출입국항 난민신청제도 및 출국대기실 운영형태 개선 권고

Ⅰ. 권고의 배경 일명 송환대기실로 일컫는 출국대기실은 입국을 허가받지 못한 외국인이 송환되기 전까지 단기간 대기하는 장소이나, 난민인정 심사에 불회부된 사 람이 출국대기실에서 이에 불복하는 소송을 제기하면서 장기간 대기하게 되는 사례가 지속적으로 발생함에 따라, 출국대기실 적정 인원 초과와 위생 및 건강 문제 등이 제기되었다. 이에 따라 국가인권위원회는 출입국항에서 난민인정 신청 제도의 문제점 및 출국대기실 내 열악한 상황이 발생하게 된 근본적인 원인을 분석하고, 이에 대한 법적·제도적 개선방안을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」제6조 및 제10조, 「난민법」및 「난민법 시행령」, 「출입국관리법」, 「행정절차법」, 「난민의 지위에 관한 1951년 협약」(이하 "「난민협약」"이라 한 다) 등을 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 출입국항에서의 난민 신청 가. 난민의 개념과 보호 의무 「난민법」제2조 제1호에 따르면, 난민이란 인종, 종교, 국적, 특정 사회 집단의 구성원인 신분 또는 정치적 견해를 이유로 박해를 받을 수 있다고 인정할 충분한 근거가 있는 공포로 인하여 국적국의 보호를 받을 수 없거 나 보호 받기를 원하지 아니하는 외국인 또는 그러한 공포로 인하여 대한 민국에 입국하기 전에 거주한 국가로 돌아갈 수 없거나 돌아가기를 원하지 아니하는 무국적자인 외국인을 의미한다. 「난민협약」과 「난민법」은 난민의 권리와 자유를 보장하기 위해 이들의 지위와 처우 등을 규정하고 있다. 특히 「난민협약」제33조 및 「난민법」제3 조에 따르면, 난민인정자와 인도적체류자 및 난민신청자는 본인의 의사에 반하여 강제로 송환되지 아니하므로, 「난민협약」체약국은 난민을 보호할 의무가 있다. 나. 출입국항에서의 난민 신청 「난민법」시행 이전 출입국항에서의 난민인정 신청 제도는 없었으나, 「 난민법」시행 이후 같은 법 제6조에 따라 출입국항에서의 난민인정 신청이 가능해졌다. 다만 같은 법 제5조 및 제8조에 따라 정식으로 난민인정 심사의 기회를 부여받기 위해서는 난민신청자가 "대한민국 안에 있는 외국인"이어야 하며, 출입국항에서 난민인정 신청을 한 외국인이 이 요건을 갖추기 위해서는 같 은 법 시행령 제5조에 따른 난민인정 심사 회부 결정을 받고 입국하여야 한다. 출입국항에서 난민인정 신청을 한 외국인은 출입국사무소장 또는 출장 소장에게 난민인정신청서를 제출하고, 출입국사무소장 또는 출장소장은 신 청자를 7일 이내의 기간동안 출입국항에 있는 일정한 장소에 머무르게 할 수 있으며 해당 기간 동안 기본적인 의식주를 제공해야 한다. 법무부장관은 난민인정 심사 회부 여부를 7일 이내에 결정하여야 하고, 그 기간 안에 결 정하지 못하면 신청자의 입국을 허가해야 한다. 2. 출입국항에서의 난민신청 제도의 문제점과 개선 방향 가. 출입국항 난민인정 신청과 강제송환금지 원칙 「난민협약」제33조 및 「난민법」제3조에 규정된 "강제송환금지 원칙"은 난민 또는 난민인정을 신청한 외국인이 자신의 의사에 반하여 생명 또는 자유가 위협받을 수 있거나, 박해를 받을 우려가 있는 영역으로 강제로 송 환되지 않음을 의미하는 국제법상 원칙이다. 난민인정 심사가 절차적으로 보장되지 않을 경우, 출입국항에서 난민인 정 신청을 한 외국인이 박해를 받을 위험이 있는 사람인지 여부가 판명되 지 않은 채 본국으로 강제송환 될 우려가 있기 때문에, 이에 대한 절차적 보장은 매우 중요하다. 이와 관련하여 유엔난민기구 집행위원회는 1977년 제28차 회기에서 채 택한 “No. 6 강제송환금지” 결정을 통해 국경에서 또는 국경 안에서의 공 식적인 난민인정 여부와 관계없이, 국적국으로 돌아가게 될 경우 박해를 받 게 되는 자에 대한 강제송환금지 원칙 준수의 중요성을 재확인한바 있다. 나. 난민인정 심사 회부 결정 제도의 문제점과 개선방향 법무부 자료에 따르면, 출입국항에서의 난민인정 신청에 대한 난민인정 심사 불회부 결정 비율은 2013~2015년 3년간 평균 33.9%이며, 2016년 4월 말 기준 51.9%이다. 이와 같이 난민인정 심사 불회부율이 높은 이유는 「난민법 시행령」제5 조 제1항에서 규정된 난민인정 심사 회부 요건에 난민인정 여부 판단을 위 한 실질적인 심사 기준에 해당하는 사항이 다수 포함되어 있기 때문인 것 으로 판단된다. 2013년 「난민법 시행령」제정 당시에도 난민인정 심사에의 불회부 요건 에 대한 비판 의견이 있었으며, 특히 유엔난민기구는 "대한민국 난민법 시 행령 및 시행규칙에 관한 UNHCR의 의견서"를 통해 대부분의 불회부 기준 은 난민인정 심사 절차에서 다루어져야 한다는 의견을 표명한 바 있다. 또한 유엔난민기구 집행위원회는 명백히 난민이 아닌 경우를 제외하고 는 협약국이 공정한 난민인정 심사 절차를 거치지 않은 채 국경에서 난민 인정을 신청한 사람을 거부하는 것은 「난민협약」상 "강제송환금지 원칙"을 위반한 것이라는 일관된 입장을 취하고 있다. 우리나라는 「난민협약」체약국으로서 난민에 대한 강제송환금지 의무가 있는바, 출입국항에서 난민인정 신청을 한 외국인이 난민인정 심사 불회부 결정으로 인해 난민인정 심사를 정식으로 받지 못하고 강제 송환대상이 될 경우, 「난민협약」제33조 및 「난민법」제3조에서 규정하는 "강제송환금지 원칙" 위반의 한 유형인 "국경에서의 거부(Rejection at the Border)"에 해당 될 수 있다. 「난민협약」의 취지를 고려할 때, 난민인정 심사 회부 여부에 대한 결정 은 신청자의 신원을 확인하고 난민인정 심사를 위한 형식적 요건을 갖추었 는지를 판단하는 절차로 진행되어야 하며, 명백히 난민이 아닌 경우를 제외 하고는 원칙적으로 난민인정 심사에 회부해야 한다. 아울러, 신청자가 받게 될 회복하기 어려운 중대한 피해의 위험을 고려하면 난민인정 심사 불회부 결정은 매우 신중해야 할 것이다. 따라서 「난민법 시행령」제5조 제1항의 난민인정 심사 불회부 사유는 형식적 요건 중심으로 최소화하고, 난민인정 신청을 한 외국인이 명백히 난 민이 아닌 경우가 아닌 한 난민인정 심사에 회부하도록 위 시행령을 개정하 는 것이 바람직하다. 다. 난민인정 심사 불회부 결정에 대한 통지 미흡 및 이의신청 제도 부재의 문제점과 개선방향 「난민법」제18조, 제21조는 난민인정 심사 결정에 대한 서면통지 및 난 민불인정 결정에 대한 이의신청에 대해 규정하고 있다. 그러나 난민인정심사 회부 여부에 대한 결과는 「난민법 시행령」제5조 제2항에 따라 “회부 여부 를 결정한 때에는 지체 없이 그 결과를 출입국항의 난민신청자에게 알려야 한다.”고 규정하고 있을 뿐 통지 방식을 명시하지 않았으며, 난민인정 심사 불회부 결정에 대한 별도의 이의신청 절차를 규정하고 있지도 않다. 「행정절차법」제3조 제2항은 “이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는 사항에 대하여는 적용하지 아니한다.”고 규정하고 있는데, 그 제9호에 서 "병역법에 따른 징집·소집, 외국인의 출입국·난민인정·귀화, 공무원 인사 관계 법령에 따른 징계와 그 밖의 처분, 이해 조정을 목적으로 하는 법령에 따른 알선·조정·중재·재정 또는 그 밖의 처분 등 해당 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 거칠 필요가 없다고 인정되는 사항과 행정 절차에 준하는 절차를 거친 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항"을 「행정 절차법」적용의 제외 사유로 들고 있다. 그러나 대법원은 2013. 1. 16. 선고한 2011두30687 판결에서 "행정절차법 령 규정들의 내용을 행정의 공정성, 투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하는 「행정절차법」의 입법목적에 비추어 보면, 공무원 인사관계 법령에 의한 처분에 관한 사항(「행정절차법」제3조 제2항 제9호)이라 하더라도 그 전부에 대하여 「행정절차법」의 적용이 배제되는 것 이 아니라, 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 처분이나 행정절차에 준하는 절차를 거치도록 하고 있는 처분의 경우에만 「행정절차법」의 적용이 배제되는 것으로 보아야 한다고 판시하면서, 행정청 이 당사자에게 침해적 행정처분을 할 때에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있 다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다고 판결하였다. 위 대법원 판례와 관련하여 인천지방법원은 2016. 6. 17. 선고한 2016구 합50734 판결1)에서 "외국인의 난민인정에 관한 사항"에 관하여도 이러한 법 리를 그대로 적용하여야 한다고 판시하였다. 참고로 유럽사법재판소(European Court of Justice) 판례에 따르면, 안보 상 이유 등 협약에 명시된 이유에 의한 입국이 거부되었다 해도 입국 거부 된 당사자는 그 결정의 배경과 이유에 대해 알 권리가 있으며, 이는 그 결 정에 대해 이해하고 이의신청절차가 있을 경우 효과적으로 이의신청하여 본인을 변호할 수 있도록 준비하기 위함이라 판단한바 있다(ZZ v Secretary of State for the Home Department[2013] C-300/11). 또한 쉥겐국경법 (Schengen Borders Code) 제13조는 입국이 불허되었을 경우 결정 사항, 향 후 절차 및 항소할 권리에 대해 설명하는 표준양식을 사용할 것과 관련절 차 등을 안내하도록 규정하고 있다. 따라서 출입국항에서 난민인정 신청을 한 외국인에 대한 난민인정 심사 불회부 결정의 처분성이 인정되고 그 결정에 대해서도 「행정절차법」이 적 용되어야 한다는 위 판례의 판결 취지와 해외 사례 등을 고려할 때, 난민인 정 심사 회부 결정 여부를 문서로 통지하고, 불회부 결정 시 그 처분의 정 당성을 다툴 수 있는 이의신청 절차를 관계 법령에 마련해야 하며, 처분 일 자, 근거 법령, 처분 사유와 불복절차 등을 안내하는 것이 필요하다. 1) 인천지방법원 2016. 6. 17. 선고 2016구합50734 판결 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되거나 행정절차에 준하는 절차를 거치도록 하고 있는 경우에만 행정절차법의 적용이 배제되는 것으로 보아야 한다. (중략) 난민인정심사 불회부결정인 이 사 건 각 처분이 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 처분에 해당한다고 할 수 없다. (중략) 그렇다면 난민인정심사 불회부결정에 대하여는 행정절차법이 적용된다고 봄이 타당하다. (중략) 난민 법 시행령 제5조 제2항은 (중략) 그 "방법"에 관하여는 아무런 규정도 두고 있지 아니하므로 이러한 규정만으 로는 난민법이 문서 외의 방법으로 불회부결정을 고지를 하도록 하는 특별규정을 마련하여 둔 것이라고 보 기는 어렵다. 따라서 이 사건 각 처분은 행정절차법 제24조에 따른 처분서를 교부하지 아니한 채 이루어진 것이어서 위법하다고 할 것이다. (중략) 이 사건 각 처분 당시 원고들이 어떠한 근거와 이유로 이 사건 각 처 분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 볼 수 없으므로, 이 사건 각 처분은 행정절차법 제23조에 따른 이유제시의무를 위반한 것으로 서 위법하다고 봄이 상당하다. 한편 난민인정 심사 불회부 결정을 서면으로 통지하는 경우에도 신청자 의 언어적 장벽을 고려할 필요가 있다. 출입국항에서 난민인정 신청을 한 외국인에 대한 난민인정 심사 회부 여부의 결정은 서면검토 및 면접 등의 방법으로 이루어지는데, 이 때 신청자의 언어적 다양성으로 인해 높은 수준 의 통역이 이루어지기 어렵고, 심사기간이 짧으며, 변호인 또는 신뢰관계에 있는 자의 조력이 제한되는 등 신청자가 자신의 사정을 정확하게 표현하기 어려울 뿐 아니라 추후 난민인정 심사 불회부 결정의 근거 및 사유 등을 파악하는 것도 쉽지 않다. 이와 관련하여 프랑스 등 일부 국가에서는 입국거부 사유를 10개 언어 로 고지함으로써 영어나 불어에 익숙하지 않은 사람들의 이해를 돕고 있다. 이처럼 출입국항에서 난민인정 신청을 한 외국인의 언어적 다양성과 그로 인해 발생하는 진술·항변·이의신청 등의 어려움을 고려하여 난민인정 심사 회부 결정 결과를 문서로 통지할 때 신청자가 이해할 수 있도록 가능한 한 다양한 언어를 병기하여 통지하는 것이 바람직하다. 3. 출국대기실 내 처우의 문제점과 개선 방향 가. 출국대기실 현황 및 설치 근거 앞서 언급한 바와 같이 출국대기실은 원래 입국을 허가받지 못한 외국 인들이 송환되기 전까지 단기간 대기할 수 있는 용도의 장소로서 인천.김 포.김해.제주.대구.청주.무안.양양공항 등 8개 국제공항과 부산 항 만에 설치되어 있다. 그런데 현재는 원래의 용도 외에 출입국항에서 난민신 청을 하였다가 난민인정 심사에 불회부된 외국인도 이 곳에 머무르고 있다. 그러나 출국대기실은 그 설치 및 관리 운영에 관한 법적 근거는 없이 2002. 2. 26. 항공사 및 공항 관계기관 등의 합의로 설치되었고, 임차료는 법무부, 시설물 관리는 공항공사가 담당하고 있다. 또한 입국을 허가받지 못한 외국인의 경우 운수업자의 비용으로 송환을 책임지고, 송환 전까지 그 에 대한 교통비·숙박비 등을 부담하여야 한다는 「출입국관리법」제76조 및 같은 법 시행령 제88조 제3항에 따라 출국대기실 운영은 항공사 운영위원 회가 담당하고 있다. 나. 난민인정 심사 불회부 결정된 난민신청 외국인의 처우 「난민법」제6조에 따라 출입국항에서 난민신청을 하였으나 난민인정 심 사 불회부 결정을 받은 사람은 같은 법 제2조 제4호에서 규정하고 있는 "난 민신청자"2)에 해당하지 않아 같은 법 제40조부터 제43조의 난민신청자 처우 를 적용받지 못하고 있다. 그러나 헌법재판소(2001. 11. 29. 99헌마494 결정)는 원칙적으로 외국인의 기본권 주체성을 인정하고 있으며, 「세계인권선언」제3조 및 제14조는 모든 사람은 안전을 누릴 권리가 있고, 박해를 피해 다른 나라에서 비호를 향유 할 권리가 있음을 명시하고 있다. 또한 "강제송환금지 원칙은 송환 시 박해받을 것이라는 공포를 가질 만한 충분한 근거가 있는 모든 사람에게 적용되는 원칙"이라는 유엔 인권소위원 회 결의(2002. 8. 14. 2002/23 결의 제8항), "난민신청이 명백히 남용적인 것 2) 「난민법」제2조 제4호에는 "난민인정을 신청한 사람"을 "난민신청자"라고 약칭하면서, ①난민인정 신청에 대한 심사가 진행 중인 사람, ②난민불인정결정이나 난민불인정결정에 대한 이의신청의 기각결정을 받고 이의신청의 제기기간이나 행정심판 또는 행정소송의 제기기간이 지나지 아니한 사람, ③난민불인정결정에 대한 행정심판 또는 행정소송이 진행 중인 사람을 "난민신청자"로 규정하고 있어 "난민인정 심사에 불회부 된 사람"은 난민신청자에 포함되지 않는다. 이 아닌 한 심사기간 및 법원 등에 이의신청하는 기간 동안 그 국가에서의 체류가 인정되어야 한다"는 유엔난민기구 집행위원회의 “No. 8 난민지위의 인정(1977년 제28차 회기에서 채택)” 등을 고려할 때, 난민인정 심사 불회부 결정 취소 소송을 제기한 외국인은 다른 사유로 입국을 허가받지 못한 외 국인과는 다르게 처우할 필요가 있다. 다. 출국대기실 운영의 문제점 및 개선방향 출입국항에서 난민신청을 하였으나 난민인정 심사 불회부 결정을 받은 사람이 소송을 통해 그 처분에 대해 다투는 동안, 출국대기실에서 장기간 거주하게 되는데 출국대기실은 입국을 허가받지 못한 외국인이 송환되기 전까지 단기간 대기 목적으로 설치된 장소이기 때문에 시설 규모가 작고 편의시설이 부족하여 장기간 거주에 적합하지 않다. 이처럼 출국대기실의 열악한 환경으로 인하여 대기자들의 위생.건강 등의 문제가 발생하고 있다. 식사, 위생, 의료 등에서 출국대기실의 처우와 환경은 유엔 「피구금자 처우에 관한 최저기준규칙」에 따른 기본적 처우에도 미치지 못한다는 지적 이 있다. 이는 현행 제도상 항공사 운영위원회에서 모든 비용을 부담하기 때문이라 할 수 있는바, 항공사 운영위원회는 비용 절감을 위해 출국대기실 내 외국인의 단기간 내 강제 퇴거에 집중하기 때문에 장기간 머무는 난민 인정 심사 불회부자들에게 적절한 식사 제공 등 기본적 처우나 환경 개선 을 기대하기 어렵다. 외국인이라 할지라도 인간으로서의 기본적 권리, 특히 인간의 존엄과 가 치는 보호받아야 할 것이며, 출입국항에서 난민인정 신청을 한 외국인의 경 우에도 「난민협약」등 국제인권규범에서 정하는 지위와 처우가 보장되는 것이 바람직하다. 따라서 정부는 출국대기실 설치·운영 및 관리 주체, 비용 부담 등에 대하여 그 책임을 명확히 할 필요가 있다. 특히 난민인정 심사 불회부 결정에 불복하여 관련 소송 등을 제기한 사람은 출국대기실에서 장 기간 대기하도록 하는 것이 적절치 않으므로 대책을 수립하고, 「난민법」제 2조 제4호에서 정의된 "난민신청자"에 준하여 가능한 범위에서 같은 법 제 40조부터 제43조의 처우를 받을 수 있도록 법적 근거를 마련하는 것이 바 람직하다. Ⅳ. 결론 위와 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항의 규정에 따라 주 문과 같이 권고하기로 결정한다.