치매노인 인권보호 위한 제도개선 권고

Ⅰ. 권고 배경 우리나라 치매노인의 수는 2015년 현재 64만 8천 명이고, 2024년 100만 명, 2050년 270만 명으로 급격히 증가할 것으로 전망되며, 치매노인의 실종, 학대, 방임 및 치매로 인한 간병살인1)이 지속적으로 발생하고 있어 사회적 문제가 되고 있다. 정부는 "국가치매관리체계 확립"을 국정과제로 정하고 제3차 치매관리종 1) 간병살인은 돌봄에 지친 가족이 환자를 죽이는 것을 말하며, 홀로 치매환자를 돌보던 노인이 남편이나 아내를 살해한 사건을 비롯하여 자식이 치매를 앓는 부모를 모시다 살해하고 자신도 자살한 사건 등이 계속해서 발생함. 합계획을 수립하는 등 치매관리 대책을 마련하기 위하여 노력하여 왔으나, 지방자치단체마다 시설 및 운영상 차이가 크고 노인의료복지시설에서 치매 노인에 대한 신체적 구속이 발생하는 등 치매노인의 인권 침해가 심각한 실정이다. 이에 따라 국가인권위원회는 국가치매관리체계와 정부의 치매 정 책 및 제도의 개선방안에 대하여 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」제10조, 제34조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항,「경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」제9조, 제11조, 제12조, 「노인복지법」제2조 제1항을 판단기준으로 하고, 「세계인권선언」제25조, 유엔 사회권위원회 일반논평 6. 노인의 경제적, 사회적 및 문화적 권리, 노인을 위한 유엔 원 칙, 유엔 마드리드 고령화국제행동계획, 노인인권 증진에 관한 유럽회의 각 료위원회 권고를 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 실종 치매노인의 단기간 일시보호방안 개선 최근 실종된 치매노인이 길을 잃고 헤매다 저체온증으로 사망한 채 발견 된 사건이나 치매노인을 정신병원에 강제로 입원시켜 의료급여를 부정으로 수급한 사건 등이 끊임없이 발생함에 따라 실종 치매노인의 보호에 관하여 검토해야 할 필요성이 제기되었다. 실종된 치매노인은「경찰관직무집행법」제4조에 의거하여 경찰이 보건의 료기관에 긴급구호를 요청하거나 경찰관서에 24시간 이내로 보호할 수 있 으며, 그 이후 단기간 일시보호가 필요한 경우 보건복지부 「노인보건복지 사업안내」지침은 노숙인 보호 관례에 따라 조치하도록 명시하고 있다. 이 에 따라 실종된 치매노인은 노숙인 복지사업에 따른 노숙인일시보호시설에 서 단기간 일시보호를 받게 된다. 그러나 노숙인일시보호시설은 노숙인 등에 대한 일시적인 잠자리와 급식 제공, 응급처치 등 일시보호 기능을 수행하는 곳이기 때문에, 치매로 인한 인지기능상 장애 증상과 심리적 불안 및 공격성 등 정신행동 증상과 같은 치매노인의 특성을 고려하여 치매노인을 보호하는 것을 기대하기는 어렵다. 이처럼 단기간 일시보호가 필요한 실종 치매노인이 노숙인 보호 관례에 따 라 조치된다면, 인권침해 상황에 노출되거나 적절한 보호 및 치료를 받지 못하는 문제가 발생한다. 따라서 현행 실종 치매노인 보호방안을 개선하여, 이들을 「노인복지법」 에 따른 주야간보호시설 또는 단기보호시설에 입소시켜 보호할 수 있도록 연계 체계를 구축하는 등 치매노인을 적절히 보호할 필요가 있다. 2. 노인의료복지시설에서 신체억제대 사용에 관한 법적 근거 마련 노인의료복지시설은 「노인복지법」 제34조 제1항에 따라 치매ㆍ중풍 등 노인성질환으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인 을 입소시켜 급식과 요양, 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목 적으로 하는 시설이다. 이러한 노인의료복지시설에서는 치매노인에 대한 보 호나 통제를 위하여 신체억제대2)를 사용하는 경우가 있는데, 각 시설마다 자체적으로 마련한 내부규정에 따라 시설장이나 간호사 등의 임의적 판단 에 의하여 신체억제대를 사용하고 있는 실정이다. 보건복지부 「2016 노인보건복지 사업안내」중 "2-5 노인복지시설 인권보 호 및 안전관리지침"은 시설 생활 노인에 대한 신체적 제한이나 구속이 가 능한 사유를 제한적으로 규정하고 있으나, 신체의 자유에 대한 제한 근거가 법률에 규정되어 있지 않고, 그 내용도 신체구속의 결정 및 가족 동의, 빈 도나 강도, 시행 시간 등과 같은 요건과 절차에 대한 구체적인 내용이 없다 는 문제가 있다. 「헌법」제12조 제1항은 “모든 국민은 신체의 자유를 가진다”고 규정하 여 신체의 자유를 보장하고 있는바, 제37조 제2항에 의하여 이러한 신체의 자유에 대한 제한은 법률에 의해서만 할 수 있다. 또한 신체의 자유가 법률 에 근거하여 일정 정도 제한될 수 있다고 하더라도, 그 제한에 있어 신체의 자유의 본질적 내용이 훼손되지 않도록 적법하고 엄격한 요건 아래 최소한 의 범위에서만 허용되어야 할 것이다. 정신의료기관 또는 정신요양시설에 입원 또는 입소한 정신질환자의 신체 보호조치에 관하여,「정신보건법」제46조 제1항은 “환자를 격리시키거나 묶 는 등의 신체적 제한을 가하는 것은 환자의 증상으로 보아서 본인 또는 주 변사람이 위험에 이를 가능성이 현저히 높고 신체적 제한 외의 방법으로 그 위험을 회피하는 것이 뚜렷하게 곤란하다고 판단되는 경우에 그 위험을 2) 신체억제대는 전신 혹은 신체 일부분의 움직임을 제한할 때 사용되는 수동적 방법이나 물리적 장치 및 기구를 의미하 며(보건복지부 「신체억제대(환자보호대) 사용 감소를 위한 지침」2013 참조), 이러한 신체억제대를 「의료법 시행규 칙」제36조 제5항 관련 별표 4의2에서는 "신체보호대"로 규정함. 최소한으로 줄이고, 환자 본인의 치료 또는 보호를 도모하는 목적으로 행하 여져야 한다”고 규정하고, 같은 조 제2항에서 전문의의 지시 및 진료기록부 기재 등 신체보호조치의 요건 및 절차에 관하여 규정하고 있다. 노인의료복지시설에 입소한 치매노인에 대하여도 신체구속의 오남용 방 지를 위해서 신체억제대 사용 등 신체의 자유를 제한하는 경우에 대한 법 적 근거를 「노인복지법」에 신설하고, 구체적 내용과 세부적 절차 등에 관 한 규정을 「노인복지법 시행령」에 마련할 필요가 있다. 3. 치매노인에 대한 사례관리 확대 방안 치매노인에 대한 사례관리를 통하여 치매상담센터 이용자의 욕구와 문제, 제반 상황 등에 대한 기본적 정보를 입수할 수 있으므로, 사례관리는 치매 관리의 시작이자 치매상담센터의 주요 업무 중 하나다. 무엇보다도 사례관 리가 선행되어야만 치매노인의 개인별 상태와 욕구에 적합한 치료 및 관리 가 이루어질 수 있다. 그러나 사례관리를 수행하는 치매상담센터 중 일부 시ㆍ군ㆍ구 치매상담센 터는 업무를 담당할 전담인력이 부족하거나 보건소 보건 업무를 담당하는 인력이 치매관리 업무를 겸임하는 곳도 있어, 치매관리사업을 원활히 추진 하기가 어렵고 치매환자 사례관리의 수행에 있어서도 한계가 있을 수밖에 없다. 또한 보건복지부 「노인보건복지 사업안내」지침은 시ㆍ군ㆍ구(보건소)의 여건에 따라 사례관리를 실시하도록 규정함으로써, 해당 시ㆍ군ㆍ구(보건소) 가 사례관리의 실시 여부를 임의적으로 선택할 수 있도록 되어 있어, 그 중 요성을 고려할 때 개선이 필요하다. 따라서 치매상담센터에서 치매노인에 대한 사례관리를 확대하여 실시할 수 있도록 인력지원을 늘리는 등의 방안을 검토하고, 「노인보건복지 사업 안내」지침에 관련 내용을 포함시킬 필요가 있다. 4. 치매환자 보호자의 치매관리사업 참여 보장 「치매관리법」에 의한 국가치매관리체계에서 중앙치매센터는 국가치매 관리의 체계적인 계획 수립 및 자문을 위한 "전문위원"을 두고, 광역치매센 터는 사업계획 검토와 예ㆍ결산, 실적보고 및 사업평가, 조직운영, 사업의 총 괄 조정 등을 심의하기 위한 "운영위원회"를 구성·운영하도록 하고 있다. 이 러한 국가치매관리체계에 따른 각 단계별 및 지역별 치매관리사업의 계획 과 운영, 평가 및 서비스 개선 등에 관하여 관련 전문가들의 참여 못지않게 핵심 이해당사자인 치매환자 보호자가 참여하는 것이 중요하다. 「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률」제33조 제5항은 “발달장애 인지원센터는 발달장애인(보호자를 포함한다)이 참여하는 운영위원회를 구 성ㆍ운영할 수 있다”라고 규정하여 발달장애인 보호자의 참여를 보장하고 있다. 또한 보건복지부 「정신건강 사업안내」지침은 광역 및 기초 정신건 강증진센터에 운영위원회를 설치ㆍ운영하도록 하면서 그 구성에 대하여 “시 ㆍ도(시ㆍ군ㆍ구) 담당 공무원, 수탁기관장, 정신건강증진센터장 및 임상자문 의, 외부전문가 및 소비자 등”을 포함하는 것으로 규정하고 있다. 따라서 치매환자의 경우에도 각 단계별 및 지역별 국가치매관리체계에서 치매관리사업의 계획 수립과 운영, 서비스 개선 등에 관한 심의과정에 치매 환자 보호자가 참여할 수 있도록 보장할 필요가 있다. 5. 치매상담센터 활성화 치매상담센터는 시ㆍ군ㆍ구 보건소에 설치되어 치매 조기검진과 치매환자 의 등록, 방문 및 지원 등의 업무를 수행하는 기관으로, 시ㆍ군ㆍ구 등 지역 사회 치매관리사업의 효과적인 수행을 위해서는 치매관리전달체계의 최하 위에서 지역사회에 서비스를 제공하는 치매상담센터가 보다 활성화될 필요 가 있다. 보건복지부도 "제3차 치매관리종합계획"에서 제2차 종합계획 추진과제 중 인프라 확충에 대해 “보건복지부와 중앙치매센터, 시ㆍ도와 광역치매센터, 시ㆍ군ㆍ구와 보건소 치매상담센터로 이어지는 치매관리전달체계의 기반을 마련하였으나, 보건소 치매상담센터의 전담 인력 및 업무 공간의 부족 등으 로 지역사회 치매관리사업의 효과적인 수행이 곤란하다”고 평가한 바 있다. 충북, 전남, 세종, 제주 등 일부 광역시ㆍ도는 2015년 하반기 기준 치매상 담센터 1개소 당 평균 인원이 1명 미만인 것으로 확인되었는데, 이는 「치 매관리법 시행규칙」제8조의 치매상담센터 인력 기준(각 치매상담센터에 1 명 이상의 전담인력을 두어야 한다)에 못 미치는 상황이다. 이와 같이 일부 시ㆍ군ㆍ구의 경우에 전담인력이 부족하거나 보건소 보건 업무를 담당하는 인력이 치매관리 업무를 겸임하고 있어서, 「치매관리법」제17조에 따른 치 매조기검진 및 치매환자의 방문 및 관리 등 치매상담센터의 기본적인 업무 를 적절히 수행할 수 없는 실정이다. 치매상담센터가 담당하는 역할은 치매 조기검진과 치매환자의 방문 및 관리 등 치매관리사업에 포함된 서비스들 을 직접 제공하는 것이기 때문에, 치매상담센터에 부여된 업무가 적절히 수 행되기 위해서는 관할 지역 내 65세 이상의 노인인구 및 치매노인의 수를 고려하여 적정 인원의 전담인력을 배치할 필요가 있고, 최소한 전담인력을 1명 이상 두도록 한 「치매관리법 시행규칙」제8조가 준수되어야 한다. 또한 치매상담센터가 치매관리사업을 적절히 수행하기 위해서는 제3차 치매관리종합계획에서 제시된 바와 같이 지역사회 중심의 치매예방 및 관 리가 원활히 추진되어야 할 것인바, 이를 위하여 관할 지역 내 경찰서, 노 인복지관 등 유관 기관과의 협조 체계를 구축할 필요가 있다. 그리고 국가가 치매관리법에 기하여 국가치매관리체계를 구축하여 치매 의 예방, 대응 및 인식 개선에 힘쓰고 있음에도 불구하고 홍보 부족으로 치 매조기검진을 비롯한 국가치매관리사업이 효율적으로 진행되지 못하고 치 매에 대한 인식도 여전히 개선되지 않고 있다. 특히, 치매에 대한 대응은 사후관리보다 예방이 효과적이므로 치매조기검진 제도를 널리 홍보하고, 전 반적으로 치매의 예방 및 치매 관련 서비스 내용 등에 대한 홍보를 강화할 필요가 있다. Ⅳ. 결론 국가인권위원회는 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1 항에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.