초단시간근로자 인권상황 개선권고의 건

Ⅰ. 권고의 배경 하루 2~3시간 일하는 파트타임 근로자나 주 1~2일 등 일부만 일하는 단 시간 근로자 수가 2010년을 전후하여 급증하였으며 현재도 계속 증가추세 에 있다. 단시간 근로자 중에서 월 근로시간이 60시간 미만 또는 주 근로시 간이 15시간 미만인 근로자(이하 "초단시간 근로자"라고 한다)는 사회보 험(건강보험, 국민연금, 고용보험) 가입과 퇴직금 지급, 주휴·연차휴가 제 공, 무기계약 전환 등의 법적 보호에서 제외되어 있어, 이들의 인권상황이 일반 근로자들에 비해 열악할 것으로 예상된다. 2014년 기준 초단시간 근로자는 여성이 남성보다 두 배 이상 많아, 저임 금 등의 문제로 질 낮은 일자리로 평가받고 있는 일자리에 여성 근로자들 이 집중되어 있는 상황이며, 고용안정성이 떨어지는 등의 이유로 노동조합 조직률이 낮은 점 등을 감안하면, 초단시간 근로자의 인권상황에 대해 실태 를 파악하는 것은 여성 초단시간 근로자들의 성차별적 상황을 개선하기 위 해서도 필요하다. 최근 정부는 부의 배분보다 근로소득비율의 제고를 통하여 사회양극화를 완화하고 경제활력을 제고하며, 남녀임금격차를 해소하는 등 여성 근로자들 의 경제적·사회적 지위를 향상시키는 데에 정책의 중점을 두고 있는바, 이 러한 정부정책의 방향은 현재 노동시장에서 열악한 지위에 있는 초단시간 근로자들의 인권상황 개선의 방향과 긍정적 조화를 이룰 수 있을 것으로 기대된다. 이에 국가인권위원회는 2016년 "초단시간 근로자 인권상황 실태조사" (이하 "위원회 실태조사"라고 한다)를 실시하고, 「국가인권위원회법」 제 25조 제1항에 따라 초단시간 근로자의 인권상황에 대한 법적·제도적 개선 방안을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」 제11조 제1항 및 제32조 제4항, 국제노동기구(ILO)의 「단시간근로 협약」 (제175호, 1994년) 및 「파트타임 근로에 관한 권고」(제182호, 1994년), 「단시간 근로자에 관한 유럽연합(EU) 지침」 Ⅲ. 판단 1. 현황 가. 초단시간 근로 현황 통계청의 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사결과 등의 자료에 의 하면, 초단시간 근로의 연평균 증가율이 단시간 근로나 전일제 근로의 증가 율보다 높아 초단시간 근로가 다른 근로형태에 비하여 빠르게 확산되고 있 음을 알 수 있다. 또한 2009년부터 초단시간 근로가 급격하게 증가한 것은 전일제 근로의 증가가 완만한 행보를 보이는 것과 대조적이다. 우리나라에서 초단시간 근로가 증가한 원인과 관련하여, 수요측 요인으 로 민간 사회서비스 산업의 성장을 들 수 있다. 위원회 실태조사 결과에 의 하면 2002년부터 2015년 사이 보건사회복지 서비스업의 초단시간 근로자 수가 154,202명으로 증가하여, 전체 산업의 초단시간 근로자 수 증가분 398,910명의 38.6%를 차지한다. 정부가 예산 절감을 위해 돌봄노동을 요하 는 사회서비스를 공공체계로 편입하기보다 민간에 이양하여 사적 서비스산 업이 급속하게 확장되면서 비용 이점이 있는 초단시간 근로가 급증한 것으 로 보인다. 공급측 요인으로는 노후 대책이 없는 고령층이 초단시간 근로시장으로 대거 유입된 것을 들 수 있다. 이는 자녀의 경제적 독립이 늦은 우리나라의 특성상 자녀 부양으로 중장년을 보내느라 노후 자금을 준비하지 못한 노인 들이 계속 일할 수밖에 없는 현실을 반영한다. 위원회 실태조사 결과에 의 하면, 2008년을 기점으로 홀로 사는 저학력 고령층 여성들의 초단시간 근로 비율이 급속하게 높아지는데(2008∼2015년 사이에 약 95,000명 증가), 이는 정부에서 고령화시대 일자리대책으로 마련한 노인일자리 사업에 참여하는 노인의 수가 증가한 것과 더불어, 위의 수요측 요인과 맞물려 특별한 기술 이 없고 숙련도가 낮으며 전일제 근로를 감당하기 어려운 빈곤층 여성 노 인들의 상당수가 돌봄노동과 같은 보건사회복지 업종에 초단시간 근로자로 취업하였음을 보여준다. 위원회 실태조사 결과에 의하면, 초단시간 일자리 의 약 70%를 여성근로자가 차지하고 있는바, 2015년 기준 총 58만여명의 초단시간 근로자 중 배우자가 없는 저학력 중장년층 여성근로자가 약 11만 명, 청년층 미혼여성 근로자가 약 9만명을 차지하고, 이들의 대부분이 30인 미만 사업장에서 근무하면서 사회보험의 혜택을 거의 받지 못한 채 월 40 만원 남짓의 임금을 받는 것으로 확인된다. 따라서 우리나라에서 초단시간 근로자 증가 문제는 노인빈곤 문제나 남녀임금격차 문제 등 다른 사회적 문제와 밀접한 관련이 있을 것으로 추정된다. 한편 위원회 실태조사에서는 10~20%대에 이르는 청년 실업률을 반영하 듯 청년층의 초단시간 근로 비율도 높은 것으로 확인되는데, 특히 저학력 청년층의 초단시간 고용 비율이 높다. 정규직 전일제 일자리로 이동하기가 어려운 저학력 청년층이 취업 준비를 하면서 주로 숙박음식업종에서 아르 바이트를 하는 등 초단시간 근로를 하고 있는데, 이들의 주당 평균 근로시 간이 10시간 이상에 밀집해 있어서, 주당 15시간 이상의 단시간 근로와의 경계에서 일하는 청년층이 많은 것으로 확인된다. 위원회 실태조사에서는 초단시간 근로자를 대상으로 설문조사와 심층 인터뷰 등을 진행하였는데, 조사결과 초단시간 근로자는 시급 1만원 남짓한 임금으로 월 40만원 내외의 수입을 얻으며, 하루 약 20여분의, 대가가 지불 되지 않는 과외노동을 하고, 약 17%의 초단시간 근로자가 사회보험의 혜택 을 받고 있으며, 여성과 노인의 일자리는 재계약 관행이 정착되어 장기적인 일자리로서의 성격을 가지고 있음에도 보상에 대한 만족도가 낮아 전체적 으로 직무만족도가 저조하다는 것이 확인된다. 초단시간 일자리가 같은 사 업장에서 동일한 업무를 수행하는 정규직 혹은 상대적으로 장시간 근무하 는 비정규직 일자리와 병존하는 비율이 50%를 넘고, 취업문턱이 낮은 특성 으로 근로자들이 당장의 수입 필요성 때문에 선택한 비율이 일자리 선택 이유 중 32.5%를 차지하며, 여성업종과 청년업종의 경우 현 직장에서 더 많 은 시간을 근로할 의사가 있는 사람이 약 절반을 차지하는 것도 확인된다. 이러한 결과는 초단시간 일자리 중 상당수가 사업주의 비용 절감을 위한 일자리 쪼개기 때문에 발생한 것임을 보여주고, 초단시간 일자리로 존속해 야 할 사회적 정당성이 취약하다는 것을 보여준다. 또한 초단시간 근로자에 대하여, 가장 기초적인 법적 보호장치라고 할 수 있는 근로계약서 교부, 산업재해보상보험 처리, 근로시간 임의변경 금지, 연장근로수당 지급, 휴게시간 보장 등이 근로현장에서 제대로 지켜지지 않 고 있음이 확인되었다. 나. 정책 및 제도 현황 과거 정부의 시간제 일자리 정책은 고용률 제고를 위한 시간제 일자리 확대를 목표로 하였다. 즉, 시간제 일자리를 늘리는 기업에 대한 지원이나 공공부문에서의 시간제 일자리 창출에 초점이 맞추어져 있었고, 초단시간 일자리의 열악함을 개선하는 것에 정책방향이 맞추어져 있지 않았다. 법과 제도 역시 전일제 근로자에 대한 보호장치 중 대부분을 초단시간 근로자에 대해서는 배제하는 방식으로 설계되어 있다. 초단시간 근로자는 「 근로기준법」 상 휴일(제55조)과 연차 유급휴가(제60조) 제도 및 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」 상 기간제 근로자 사용기간 제한 및 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자로의 고용의제 제도(제4조), 「 근로자퇴직급여보장법」 상 퇴직급여 제도(제4조 제1항)의 적용을 받지 않으 며, 4대 사회보험 가운데 산업재해보상보험을 제외한 고용보험·국민연금· 건강보험의 의무가입 대상에서 제외되고 있다. 2. 문제점 최근에 초단시간 근로가 급증하고 있는데, 초단시간 근로자들은 월 30~40 만원 정도의 저임금을 받고 사회보험의 보호도 거의 받지 못 하며, 다수가 전일제 근로를 희망함에도 불구하고 양질의 전일제 일자리를 발견하기 어 려워 당장의 생계를 해결하기 위해 어쩔 수 없이 초단시간 근로를 선택하 고 있는 상황이다. 또한 최근 초단시간 일자리 수가 급증한 배경에는 일· 가정 양립의 필요성을 충족시키기 위한 일자리 다양성의 증가에 대한 수요 도 있으나, 고실업 사회에서 취업경쟁력이 약한 저학력·고령·여성 등이 생존을 위해 초단시간 근로를 선택하고 있는 상황을 간과해서는 안 될 것 이다. 비정규직 일자리 가운데서도 초단시간 일자리는 열악한 근로조건을 가진 경우가 많아서, 육아·가사 혹은 학업·취업준비와의 병행 등 특별한 사정이 없는 한 구직자들이 우선적으로 기피하고 싶은 대상이 되고 있다. 초단시간 일자리들은 당장 수입이 필요하지만 더 나은 일자리를 구하기 어 려운 노인, 여성, 대학생, 청년 등 노동시장 취약집단에게 돌아가고, 사용업 체들은 합법적 차별처우에 기초한 저임금 등 열악한 근로조건의 일자리를 이러한 노동시장 취약집단으로 채울 수 있어 저임금 평형이 재생산되고 있 다. 우리나라 초단시간 근로자들의 상당수가 국가의 특별한 보호가 필요한 대상임에도 불구하고, 현행 제도는 휴일, 연차 유급휴가, 기간제 근로자 사 용기간 제한 및 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자로의 고용의 제, 퇴직급여, 산업재해보상보험을 제외한 사회보험 등에 관하여 통상 근로 자에게 적용되는 기본적인 보호규정의 적용을 배제하고 있다. 이에 따라 소 정 근로시간을 기준으로 하여 「근로기준법」 등의 적용 여부가 결정되기 때 문에 사업주가 해당 일자리가 필요로 하는 실제 근로시간보다 적은 시간을 소정 근로시간으로 하여 근로계약을 맺은 후 실제 근로시간을 연장하는 편 법이 발생하고, 경비 절감 차원에서 전일제 일자리에 2~3명의 초단시간 근 로자를 고용하는 일명 "쪼개기 계약"을 하는 현상이 발생한다. 초단시간 근로자에게 위 근로조건에 관한 규정의 적용을 배제하는 이유 에 대해, 계산상의 번거로움에 비하여 소정 근로시간에 비례하는 보호를 할 의미가 적다고 설명하는 견해, 근로시간이 매우 짧아 긴 시간 근로에 대한 보상의 성격을 갖는 휴일·휴가 제도나 공로보상적 성격을 갖는 퇴직급여 제도를 적용할 필요성이 적기 때문이라고 설명하는 견해, 「근로기준법」 규 정들은 통상 근로자를 전제로 한 것이 많기 때문에 이를 초단시간 근로자 에게 그대로 적용할 때에는 사용자에게 가혹한 경우가 생길 수 있으므로 사용자 측의 과도한 부담을 경감하기 위한 목적이라고 설명하는 견해 등이 있다. 그러나 휴일, 연차 유급휴가, 퇴직급여 등은 기본적인 근로조건에 해당하 는데, 초단시간 근로자에 대해서는 적용하지 않아도 될 정도로 초단시간 근 로와 일반 단시간 근로 사이에 질적인 차이가 존재하는지 의문이다. 상대적 으로 근로시간이 짧다는 이유로 일반 단시간 근로자에 비해 보호의 필요성 이 적다고 볼 수 없으며, 계산상의 번거로움이나 보호효과의 미미함 등의 이유도 당사자의 입장을 도외시한 자의적 해석이다. 초단시간 근로자에게도 휴일 및 연차 유급휴가의 필요성이 존재하는 점, 초단시간 근로자에 대해 휴식권이라는 기본적이고 핵심적인 근로조건의 적용을 배제하는 것은 단시 간 근로에 대한 부정적 인식을 확산시킬 수 있다는 점에 비추어보아도 부 당하다. 근로자의 재직기간 중의 공로에 대하여 보상하고 안정적인 노후생 활 보장에 이바지함을 목적을 하는 퇴직급여 제도의 취지상, 초단시간 근로 라 하더라도 그에 합당한 공로가 있고 근로자의 안정적인 노후생활 보장에 이바지할 수 있도록 퇴직급여 제도가 설정되어야 할 것이다. 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」 상 기간제 근로자 사용 기간 제한 및 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자로의 고용의제 규정의 배제에 대해, 고용노동부는 “1주 동안의 소정 근로시간이 뚜렷하게 짧은 초단시간 근로자의 경우 통상 인력운영의 탄력성을 위해 고용하기 때 문에 2년을 초과하여 근무하였음을 이유로 무기계약직으로 전환하는 것은 적절하지 않아 기간제한 예외에 포함시켰다”고 이유를 밝히고 있다. 그러 나 초단시간 근로에 대해 주요 근로조건 등 관련 법령이 적용되지 않는다 는 점을 악용하여 쪼개기식 근로계약을 체결하는 사례가 상당한 현실을 고 려하면 인력운영의 탄력성 제고라는 이유는 그 정당성을 인정하기 어렵다. 초단시간 근로자의 경우 산업재해보상보험을 제외한 사회보험에 대해 개 별법에서 그 적용을 배제하고 있는데, 사업장의 규모, 소득액 등 제반 요소 를 고려하지 않고 단순히 소정 근로시간만을 기준으로 하여 사회보험의 적 용 대상에서 배제하는 것은 타당하지 않다. 이들 적용 배제 규정이 사업주 에게, 해당 일자리가 필요로 하는 실제 근로시간보다 적은 시간을 소정 근 로시간으로 하여 근로계약을 맺은 후 실제 근로시간을 연장하는 편법을 부 추기거나 "쪼개기 계약"을 하도록 유인하므로 이러한 유인 요소를 막아 야 할 필요도 있다. 3. 외국 사례 단시간 근로자에 관한 제도에서, 국제노동기구(ILO)는 근로시간과 소득이 일정기준 이하인 경우에, 유럽연합(EU)은 일시적으로 일하는 단시간 근로에 대해 일부 적용 배제를 하도록 규정하고 있으나, 배제에 대한 제도적 전제 요건(실체적 요건과 절차적 요건)으로 ① 노사 등 사회적 동반자들과의 합 의, ② 사유의 적절성과 정당성, ③ 정기적인 검토를 제시하고 있다. 이러한 예외에 따라 "통상 단시간 근로"와 별도의 시간 내지 소득 기준을 제도 적으로 도입한 사례는 많지 않아서, 우리나라와 같이 노동법적 보호와 사회 보험 관계에서의 배제를 동시에 하는 경우는 상당히 예외적인 것으로 보인 다. 외국 사례의 경우 초단시간 범주를 별도로 설정하지 않았거나 설정했더 라도 폐지하는 추세를 보이고 있는데, 기존에 차별처우를 허용했던 네덜란 드는 1975년 도입된 13시간 미만 근로자의 배제조항을 1993년에 폐지하였 고, 독일은 2000년대 중반 일정 소득 수준 이하의 미니잡(mini job) 제도를 도입하면서 산업재해보상보험 외의 사회보험 가입의무를 면제해 주었지만 2013년부터 미니잡 취업자들에 대해 연금가입을 의무화하며 사회보험료를 사용자가 감면 요율로 부담하도록 하였다. 우리나라와 같이 초단시간 근로자에 대해 유사한 예외를 설정한 국가에 서 지속적으로 그 기준의 타당성과 적정성에 관한 정책적 논의가 이뤄지고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 네덜란드는 단시간 근로를 활성화한다는 정책적 목표에 따라 불합리한 취급을 하나씩 폐지해 왔으며, 그러한 제도적 개선이 단시간 근로 활성화와 안정화에 기폭제 역할을 했다는 평가를 받고 있다. 4. 개선방안 가. 휴일(유급주휴), 연차 유급휴가, 퇴직급여, 기간제 근로자의 사용기간 제한 및 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자로의 고용의제 제도 의 적용 배제는, 초단시간 근로가 장기간의 고용계약을 필요로 하지 않는 단기적 일자리라는 전제에 기초하고 있으나, 초단시간 근로자의 과반수가 장기근속 의사를 가지고 있고 실제로도 1년 이상 일하고 있는 고용현실을 감안할 때 제도가 현실을 적절하게 반영하지 못 하고 있다. 따라서 퇴직급여 제도와 기간제 근로자 사용기간 제한 및 기간의 정함 이 없는 근로계약을 체결한 근로자로의 고용의제 제도는 소정 근로시간 등 의 조건과 상관없이 적용하고, 휴일과 연차 유급휴가는 “시간비례의 원 칙”에 따라 적용하는 것으로 제도를 개선할 필요가 있다. 나. 초단시간 근로자에 대해 현재와 같이 사회보험의 적용을 배제하는 것 은 보호의 필요성이 더 강한 대상을 배제하는 것이므로 사회적 공평성을 제고하기 위하여 이들을 보호대상에 포함시키는 내용으로 제도를 개선할 필요가 있다. 다만 근속기간이나 총 근로시간이 극히 단기간인 근로자를 포 함하여 초단시간 근로자 전부를 사회보험 가입대상으로 하는 경우 사회보 험 가입을 위하여 초단시간 근로관계를 이용하는 등 제도를 악용하거나 오 남용하는 부작용이 발생할 우려가 있으므로 근속기간이나 총 근로시간이 일정 정도 이상이 되어 근로의 상시·지속성이 인정되는 경우에 한정할 필 요가 있다. 다. 국제노동기구(ILO)는 일정 기준 이하 근로시간 혹은 소득수준에 해당 하는 근로자들에게 일부 근로기준과 사회보장제의 적용을 배제할 수 있도 록 하되, 기본적인 사회적 연대성에 기초한 임신·출산과 육아 등 모성보호 휴가, 업무상 산업재해 보상, 유급공휴일과 상병휴가 등에 대해서는 근로형 태와 무관하게 노무제공자들을 동등하게 처우해야 한다고 규정한다. 우리나라의 경우에도 기본적인 사회적 연대성에 기초한 임신·출산과 육아 등 모성보호 휴가, 업무상 산업재해에 대한 보상, 유급공휴일과 상병 휴가 등에 대하여는 초단시간 근로자를 전일제 근로자와 동등하게 처우할 필요가 있다. 현재도 초단시간 근로자가 이러한 제도의 보호대상에서 원칙 적으로 배제되지 않고 않지만, 예컨대 초단시간 근로자가 출산을 하였을 때 사실상 고용관계 지속이 어려운 것이 현실이므로 보호가 현실화될 수 있도 록 정부의 지원이 필요하다. 라. 위원회 실태조사 결과, 초단시간 근로자는 주로 노동시장 취약집단들 로 구성되어 있고 사용자의 법규위반과 노동권 침해 사례가 상당수 확인되 므로, 고용노동부의 근로감독 기능 강화와 엄격한 법 집행이 필요하다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 주문과 같 이 권고하기로 결정한다.