출입국 보호소의 외국인 영유아 열악한 환경 등 일시보호해제 요구

Ⅰ. 진정사건 조사결과 및 판단 1. 진정요지 피해자는 미등록 체류를 사유로 단속되어 수원출입국.외국인청(이하 "피 진정기관"이라 한다)에 보호 중인 보호외국인이다. 피해자에게는 2세 자녀가 있는데, 아이를 돌봐줄 사람이 없어서 피진정기관에 함께 있게 되었다. 피 해자는 피해자의 자녀가 미숙아로 출생하여 3차 의료기관에서 추적관찰 중 이고, 피진정기관 보호실 내 환경은 아동이 생활하기에 부적절하므로, 피진 정인에게 일시 보호해제를 신청하였는데, 피진정인이 불허하여 피해자와 자 녀의 인권을 침해하였다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 피해자는 최초 입소 시 아이가 태어나자마자 아내가 가출하여 미성년 자녀를 홀로 양육하고 있다고 진술하면서(이후 입소 3개월 전에 가출하였다 고 진술을 번복함) 피진정기관에서 아동과 함께 생활하기를 희망하였고, 이 에 피진정인은 피해자의 미성년 자녀가 피해자와 시설 내에서 동반 생활할 수 있도록 허가하였다. 피진정인은 피해자와 피해자의 자녀가 조속히 출국할 수 있도록 노력하 였으나, 부자 모두 여권이 없어 출국이 불가능한 상황이었는바 2023. 4. 4. 주한 몽골대사관 직원과 2차례 통화하여 피해자의 상황을 설명하고 여행증 명서의 신속한 발급을 요청하여 2023. 4. 13. 피해자와 피해자 자녀의 여행 증명서를 수령하였다. 피진정인은 피해자의 지인이 피해자의 자녀가 아토피 질환을 앓고 있어 치료가 필요하다고 주장하여 2023. 4. 4. 09:00~11:00경 ○○시 ○○구 소재 ○○소아청소년과 의원(피해자 자녀가 입소 전 다니던 병원)으로 피해자의 자녀를 데려가 아토피 및 감기에 대해 진료를 받도록 하였는데, 당시 의사 소견상 아토피가 심하지 않아 치료가 필요하지 아니한 상황이었으나 피해 자의 지인이 약이 필요하다고 강력하게 주장하고 아이가 ○○로 출국해야 하는 점 등을 감안하여 처방전을 발급받도록 도와주었다. 같은 달 피진정인 은 피해자가 피해자 자녀의 코막힘 증상(4. 13.)과 복통 증상(4. 14.)을 사유 로 외부진료를 요청하여 신청 당일에 외부병원 진료를 받게 한 바 있다. 피진정인은 피해자 자녀를 양육할 수 있는 다른 보호자를 찾기 위해 노 력하였으나 피해자 외의 보호자를 찾을 수 없었고, 피해자가 피해자의 자녀 와 함께 생활하겠다는 의사를 피력함에 따라 피진정기관의 보호실에서 함 께 생활하도록 하였다. 이 과정에서 피진정인은 피해자 및 피해자 자녀의 불편을 최소화하기 위 하여 피해자의 지인과 주한 몽골대사관에 연락하여 피해자가 피해자의 자 녀와 동반하여 신속히 출국할 수 있도록 최선을 다했다. 진정인이 우려하던 피해자 자녀의 건강에 대하여서도 지속적으로 CCTV 모니터링 및 외부진료를 실시하여 피해자의 자녀가 피진정기관에서 생활하 면서 건강을 해치는 일이 없도록 최선의 노력을 기울였으며, 피해자와 피해 자 자녀는 2023. 4. 20. 14:20 동반 출국하였다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인이 작성한 진정서 및 제출자료, 피진정인들의 서면진술서 및 제출 자료, 관련 규정 및 자료 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인은 피해자의 지인이며, 피해자는 2023. 4. 2., 00:59 경 ○○○○ 경찰서 소속 직원에 의하여 미등록 체류 사실이 확인되어 피진정인에게 신 병인계 되었다. 나. 같은 날 14:30경 피해자의 자녀(2021. 6. 6. 생, 남)를 돌보던 지인이 피해자의 자녀를 데리고 피진정기관에 방문하였고, 피해자의 자녀를 피해자 에게 인계하였다. 다. 피해자는 같은 날 피진정인에게 "14세 미만 자녀 동반생활 신청서"를 제출하였고, 피진정인은 보호외국인이 14세 미만의 어린이를 부양하고 있고 보호외국인 외에는 그 어린이를 부양하려는 사람이 없는 경우에 한정하여 그 어린이가 보호대상이 아니더라도 보호외국인과 함께 생활하도록 허가할 수 있다는 「외국인 보호규칙」제4조 제2항에 따라, 피해자와 피해자의 자녀 를 피진정기관 보호실에서 동반 생활하게 하였다. 라. 피해자가 제출한 피해자 자녀의 건강과 관련된 소견서(2023. 4. 7. ○ ○소아청소년과의원 담당의사 ○○○)에는 피해자 자녀에 대해 "조산아(36 주 6일, 2021. ○. ○. 생)로, 출생 시 미숙아 호흡곤란 증후군과 지속적인 폐동맥 고혈압으로 신생아 중환자실에 입원 치료했던 환자로 입원 중에도 뇌내 이상 소견과 기흉 등 합병증이 발견되어 주기적으로 아주대학교 소아 청소년과 신생아 분과에서 추적관찰을 하고 있으며, 앞으로도 지속적인 모 니터링이 필요한 환아"라고 적시되어 있으며, 피해자 자녀는 위와 같은 사 유로 2023. 5. 4. ○○대학교병원 소아청소년과에 진료 예약이 되어 있었다. 마. 또한 피해자의 자녀가 다니던 어린이집 원장이 제출한 소견서에는 피 해자의 자녀에 대해 "생후 8개월에 어린이집 입소 후 잦은 감기, 몸에 두드 러기 등이 자주 발견되었고, 아이는 명랑하고 똘똘했지만 자주 병치레를 해 서 힘들어했다"라고 적시되어 있다. 바. 피해자는 2023. 5. 4. 자녀에 대한 정기 검진(조산으로 인한 합병증 등), 임대보증금 환불, 밀린 임금 청구(5백만원), 대여금 반환 청구(1천 6백 만원), 채무변제(5백만원), 주거지 및 신변정리 등을 사유로 피진정인에게 보호 일시해제 신청을 하였는데, 피진정인은 "피해자의 자녀에게 입원이 필 요할 정도로 건강에 심각한 문제가 있다는 사정은 보이지 않고, 체불임금 및 대여금의 존재를 입증할 증빙자료는 확인되지 않고 있으며, 체불임금 등 의 처리는 법률대리인을 통해서도 충분히 가능한 점, 기타 중대한 인도적 사유의 존재도 보이지 않는다"며, 2023. 4. 12. 피해자의 보호 일시해제 신청 을 불허하였다. 사. 피진정인은 피해자의 자녀가 피진정기관 보호실에서 생활한 2023. 4. 2. ~ 2023. 4. 20. 까지 피해자의 요청에 따라, 피해자의 자녀가 다니던 병원 (○○소아청소년과 의원)의 진료를 3차례 받게 하였고, 아동식 제공, 간식 구매 대행 등의 편의를 제공하였다. 아. 피진정인은 2023. 4. 13. 주한 ○○대사관으로부터 피해자 및 피해자 자녀의 여행증명서를 우편으로 수령하고 이들의 출국 조치를 진행하였으며, 피해자와 피해자 자녀는 2023. 4. 20. ○○로 동반 출국하였다. 5. 판단 가. 판단기준 「출입국관리법」 제65조(보호의 일시해제)에 따르면, 지방출입국.외국 인관서의 장은 직권으로 또는 피보호자(그의 보증인 또는 법정대리인 등을 포함한다)의 청구에 따라 피보호자의 정상(情狀), 해제요청 사유, 자산, 그 밖의 사항을 고려하여 2천만 원 이하의 보증금을 예치시키고 주거의 제한 이나 그 밖에 필요한 조건을 붙여 보호를 일시해제할 수 있다. 「출입국관리법 시행령」제79조의2(보호 일시해제 심사기준)에 따르면, 청 장.사무소장.출장소장 또는 보호소장은 △ 피보호자의 생명.신체에 중 대한 위협이나 회복할 수 없는 재산상 손해가 발생할 우려가 있는지 여부, △ 국가안전보장.사회질서.공중보건 등의 국익을 해칠 우려가 있는지 여 부, △ 피보호자의 범법 사실.연령.·품성, 조사과정 및 보호시설에서의 생 활 태도, △ 도주할 우려가 있는지 여부, △ 그 밖에 중대한 인도적 사유가 있는지 여부를 기준으로 심사하여야 한다. 「보호일시해제업무 처리규정」(법무부훈령 제1303호) 제10조(해제사유 점 검)에 따르면, 일시해제한 청장 등은 일시해제된 자를 월 1회 이상 출석하 게 하여 일시해제 사유의 해소 상황을 확인하고, 그 결과를 보호일시해제 후속상황 점검표에 기재하여 기록을 유지하여야 하며, 같은 규정 제13조(보 호일시해제 청구 심사결정 및 보호일시해제결정서 발급)는 일시해제 사유가 소멸된 때에는 사유가 소멸된 날부터 14일 이내에 그 사실을 신고하고, 일 시해제 기간 중 취업 등 영리활동은 하지 않을 것을 규정한다. 같은 규정 제15조(보호일시해제기간)는 청장 등은 일시해제 기간을 정할 때에는 일시 해제 사유를 해소하기에 적당한 기간을 부여하여야 하는데, 1회에 부여할 수 있는 기간은 6개월을 초과할 수 없다고 규정한다. 나. 진정요지에 대한 판단 진정인은 피해자가 미등록 체류를 사유로 피진정기관에 보호 조치되었 는데, 피해자에게는 2세 자녀가 있고, 피해자 외에는 피해자의 자녀를 양육 할 보호자가 없어서 피진정기관에 피해자와 피해자의 자녀가 함께 입소하 게 되었는데, 피해자의 자녀는 미숙아로 출생하여 3차 의료기관에서 추적관 찰 중이며 보호실 내 환경은 아동이 생활하기에 부적절하여 피진정인에게 피해자에 대한 보호일시해제를 신청하였으나, 피진정인이 불허하여 피해자 와 피해자 자녀의 인권을 침해하였다고 주장하였다. 인정사실을 종합하면, 피해자는 피진정기관의 보호외국인으로 강제퇴거집 행 시까지 피진정기관에 머무르도록 조치되었는데, 피해자는 강제퇴거를 원 치 않았고, 보호의 일시해제를 통해 신변정리를 하면서 2023. 5. 4.에 예정 된 자녀의 검진 등을 완료하고 출국할 수 있도록 조치해 줄 것을 피진정인 에게 요청하였으나, 불허된 것으로 보여진다. 「출입국관리법」등 보호의 일시해제와 관련된 다양한 규정 등에 비추어 피진정인의 결정이 적절했는지 여부에 대해 명확한 판단을 내릴 수 없지만, 하위 규정인 「보호일시해제업무 처리규정」제4조(기본심사 기준) 제2항 제3 호에 따르면, 피진정인이 보호일시해제를 심사할 경우, "피보호자가 18세 미 만의 아동을 부양하고 있는 경우 피보호자 외 그 아동을 부양할 사람이 있 는지 여부"를 우선적으로 고려해야 함이 규정되어 있는데, 피해자는 2년 10 개월 된 자녀를 부양할 유일한 보호자이며 이와 같은 사유로 피진정기관에 동반 입소한 가운데, 보호일시해제 심사 과정에서 위와 같은 사정의 고려가 우선적으로 검토 되었는지 의문이 드는 지점이 있다. 그러나, 보호의 일시해제는 청장 등이 그의 권한으로 결정하는 처분이며, 피진정인이 제출한 피해자의 보호일시해제 신청에 대한 불허 사유를 보았 을 때 그 권한의 재량을 남용하거나 일탈이 있었다고 보기는 어려우므로, 피진정인이 피해자의 보호일시해제 청구를 불허한 행위만으로 인권침해에 이른다고 판단하기 어렵다. 따라서 이 사건 진정은 "조사 결과 인권침해에 해당하지 아니하는 경우" 로서 「국가인권위원회법」제39조 제1항 제2호에 따라 기각한다. Ⅱ. 외국인 보호시설 내 아동구금에 따른 제도개선 권고 1. 정책권고의 배경 아동의 권리는 모든 아동이 태어날 때부터 가지고 있는 기본적인 권리이 며, 아동이 건강하게 성장하고 행복하게 살 수 있도록 보장하기 위해 유엔 「아동의 권리에 관한 협약」(이하 "아동권리협약"이라 한다)을 통해 국제적으 로 인정되고 있다. 우리 정부도 비준한 유엔 아동권리협약은 54개 조항으로 구성되어 있으 며, 아동의 생존권, 보호권, 발달권, 참여권 등 아동의 모든 권리를 명시하 고 있다. 외국인 보호시설은 「출입국관리법」에 따른 강제퇴거명령 대상에 해당하 고, 도주하거나 도주할 염려가 있으면 해당 외국인을 출국할 때까지 구금할 수 있는 장소를 말한다. 시설 환경이 교정시설보다 열악하고 구금 기간의 상한이 없어, 구금된 외국인 중 성인의 경우도 신체적·정신적 문제가 지속 적으로 발생하고 있으며, 이와 관련해서 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한 다)는 사건조사 및 방문조사를 통해 다수의 개선 권고를 해온 바 있다. 특 히 아동은 "특별한 취약성"이 있음과 동시에 "특별한 보호의 필요성"이 인정 되는 존재이기 때문에, 이주 보호(구금)가 아동에게 미치는 영향은 심각하 다 할 것이다. 「출입국관리법」제56조의3 제1항에 따르면 피보호자의 인권은 최대한 존 중하여야 하고, 같은 조 제3항은 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 피보호자 가 환자, 임산부, 노약자, 19세 미만인 사람 등 특별히 보호할 필요가 인정 하는 사람의 경우 특별히 보호하여야 한다고 규정하고 있으며, 특별한 조치 및 지원에 관한 구체적인 사항은 법무부령에 위임하고 있을 뿐 그 외에 아 동의 보호 제한과 관련된 별도 규정은 없다. 「외국인보호규칙」제4조 제2항은 “청장 등은 보호외국인이 14세 미만의 어린이를 부양하고 있고 보호외국인 외에는 그 어린이를 부양하려는 사람 이 없는 경우에 한정하여 그 어린이가 보호 대상이 아니더라도 보호외국인 과 함께 생활하도록 허가할 수 있다. 다만, 3세 미만의 어린이는 보호외국 인 외에 그 어린이를 부양하고자 하는 사람이 있는 경우에도 그 친부모인 보호외국인과 함께 생활하도록 허가할 수 있다”라고 규정하고 있다. 이러한 우리 정부의 외국인 보호(구금) 제도에 대하여 유엔 아동권리위원 회는 2019년 대한민국 제5·6차 국가보고서에 대한 최종견해를 통해 “출입국 관리법 개정 등을 통해 이주아동의 구금을 금지할 것, 비구금형 대안을 보 장할 것”, 그리고 “보호자 미동반 아동의 구금에 각별한 주의를 기울일 것” 을 권고하였다. 유엔 인종차별철폐위원회 역시 2018년에 대한민국의 「출입국관리법」이 아동의 구금을 허용하면서 아동 최선의 이익을 고려하지 않는 점에 우려를 표하며, “아동의 구금을 피하고, 법에 아동의 최우선적 이익과 관련한 조항 을 포함하도록 「출입국관리법」을 개정할 것”을 권고하였고, 위원회는 2018 년 출입국관리법개정안에 대한 의견표명 및 2019년 이주 인권가이드라인 등을 통해 이주아동 구금 제한 및 아동 최상의 이익 고려에 대해 권고해 왔다. 그러나, 출입국 당국은 이 사건 진정과 같이 부모에게 강제퇴거명령 및 구금 처분을 하면서 부모의 신청이 있는 경우 아동을 동반하게 하게 하는 등 아동이 외국인 보호시설에 보호(구금)되는 상황을 꾸준히 발생하게 하고 있다. 본 사건의 피해자 자녀는 피진정기관 보호실에 19일간 보호되어 있었 으며, 2023. 5. 위원회의 개입으로 해결되었던 사례에서는 ○○출입국외국인 청 보호실에서 6세 아동이 23일 동안 보호되었다가 보호일시해제된 바 있 다. 법무부 제출자료에 따르면, 2019년에서 2023년 사이 외국인 보호시설에 보호 조치 된 아동의 수는 총 182명이며, 이 중에는 196일간 보호된 아동도 있다. 진정사건의 사례와 같이 부모와 함께 보호된 아동도 매년 수십명씩 존재하여 2023년에는 23명, 2022년 19명, 2021년 16명, 2020년 25명의 14세 미만 아동이 외국인 보호시설에 보호된 바 있다. 유엔 아동권리협약 제3조 제1항은 아동 최선의 이익을 최우선적으로 고 려하도록 하고 있다. 유엔아동권리위원회의 일반논평 제6호(출신국의 외부 에 있는 동반되지 않고 분리된 아동에 대한 대우) 제61항에서도 “…아동 최 선의 이익의 원칙의 적용에 있어서 부모와 동반되지 않거나 분리된 아동은 일반적으로 구금되어서는 안된다. 구금은 …그들이 이민 또는 거주지위, 혹 은 그러한 것(체류자격)이 없다는 이유로 정당화될 수 없다”라고 명시되어 있다. 같은 일반논평 제63항은 예외적으로 구금된 아동의 처우와 관련해서 “구금의 조건은 아동 최선의 이익에 의해 규율”되어야 하며, “기타 국제의 무를 완전하게 준수”해야 하고, 실제로 그러한 프로그램의 근원적인 접근방 식은 “양육”이어야지 “구금”이어서는 안된다고 명시하고 있다. 유엔 사무총장이 연구를 주관하고 제74차 유엔총회에서 채택된 아동의 자유박탈에 대한 국제연구(Global Study on Children Deprived of Liberty) 에 따르면, “이주를 사유로 한 아동의 구금은 최후 수단으로도 사용되어서 는 안된다”는 원칙을 강조하며, 구금의 대안이 없어 가족과 함께 머물도록 하기 위한 구금 역시 정당화될 수 없다고 명시하고 있다. 구금의 환경 조 성, 구금된 아동의 처우 보장 등과 관계없이 이주구금은 아동의 신체적, 정 신적 건강에 해가 되며, 아동이 이미 가지고 있는 신체적 문제를 악화하고 정신적 어려움을 새롭게 야기할 수 있기 때문이다. 또한, 유엔 고문 특별보고관이 작성한 "고문 및 다른 잔혹하고, 비인간적 이거나 비하적 처우 또는 처벌에 대한 보고서"는, 아동 구금이 아동 학대와 불가분한 관계에 있다고 하면서, 아동의 신체적 및 정서적 발달을 크게 저 해시킨다는 점을 지적하였다. 특히, 아동 본인 혹은 부모의 체류자격에 기 반한 구금은 절대로 아동 최선의 이익의 원칙에 부합할 수 없으며, 이는 필 요성의 원칙에도 부합하지 않고, 반비례적이며, 아동에 대한 잔혹하고 비인 도적이고 비하적인 처우가 될 수 있다고 하였다. 2. 제도개선 방안 가. 「출입국관리법」에 아동의 보호(구금) 제한 규정 신설 등 이주 아동이 지속적으로 보호(구금)되고 있는 상황에 대한 문제 제기에 대하여 법무부는 2020. 2. 25. 발표한 보도자료에서, “14세 미만 아동은 실 무상 보호하지 않고 있으며, 14세 이상 18세 미만 아동은 출국명령 등을 통 해 보호를 최소화하고, 형사범 등에 대해서 제한적으로 보호조치하고 있고, 「외국인보호규칙」제4조 제4항에 "청장 등은 1개월 이상 보호하는 18세 미 만의 아동에 대하여 그 아동의 나이와 능력에 적합한 교육을 실시하거나 외부의 전문복지시설에 위탁하여 교육을 실시할 수 있다"고 규정하여, 18세 미만 아동의 인권을 보호하고 있다”고 밝힌 바 있다. 그러나, 유엔 아동권리협약 및 「아동복지법」에서 정의한 아동의 범위는 만 18세 미만의 사람이며, 이주 구금시설에서 교육이나 특별한 보호가 제공 된다 하더라도 구금 자체가 아동에게 미치는 부정적인 영향을 상쇄할 수 없고, 2022년 위원회 방문조사 시 확인한 바에 따르면, 보호조치 된 18세 미만의 아동의 경우 "담당공무원 지정" 외에 교육 등 특별한 처우가 제공되 는 것은 없었다. 위와 같은 사정을 고려할 때, 이주 구금시설에 구금된 아동의 경우 아동 의 발달 과정에서 중대한 인권침해가 발생할 수 있으며, 이주 구금에 대한 유일한 구제 방안인 보호일시해제(「출입국관리법」제65조 관련) 조치 자체 도 청구 사유를 입증하는 서류와 보증금 납부 능력을 증명하는 서류 등을 제출해야 하는 등 구금된 아동들에게 실제 적용되기는 어려운 상황이다. 따라서 강제퇴거 대상 아동에 대해서는 출국명령이나 출국권고를 통해 원칙적으로 구금되지 않은 상황에서 자의에 따라 출국할 수 있도록 조치하 고, 출국명령이나 출국권고에 응하지 않는 등 예외적인 상황에 한하여 강제 퇴거 집행을 할 수 있도록 하여, 아동에 대한 이주 구금이 최소한으로 이뤄 지도록 할 필요가 있다. 또한 법무부가 실무적으로 14세 미만의 아동은 구금하지 않고, 14세 이상 18세 미만 아동은 구금을 최소화하고 있다는 입장이기는 하지만, 이러한 원 칙이 실무상의 재량에 그치지 않고 제도적으로 보장되기 위해서는 「출입국 관리법」에 "아동구금의 원칙적 금지"를 선언하는 조항을 마련할 필요가 있 다. 나. 아동의 양육자인 부모의 구금개시 단계에서 아동 최선의 이익 고려 이 사건 진정 피해자의 자녀는 구금대상은 아니었으나, 해당 아동의 육 아를 홀로 맡았던 피해자의 강제퇴거 및 보호(구금)처분으로 인해 아동인 자녀도 구금시설에서 생활하게 된 경우로, 이는 위의 국제규범 등에서 확인 된 바와 같이 아동 최선의 이익의 원칙 또는 필요성의 원칙에 부합하지 않 고, 아동 권리에 대한 침익적인 행정조치로 보여진다. 또한 「보호일시해제업무 처리규정」제4조(기본심사 기준) 제2항 제3호에 따라, 구금된 외국인의 보호일시해제를 심사할 경우, "피보호자가 18세 미만 의 아동을 부양하고 있는 경우 피보호자 외 그 아동을 부양할 사람이 있는 지 여부"를 우선적으로 고려해야 함이 규정되어 있지만, 이는 지침일 뿐이 어서 이 사건 진정의 경우와 같이 불허되는 등 아동 최선의 이익이 보장되 기 부족한 측면이 있다. 아동의 구금을 원칙적으로 금지하고 있는 국가들에서는 아동의 양육자인 부모의 송환 결정 단계 또는 구금 개시 단계에서 아동 최선의 이익을 고려 하도록 규정하고 있는데, 예를 들어 캐나다의 「이민난민보호법」은 해당 외 국인의 퇴거가 “직접적으로 영향을 받는 아동의 최선의 이익에 반하는 경 우”로 강제퇴거명령에 대한 예외를 두고 있으며, 영국은 내무부의 「송환, 집행 및 구금에 대한 지침」에 “아동의 주양육자인 부모의 송환 명령을 발 부하고자 할 때는 이러한 결정이 아동 최상의 이익에 영향을 미치는지 반 드시 고려하여야 한다”고 규정하고 있다. 따라서, 구금 대상자가 미성년 자녀의 유일한 양육자일 경우 구금으로 확 보하려는 공익에 비해 아동이 입게 되는 불이익이 중대하므로 구금 대상자 의 구금을 검토할 때부터 아동 최선의 이익이 고려되도록 관련 규정을 개 정할 필요가 있다. Ⅲ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제39조 제1항 제2호와 같은 법 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 결정한다.