회 위원장 2. 진정요지 「청탁금지법」 제19조 제1항 및 같은 법 시행령 제42조 제3항에서 공공 기관의 장이 공직자 등에게 매년 법령 준수의 서약서를 받도록 의무를 부 과하고 있는 것은 공직자 등으로 하여금 “자기 내심의 판단을 외부에 표 현하도록 사실상 강제한 것”, 또는 “예비적 범죄자로 취급하고 있는 것” 으로 양심의 자유 등을 침해하는 것이니 시정 권고를 바란다. 3. 판단 이 사건 진정은 청탁금지법령의 서약서 제출 의무 부과 규정이 공직자 등의 인권을 침해하고 있다는 내용으로, 이는 법률개정을 필요로 하는 입법 과 관련된 사안이므로 「국가인권위원회법」 제30조의 조사대상에 해당하 지 않아 같은 법 제32조 제1항 제1호에 따라 각하한다. Ⅲ. 청탁금지법령의 서약서 제출 의무 부과에 대한 정책적 검토 1. 청탁금지법령 서약서 제출 의무 부과와 관련된 대상 등 현황 이 사건과 관련하여 진정인이 제출한 진정서, 피진정인 제출자료 및 언론 보도 등에 따르면, 다음의 사실이 인정된다. 가. 2016. 9. 28. 시행된 「청탁금지법」의 적용대상 기관은 2016. 2. 기준 으로 헌법기관, 중앙행정기관, 공직유관단체.공공기관, 각급 학교 및 학교법 인, 언론사 등 약 4만개에 달한다. 직접적인 법 적용대상자는 약 240만명 정도이고 배우자 등 관련자를 포함한 전체대상자는 약 400만명으로 추산된 다. 나. 진정인2가 소속된 00대학교의 경우 2016. 10. 5. "청탁금지법 시행에 따른 서약서 제출 요청 공문"을 시행하여 “행정팀에서 소속 전임교원의 서약서를 취합하여 2016. 10. 28.까지 교무팀으로 송부하여 줄 것”을 요청 하였고, 진정인3이 소속된 00대학교의 경우도 2016. 10. 13. 공문을 통해 서 약서를 작성하여 제출하도록 하였다. 다. 2016. 9. 22. 피진정인은 "청렴실천 결의대회"를 개최하여 위원장인 피진정인 및 부위원장의 서약서 서명, 직원 대표 및 전 직원의 서약서 낭 독, 부패방지교육 등을 실시하고 관련 보도자료를 배포하였다. 피진정기관 의 서약서 양식은 아래와 같고, 적용 대상기관들은 이 양식에 준하여 서약 서 작성 및 제출을 실시하고 있다. 라. 서약서 작성과 관련한 언론 보도 사례를 살펴보면, 피진정기관을 비 롯한 많은 국가기관, 지방자치단체, 공공기관, 학교 등에서 별도의 결의대 회, 월례조회, 직무교육실시와 동시에 서약서를 작성하는 등 다양한 방식으 로 서약서를 제출받고 있으며, 전직원 또는 주요보직자 등을 대상으로 서약 부정청탁 및 금품등 수수 금지 서약서 나는 국민권익위원회 소속 공직자등으로서 국민권익위원회가 국민으로부 터 신뢰받을 수 있는 공공기관이 될 수 있도록 다음과 같이 서약합니다. 하나, 나는 어떠한 부정청탁도 받지 않으며 타인을 위하여 부정청탁을 하지 않는다. 하나, 나는 공정한 업무수행에 장애가 되는 청탁을 근절하여 국민으로부 터 신뢰 받는 공직문화를 조성하는데 앞장선다. 하나, 나는 직무수행의 공정성과 청렴성을 의심을 받을 수 있는 어떠한 금품등도 받지 않는다. 하나, 나는 사적 이해관계에 영향을 받지 아니하고 직무를 공정하고 청 렴하게 수행한다. 하나, 나는 직무수행과 관련하여 공평무사하게 처신하고 직무관련자를 우대하거나 차별하지 않는다. 「부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률」의 내용을 철저히 숙 지하고 준수하겠으며 위반사항에 대해서는 관련 법규에 따라 어떠한 처 벌도 감수할 것을 서약합니다. 2016년 9월 일 직위(직급) : 성명 : (서명) 식을 진행하고 있다. 2. 피진정기관의 주장 가. 공직자의 법령 준수 의무 「국가공무원법」 제55조, 제56조, 제61조, 「지방공무원법」 제47조, 제48조, 제53조, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법 률」 제7조 등은 공직자의 법령 준수 의무, 청렴의무 등에 대해 명시적으로 규정하고 있으며, 취임 시 헌법과 법령을 준수할 것을 선서할 의무를 공무 원에게 부과하고 있다. 「청탁금지법」 제4조 역시 공직자 등은 직무를 공 정하고 청렴하게 수행하여야 하며, 직무수행과 관련하여 공평무사하게 처신 하고 직무관련자를 우대하거나 차별해서는 안 된다고 규정하고 있다. 또한 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제5조의2는 각 중앙 관서의 장 또는 계약담당공무원에 대하여 입찰자 또는 계약상대자와 청렴 계약을 체결할 의무를 부과하고 있으며, 「방위사업법」 제6조는 방위사업 의 수행에 있어서 투명성 및 공정성을 높이기 위하여 청렴서약서를 제출하 도록 하는 등 공직자뿐만 아니라 민간사업자에 대해서도 청렴의무를 부과 하고 있다. 헌법재판소는 2002. 4. 25.자 98헌마425 결정 등에서 “헌법과 법률을 준수할 의무는 국민의 기본의무로서 헌법상 명문의 규정은 없으나 우리 헌 법에서도 자명한 것”이라고 한바, 법령 준수 의무는 국민의 기본적 의무라 는 점에 비추어 볼 때 일반 국민에 비해 한층 더 높은 수준의 청렴?윤리 의 무를 가지는 공직자에 대해서도 당연히 인정되는 의무라 할 것이다. 나. 서약서의 내용 「청탁금지법」상 서약서는 위와 같은 법령 준수 의무, 청렴의무의 일 환으로 「청탁금지법」 및 같은 법 시행령을 준수하겠다는 내용을 담도록 하고 있을 뿐 어떤 정형화된 문구를 넣도록 강제하고 있지 않으며, 서약서 의 내용 구성은 각 공공기관의 자유에 맡겨져 있다. 피진정인은 서약서 제 출과 관련하여 공공기관 등에 공문을 시행한 바 없으며, 특정 문구나 양식 을 강제한 바도 없다. 따라서 「청탁금지법」상 서약서는 어떤 구체적이거나 적극적인 내용 을 담지 않은 채, 단순히 앞서 살펴본 바와 같은 공직자의 일반적인 법령 준수 의무, 청렴의무 등을 확인?서약한 것에 불과하므로 양심의 자유를 제 한하는 것이 아니다. 다. 「청탁금지법」상 서약서 제출 의무 위반에 대한 제재조항 부존재 양심의 자유를 침해하는 정도의 외부적 법질서의 요구가 있다고 할 수 있기 위해서는 법적 의무 부과와 위반 시 이행강제, 처벌 또는 법적 불이익 부과 등의 방법에 의하여 강제력이 있을 것임을 요하는바(헌법재판소 위 결 정 참조), 「청탁금지법」 제19조 제1항 및 같은 법 시행령 제42조 제3항은 "공공기관의 장"에게 연 1회 이상 교육을 실시할 의무와 매년 서약서를 받을 의무를 부과하고 있을 뿐, 진정인에게 서약서를 제출할 의무를 부과하 고 있지 않다. 또한 공공기관의 장이 서약서를 받지 않거나, 공직자등이 서 약서를 작성?제출하지 않더라도 이에 대한 제재조항을 전혀 두고 있지 않 다. 즉 「청탁금지법」은 이행강제나 처벌, 법적 불이익 부과 등의 방법에 의하여 서약서 작성?제출을 강제하고 있지 않아, 법령을 준수하겠다는 내용 의 서약은 선언적 의미만을 가진다고 할 것이므로 진정인의 양심의 자유를 침해하지 않는다. 헌법재판소 역시 위 결정에서 준법서약서 제출과 관련하여, “준법서약 서 제출을 요구받았더라도 자신의 의사에 따라 제출을 거부할 수 있고, 제 출을 거부하더라도 이행강제나 처벌 또는 법적 불이익의 부과 등 방법에 의하여 준법서약을 강제하고 있지 않으므로 양심의 자유를 침해하지 않는 다”고 판단한 바 있다. 라. 결론 이처럼 「청탁금지법」상 서약서를 받을 의무는 진정인이 아닌 공공기 관의 장에게 부과된 의무라는 점, 법령 준수 서약서는 「청탁금지법」을 준 수하겠다는 확인?서약일 뿐 양심의 자유를 제한하는 것이 아닌 점, 서약서 를 제출하지 않는 것에 대하여 어떠한 제재조항도 두고 있지 않아 법령 준 수 서약이 강제되지 않는 점 등에 비추어 볼 때, 「청탁금지법」 및 같은 법 시행령에 의하여 진정인의 양심의 자유가 침해된다고 보기 어렵다. 3. 판단 가. 양심의 자유 제한 여부 「헌법」 제19조는 “모든 국민은 양심의 자유를 가진다”고 규정하고 있는바, 이때의 양심은 민주적 다수의 사고나 가치관과 일치하는 것이 아니 라 개인적 현상으로서 지극히 주관적인 것이고, 그 대상이나 내용 또는 동 기에 의하여 판단될 수 없으며 양심상의 결정이 이성적.합리적인지, 타당한 지 또는 법질서나 사회규범, 도덕률과 일치하는지 여부는 양심의 존재를 판 단하는 기준이 될 수 없다. 또한 양심의 자유는 외부로부터 어떠한 간섭이나 압력을 받지 않고 스 스로의 판단에 따라 무엇이 옳고 그른가에 대한 내면적 확신에 도달하는 것뿐만 아니라, 양심을 언어로 표명하지 않을 자유 즉 침묵의 자유까지 포 괄하는 것으로, 국가인권위원회는 2014. 4. 7. 서약서 제출과 관련한 13진정 0519400사건에 대한 침해구제제2위원회 결정을 통해 "자격요건 미취득시 인사상 불이익을 감수하겠다는 서약서를 강요한 것은 피해자들로 하여금 자기 내심의 판단을 외부에 표현하도록 사실상 강제한 것으로서 양심의 자 유를 침해한 것"이라고 결정한바 있다. 시민에게 부과되는 준법의무를 이행하였는지 여부는 개인의 행위를 통 해 확인될 수 있고 의무불이행에 대해서는 관련 법령에 따라 제재할 수 있 음에도, 이를 확인하겠다는 목적으로 개인의 생각과 의지를 드러내도록 의 무를 부과하는 청탁금지법령의 서약서 제출 의무 부과 규정은 청탁금지법 령의 내용에 대한 개인의 판단을 외부로 표현하도록 강제한다는 점에서 양 심의 자유에 대한 제약으로 볼 수 있다. 나. 서약서 제출대상 및 강제력 여부 「청탁금지법」 제19조 제1항 및 시행령 제42조 제3항이 공공기관의 장으로 하여금 공직자 등으로부터 매년 법령 준수에 대한 서약서를 제출받 도록 규정하고 있고, 같은 법 제21조는 공직자 등이 이 법 또는 이 법에 따 른 명령을 위반한 경우 징계처분을 해야 할 의무를 공공기관의 장 등에게 부과하고 있다. 이에 공공기관의 장은 자신의 의무 이행을 위해 공직자 등에게 서약서 제출을 요구할 것으로 예상되는바, 이는 곧 공공기관의 장의 직무상 명령에 해당될 수 있다. 공직자 등은 「청탁금지법」이 아니더라도 공공기관의 자 체 징계 규정 등에 따라 명령 불복종에 따른 징계 등의 불이익을 받을 소 지가 있으므로, 결국 본인의 의사와 상관없이 의무적으로 서약서를 제출할 수밖에 없게 될 것이라는 점이 충분히 예상된다. 따라서 위 조항들은 공직자 등에게 직접 서약서 제출 의무를 규정하고 있지 않다 하더라도, 기관장 등이 소속 공직자 등에게 서약서 제출을 요청 하거나, 상급기관이 소속기관 또는 산하기관에 서약서 제출 실적을 요구하 는 경우 등의 방법만으로도 공직자 등이 서약서를 의무적으로 제출하게 만 드는 규정이라 할 수 있다. 한편, 청탁금지법령이 요구하고 있는 서약서 제출은 단지 특별한 혜택 또는 자격, 권한 등이 부여되는 것에 대한 반대급부적 성격이 있는 선서행 위나 서약과는 달리, 이미 획득한 지위에 따라 새로이 부여되는 의무에 해 당하는바, 공직자 등이 스스로 이를 거부하거나 회피할 수 있는 수단이 있 다고 보기도 어렵다. 다. 과잉금지의 원칙 위배 여부 「헌법」 제37조 제2항에 따라 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보 장.질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한 할 수 있지만, 법률로써 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다. 청탁금지법령이 규정하고 있는 서약서 제출 의무는 공직자 등에 대한 부정청탁 및 공직자 등의 금품 등의 수수를 금지함으로써 공직사회 및 교 육, 언론 등의 공적 성격이 강한 업무가 수행되는 민간영역에서의 부정부패 를 근절하는 것을 목적으로 하고 있는바, 목적의 정당성은 인정된다 할 수 있다. 그러나 공공부문에서 민간부문에 이르기까지 「청탁금지법」상 서약서 제출 의무가 부과되는 대상의 범위가 매우 광범위한 상황에서, 위와 같은 목적을 달성함에 있어 서약서 제출과 같이 기본권을 제한하는 방식이 아니 라 지속적인 교육이나 홍보 등을 통해 사회의 문화와 인식의 개선을 도모 하는 것이 기본권 제한에 있어서의 침해의 최소성 원칙에 부합하는 것이라 할 것이다. 라. 법률우위의 원칙 위반 여부 「헌법」 제75조는 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임 받은 사항에 관하여만 대통령령을 발할 수 있다고 규정하고 있어, 대통령령 은 법률의 위임범위를 벗어나 규정할 수 없고 특히 국민의 권리와 자유를 제한하는 내용을 규정하는 경우에는 이와 같은 원칙은 매우 엄격히 준수되 어야 한다. 그런데 「청탁금지법」 제19조 제1항은 공공기관의 장이 공직자 등으 로부터 부정청탁 금지 및 금품 등의 수수 금지 의무를 준수할 것을 약속하 는 서약서를 받아야 한다고만 규정하고 있을 뿐임에도, 같은 법 시행령 제 42조 제3항은 서약서를 “매년” 받도록 규정하고 있는바, 법률의 위임 없 이 국민의 기본권에 대한 보다 강한 제한을 대통령령으로 규정하는 것으로 법률우위의 원칙에 위배된다고 할 수 있다. 마. 소결 따라서 공공기관의 장에게 공직자 등 법 적용 대상자들로부터 매년 서 약서를 의무적으로 제출받도록 규정하고 있는 「청탁금지법」 제19조 제1 항 및 같은 법 시행령 제42조 제3항은 공직자 등 법 적용 대상자로 하여금 자기 내심의 판단을 외부에 표현하도록 사실상 강제함으로써 「헌법」 제 19조에서 보장하고 있는 양심의 자유를 과도하게 제한하고, 「헌법」 제10 조에 근거한 일반적 행동자유권을 침해할 소지가 있으며, 위 시행령 규정은 법률우위의 원칙에 반하여 위법이라고 판단된다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제19조, 제25조 제1항, 제32조 제1항 제1호에 따라 주문과 같이 결정한다.