체류자격 변경 외국인에 대한 건강보험 가입 불허

Ⅰ. 진정사건 조사결과 및 판단 1. 진정요지 진정인은 외국인노동자지원단체 대표이며, 피해자는 고용허가제(E-9)로 입 국한 외국인이다. 피해자는 산업재해로 입원치료를 받던 중 회사 부도로 임금을 받지 못하 였고, 체불임금 해소 조치 중 체류자격(E-9)이 만료되어 2020. 8. 4.부터 기 타(G-1-4)체류자격으로 체류 중이다. 피해자는 국민건강보험(이하 "건강보험"이라 한다)에 장기간 가입되어 있 었고 국내에 계속 체류할 사유가 발생하여 건강보험 유지를 위해 피진정인 에게 문의하였으나, 피진정인은 기타(G-1)체류자격으로 체류 중인 외국인 가운데 인도적 체류자와 임신출산 등 인도적 사유에 따라 배려가 불가피한 자만 지역건강보험 가입이 가능하며, 이는 법무부 지침에 따른 것이라고 답 변했다. 피진정인이 피해자의 상황에 대한 판단 없이, 체류자격이 변경됐다는 사 유로 건강보험 가입을 불허한 것은 국내 장기체류 중인 피해자의 인권을 침해한 것이다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 국내에 합법적으로 장기체류하는 외국인은 법령에서 정한 일정한 요건 에 해당하면 건강보험에 가입된다. 외국인이 직장가입자로 가입하기 위해서는 외국인 등록과 근로관계 성 립이라는 두 가지 요건이 필요하며, 체류자격에는 별도의 제한이 없다. 그 런데, 지역가입자는 국민건강보험법 시행규칙 [별표 9]에 명시된 체류자 격을 소지하고, 6개월 이상 국내체류 요건을 갖춰야 하며, 피해자와 같은 기타(G-1)체류자격 외국인의 경우 인도적 체류허가자(G-1-6)와 인도적 체류 허가자의 가족(G-1-12)만 가입이 가능하다. 기타(G-1)체류자격은 법무부장관이 인정하는 사유가 발생한 경우, 단기 적으로 체류를 인정하는 것으로, 인도적 체류허가자 외에는 치료를 위하여, 혹은 소송을 진행하기 위하여 단기적으로 체류를 인정받은 것인데, 이러한 외국인에게 건강보험 가입을 허용할 경우, 건강보험의 기본원리인 보험의 원리 및 사회연대의 원리가 훼손될 우려가 있고, 건강보험 가입을 위해 해 당 체류자격 신청을 남용하는 등의 문제가 발생할 수 있어, 신중히 검토할 문제이다. 따라서, 건강보험 지역가입 외국인은 기존 체류자격으로 건강보험에 가 입하여 성실히 보험료를 납부하였어도, 지역가입자 가입요건에 해당이 안 되는 체류자격으로 변경된 경우 지역가입자가 될 수 없고, 건강보험 지역가 입 가능 체류자격 적용 확대는 내·외국인 가입자간 형평성과 보험료 부담 등을 고려하여 신중한 검토가 필요하다. 3. 관련규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정서, 당사자들의 주장 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 국민건강보험법 은 기본적으로 그 대상을 "국민"으로 한정하고 있으 나, 같은 법 제109조(외국인 등에 대한 특례)에 따라 국내체류 외국인 등에 대한 특례조항을 두어, 주민등록법 제6조(대상자) 제1항 제3호에 따라 주 민등록을 한 재외국민과 재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률 제6 조(국내거소신고)에 따른 국내거소신고를 한 사람, 출입국관리법 제31조 (외국인등록)에 따른 외국인등록을 한 사람은 건강보험 가입 대상자가 될 수 있다. 나. 위 조건을 충족하는 "외국인"이 적용대상 사업장의 근로자 등이면 체 류기간과 체류자격에 무관하게 직장가입자가 되며, 국민건강보험법 제109 조(외국인 등에 대한 특례) 제4항 각 호의 피부양자 요건을 충족하면 피부 양자가 될 수 있다. 그러나 "외국인"이 지역가입자가 되기 위해서는 출입국 관리법 제31조(외국인등록)에 따라 외국인 등록을 하고 6개월 초과 국내체 류{ 국민건강보험법 시행규칙 제61조의2(외국인 등의 지역가입자 자격취득 신고 등) 제1항, 결혼이민자격 제외} 및 지역가입자가 될 수 있는 체류자격 ( 국민건강보험법 시행규칙 [별표 9])에 포함되어야 한다. 다. 현재 지역가입자가 될 수 있는 체류자격은 아래와 같으며, 기타(G-1) 체류자격은 인도적 체류허가자와 그 가족, 공단이 정하는 사람을 제외하고 는 지역가입자가 될 수 없다. 라. 피해자는 고용허가제(E-9)로 입국한 외국인이며, 산재로 인한 입원치 료 중 직장의 부도로 임금을 받지 못했다. 피해자는 체류기간 만료일까지 체불임금이 해소되지 않아 출입국 당국에 체류기간 연장을 신청하였고, 출 입국 당국에 의해 기타(G-1-4)체류자격으로 변경되었으며, 기타(G-1)체류자 격의 종류는 아래와 같다. <지역가입자가 될 수 있는 체류자격 국민건강보험법 시행규칙 [별표 9]> 외국인의 체류자격(기호) 1. 문화예술(D-1), 산업연수(D-3), 취재(D-5), 종교(D-6), 주재(D-7), 기업투자(D-8), 무역경영(D-9), 구직(D-10) 2. 교수(E-1), 회화지도(E-2), 연구(E-3), 기술지도(E-4), 전문직업(E-5), 예술흥행 (E-6), 특정활동(E-7), 비전문취업(E-9), 선원취업(E-10) 3. 방문동거(F-1), 거주(F-2), 동반(F-3), 재외동포(F-4), 영주(F-5), 결혼이민(F-6) 4. 기타(G-1)( 난민법 에 따라 인도적 체류 허가를 받은 사람과 공단이 정하는 사람으로 한정한다) 5. 관광취업(H-1), 방문취업(H-2) - 산업재해 청구 및 치료 중인 사람과 그 가족(G-1-1) - 질병, 사고로 치료 중인 사람과 그 가족(G-1-2) - 각종 소송 진행 중인 사람(G-1-3) - 임금체불로 노동관서에서 중재 중인 사람(G-1-4) - 난민신청자(G-1-5) - 난민불인정자 중 인도적 체류허가자(G-1-6) - 사고 등으로 사망한 사람의 가족(G-1-7) <기타(G-1) 체류자격의 종류*> 마. 피해자는 건강보험에 가입되어 장기간 보험료를 납부해왔고, 체류자 격이 만료되었으나 일정기간 국내 체류가 불가피하여 해당기간 동안의 건 강상 문제 등에 대비하고자 건강보험 유지가 가능한지를 문의하였고, 피진 정인은 피해자의 경우 기존 체류자격(E-9) 만료로 건강보험 자격이 상실되 었으며, 피해자의 현재 체류자격(G-1)은 건강보험 지역가입이 불가하다고 하였다. 바. 피해자의 건강보험 가입기간은 아래와 같다. 5. 판단 진정사건은 건강보험 가입자였던 장기체류 외국인의 체류기간이 만료되 었지만 국내에 계속 체류해야 할 사유가 발생하여 체류자격이 기타(G-1)체 구분 가입기간 구분 가입기간 직장가입자 2007. 5. 1.~2008. 5. 1. 직장가입자 2008. 5. 9.~2011. 5. 20. 직장가입자 2011. 6. 14.~2012. 2. 18. 직장가입자 2015. 6. 25.~2017. 1. 1. 직장가입자 2017. 1. 11.~2018. 1. 1. 직장가입자 2018. 2. 19.~2018. 10. 1. 직장가입자 2018. 11. 5.~2020. 4. 1. 지역가입자 2020. 4. 1.~2020. 6. 12. - 임신, 출산 등 인도적 체류허가자(G-1-9) - 질병치료 등으로 입국 후 장기치료가 필요한 환자와 그 가족(G-1-10) - 성폭력 피해자 등 인도적 고려가 필요한 사람(G-1-11) - 인도적 체류허가자(G-1-6)의 가족(G-1-12) - 기타 사유에 해당되는 사람(G-1-99) (G-1-5의 난민신청을 하지 않은 국내 출 생 미성년 자녀) * 법무부 출입국·외국인정책본부, 2020.5.21., “(하이코리아) 체류업무 자격별 안내 매뉴얼” 류자격으로 변경되었는데, 해당 체류자격은 건강보험 지역가입 대상에 포함 되지 않아 건강보험을 유지 또는 가입할 수 없게 되어 해당 외국인의 인권 을 침해했다는 주장이다. 그러나 건강보험제도는 대한민국헌법 제34조 제2항의 국가의 사회보장 증진 의무와 관련되므로, 헌법 제10조부터 제22조까지의 규정에서 보장된 인권을 침해당하거나 차별행위를 당한 경우에 해당한다고 볼 수 없어 국 가인권위원회법 제30조(위원회의 조사대상) 제1항의 조사대상에 해당하지 않는다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 이 사건 진정은 국가인권위원회법 제32조 제1항 제1호에 따라 주문 1과 같이 결정한다. Ⅱ. 정책권고 1. 정책권고의 배경 국가인권위원회는 이 진정을 각하하지만, 이 진정과 관련된 사안이 헌법 제6조의 취지 및 세계인권선언 과 경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 (이하 "사회권규약"이라 한다), 모든 형태의 인종차별철폐에 관한 국제협약 등에 부합하는지에 관하여 국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 검토할 필요가 있다고 판단하였다. 2. 국제인권 기준 및 해외사례 가. 국제인권 기준 세계인권선언 , 사회권규약, 아동의 권리에 관한 국제협약 , 장애인 의 권리에 관한 국제협약 , 모든 형태의 인종차별 철폐에 관한 국제협약 등은 인간다운 삶을 보장받기 위한 보편적·비차별적 권리로서 건강권을 명 시하고 있고, 이는 자유권적 성격과 사회권적 성격을 모두 가진다. 특히, 사회권규약에서 건강권은 “도달 가능한 최고 수준의 신체적, 정 신적 건강”을 향유할 권리로 개념화되어 있으며, 이주민의 건강권 보장에 관한 국제 규범과 원칙은 아래와 같이 요약할 수 있다. <이주민의 건강권 보장에 관한 국제 규범과 원칙 요약>1) 1) 이주민 건강권 실태와 의료보장제도 개선방안연구(2020, 국가인권위원회) 국제 규범 및 원칙 내 용 세계인권선언 인권에는 건강과 안녕에 적합한 생활수준을 누릴 권리가 포함됨(제25조) 경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 국가는 모든 사람이 도달 가능한 최고 수준의 신체적·정 신적 건강을 향유할 권리를 보장해야 함. 구체적으로 a) 사 산율과 유아 사망률 감소 및 아동의 건강한 발육, b) 환경 및 산업위생의 모든 부문의 개선, c) 전염병, 풍토병, 직업 병 및 기타 질병의 예방, 치료, 통제, d) 질병 발생 시 모 든 사람에게 의료와 간호를 확보할 여건 조성 등의 조치를 취해야 함(제12조) 국제 규범 및 원칙 내 용 경제적·사회적 및 문화적 권리 위원회 일반논평 14호 (2000) 건강권에는 건강을 향유할 권리 뿐 아니라 건강보호 제도 에 대한 권리도 포함됨을 설명(para.8) 이에 공공보건 및 보건의료 시설·상품·서비스·프로그램이 a) 충분히 이용 가능할 것, b) 차별 없이 모든 사람에게 물 리적·경제적으로 접근 가능할 것, c) 소수자의 문화를 존중 할 것 등을 강조(para.12) 한편 건강보험 및 보건의료 시설 제공, 보건의료 및 보건 서비스 제공에 있어, 인종을 포함한 모든 종류의 차별이 금지되어야 함을 강조(para.18, 19). 특히 난민 신청자나 미 등록 이주민을 포함한 소수자들에게 예방, 치료 및 완화치 료를 위한 보건 서비스에 동등하게 접근할 수 있도록 해야 함을 명시(para.34) 경제적·사회적 및 문화적 권리 위원회 일반논평 20호(2009) 국적을 이유로 의료서비스를 포함한 규약 상의 권리에 대 한 접근을 금지해서는 안 된다는 것을 설명. 특히 난민, 난 민 신청자, 무국적자, 이주노동자, 국제 인신매매 피해자 등에 대한 비차별을 구체적으로 적시(para.30) 모든 형태의 인종차별 철폐에 관한 국제협약 국가는 인종 등에 따른 차별 없이 모든 사람에게 공중보 건, 의료, 사회보장 및 사회서비스에 관한 권리를 보장해야 함(제5조) 인종차별철폐위원 회 일반권고 30호(2005) 원칙적으로 인권이 체류자격과 무관하게 비시민에게도 보 장되어야 함을 설명하면서(para.3, 7), 특히 비시민이 체류 자격과 무관하게 건강을 포함한 사회서비스 영역에서 동등 한 권리를 누리도록 장애물을 제거하는 것을 국가의 의무 로 명시(para.29) 건강과 관련해, 비시민이 적절한 신체 및 정신 보건에 대 한 권리를 가짐을 존중하고, 예방, 치료 및 완화치료를 위 한 의료서비스에 대해 거부나 제한 당하지 않도록 보장할 것을 강조(para.36) 나. 해외사례 국제 규범 및 원칙 내 용 모든 이주노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 국제협약 국가는 이주노동자와 그 가족에게, 체류나 취업의 정규 유무와 상관없이, 해당국 국민과 동등하게 생명의 유지와 회복 불가능한 건강상의 피해를 방지하기 위한 긴급히 요 구되는 진료를 받을 권리를 보장해야 함(제28조) 더반선언문 및 행동프로그램(2002) 보건을 포함한 사회서비스와 관련해 이주민에 대한 인종 차별을 철폐할 필요성을 재확인(para.51) 특히 국가들에 이주민이 사회보험을 포함한 사회보장, 의 료서비스를 포함한 사회서비스 등 기본적인 인권을 완전히 향유할 수 있도록 모든 가능한 조치를 취할 것을 촉구 (para.30(g)) 난민과 이주민을 위한 뉴욕선언(2016) 난민과 이주민에 대한 인종주의와 차별에 대처할 것을 약 속하며, 특히 의료를 포함한 사회서비스 접근을 증진시키 기 위한 조치를 취할 것을 강조(para.39) 안전하고, 질서 있고, 정규적인 이주를 위한 글로벌 컴팩트(2018) 모든 이주민이 체류자격과 무관하게 보건의료 서비스를 포함한 기본적 서비스에 안전하게 접근할 수 있는 권리를 보장할 것을 약속(para.31) 특히 이주민과 공동체 전반의 신체적, 정신적 건강 증진 을 위해, 서비스 제공을 위한 역량 강화, 감당 가능하고 차 별 없는 접근성 도모, 의사소통의 장벽 감소, 보건의료 서 비스 제공자에게 문화인지적인 서비스 제공에 대한 교육 등의 방법을 통해 이주민의 보건의료 관련 욕구를 국가 또 는 지방 보건의료 서비스 정책 및 계획에 통합할 것을 약 속(para.31(e)) 세계보건기구의 난민과 이주민의 건강 증진을 위한 우선 순위와 원칙(2016) 난민과 이주민에게도 도달 가능한 최고 수준의 건강을 향 유할 권리가 있음을 재확인(원칙 1) 특히 난민과 이주민에게 건강증진, 질병예방, 치료를 위한 보건서비스에 대한 평등한 접근을 제공하되, 문화, 언어, 성, 연령을 고려한 보건서비스를 제공해야 함을 강조(원칙 3, 4) 우리나라와 가장 유사한 형태의 건강보험제도를 운용하고 있는 일본의 경우, 3개월 초과 체류자격으로 입국하여 등록한 외국인은 입국 직후부터 건강보험 의무가입 대상이다. 우리나라의 기타(G-1)자격에 해당하는 일시 비호자, 가체류허가자 또한 입국 시부터 의무가입대상자이며, 일단 국민건 강보험 가입자가 된 외국인은 그 체류자격이 건강보험에 가입할 수 없는 3 개월 이하 체류자격으로 변경되어도 가입자격을 유지할 수 있다. 그밖에 독일, 프랑스, 캐나다, 영국, 스웨덴, 대만 등 주요국은 모두 장 기체류 외국인에 대해 건강보험 의무가입을 적용하고 있다. 3. 국내 체류중인 외국인에 대한 건강권 보장 근거 가. 대한민국헌법 과 국제인권법 헌법 제6조 제2항에 따르면, 외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의 하여 그 지위가 보장된다. 헌법재판소에서도 원칙적으로 외국인의 기본권 주체성을 인정한 결정(헌법재판판소 1994. 12. 29.자 93헌마120 결정, 2001. 11. 29.자 99헌마494 결정)이 있었고, 이를 근거로 생존권 보장 차원의 의료 보장은 인간의 존엄을 바탕으로 헌법적 권리를 주장할 수 있는 점, 인권의 상호의존성 및 상호연관성 측면을 고려할 때 실질적 자유의 토대로서 외국 인에게도 사회권 보장이 필요하다는 점, 국제인권법상 차별금지 원칙과 보 편적 인권의 관점에서 국가는 모든 개인에 대하여 국적에 관계없이 평등하 게 조약상 인정되는 권리를 보장해야 한다는 점에 따라 사회보장을 통한 건강권 보호는 외국인에게도 보편적이고 비차별적으로 이루어 져야 할 것 이다. 나. 국민건강보험법 국내에 합법적으로 장기체류하는 외국인은 국민건강보험법 제109조 (외국인 등에 대한 특례)에 따라 일정한 요건을 충족하면 건강보험 가입 대 상자가 된다. 또한 우리 정부는 2019. 7. 16. 외국인 및 재외국민이 진료가 필요할 때 만 건강보험에 가입하여 혜택을 받는 것을 막고, 건강보험 미가입으로 인해 발생하는 의료사각지대 발생을 방지하기 위해, 6개월 이상 국내에 거주하는 외국인의 경우 지역가입자로 당연 적용되도록 제도를 개선하였다. 국내체류 6개월 이상의 조건을 둔 사유는 실질적으로 국내 장기체류하는 경우에만 가입 및 급여혜택을 제공하기 위함이다. 4. 체류자격 변경을 사유로 한 국민건강보험 적용 배제의 문제 가. 지역가입자 대상에 기타(G-1)체류자격 제외 취지 부합 여부 국민건강보험공단은 건강보험 지역가입자가 될 수 있는 체류자격에서 기타(G-1)체류자격을 제외한 사유로, 기타(G-1)체류자격의 경우, 법무부장관 이 인정하는 사유가 발생하여 단기적으로 체류를 인정하는 자격인데, 단기 적으로 체류를 인정받은 사람에게 건강보험 가입을 허용할 경우, 건강보험 의 기본원리인 보험의 원리 및 사회연대 원리 훼손의 우려가 있고, 건강보 험 가입을 위해 해당 체류자격 신청을 남용하는 등의 문제가 발생할 수 있 다는 점을 들고 있다. 해당 제도가 단기적으로 체류를 인정받은 사람이 건강보험에 가입할 수 없도록 한 취지는 관광 등을 목적으로 한 일시 방문자에게 건강보험 가 입자격을 부여하지 않기 위함인 것으로 보인다. 그런데 피해자는 건강보험 가입이 가능한 체류자격으로 입국하여 앞서 살펴본 인정사실과 같이 건강 보험에 가입하였다가, 일정한 사유로 체류자격이 기타(G-1)체류자격으로 변 경되었을 뿐인데, 일시방문을 목적으로 한 입국자와 동일하게 대우하여 건 강보험 가입자격을 박탈하는 것은 해당 제도의 취지에 부합하지 않을 뿐만 아니라 합리적인 이유가 있다고 보이지 않는다. 나. 건강보험 사회연대 원리 및 보험의 원리 부합 여부 건강보험에서 사회연대 원리는 질병 등이 누구에게 발생할지 모르는 상황에서 부담능력 만큼 기여금을 납부하고 필요시 보험급여를 받는 것에 기초한 것인데, 건강보험 가입자로서 성실히 기여금을 납부해 오던 장기체 류 외국인이 체류자격이 변경되었다는 이유로 건강보험 가입자격을 상실하 고 정작 필요한 시기에 보험급여를 받지 못한다면, 이는 건강보험의 사회연 대 원리를 훼손하여 건강보험 제도에 대한 심각한 의문을 제기할 수 있을 것이다. 더욱이 기타(G-1)체류자격은 그 자격을 받을 수 있는 사유가 명확히 정 해져 있고, 해당 사유가 있다고 해서 무조건 부여받을 수 있는 것이 아니라 법무부장관이 인정하는 사람에 한하여 부여하고 있기 때문에, 건강보험 가 입을 위해 기타(G-1)체류자격 신청을 남용할 수 있는 여지가 크지도 않다. 한편, 기타(G-1)체류자격을 부여받은 외국인은 건강보험 지역가입자가 될 수는 없지만, 건강보험 직장가입자와 그 피부양자가 되는 데 제약이 없 다. 이에 대하여 국민건강보험공단은 기타(G-1)체류자격자가 지역가입자가 될 경우 건강보험의 기본원리인 보험의 원리 및 사회연대 원리가 훼손될 우려가 있고, 직장가입자와 그 피부양자일 경우에는 그렇지 않다는 주장인 데, 이를 달리 대우해야할만한 합리적인 이유를 찾기도 어렵다. 다. 체류자격이 변경된 장기체류 외국인의 지역가입자 적용 필요성 국내 체류 외국인이 고용허가제(E-9) 등 취업관련 체류자격으로 국민건 강보험에 가입했어도, 체류 중 질병, 사고, 산재 등이 발생하여 취업상태를 유지하지 못하게 되면 기존의 체류자격으로 지역가입자가 될 수 있다. 그런데 기존 체류자격이 만료되었으나 특별한 사정이 발생하여 불가피 하게 계속 체류의 필요가 있는 경우 법무부 심사를 통해 기타(G-1)체류자격 을 부여받을 수 있는데, 기타(G-1)체류자격의 경우 건강보험 지역가입이 불 가하여, 건강보험을 유지 또는 가입할 수 없다. 이는 고용허가제(E-9) 등 취 업관련 체류자격으로 허가된 체류기간 동안 장기체류 외국인이 부담능력만 큼 기여금을 납부하는 의무를 수행해 왔는데도 불구하고, 체류자격이 기타 (G-1)체류자격으로 변경되었다는 이유로 건강보험 지역가입이 제한됨으로써 필요할 때 급여를 받지 못하여, 의료사각지대가 발생할 수 있다. 이상을 종합하면, 장기체류자격을 받고 입국하여 건강보험 가입자가 된 외국인이 건강보험에 가입할 수 없는 체류자격으로 변경된 경우에도 건강 보험 자격을 유지할 수 있도록, 국민건강보험법 시행규칙 [별표 9]에서 위임한 “공단이 정하는 사람”에 "장기체류자로 일정 기간 건강보험 자격을 유지하였던 사람"이 포함되도록 개선할 필요가 있다. 3. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제1항 에 따라 주문 2와 같이 결정한다.