코로나19관련 지자체의 재난긴급 소득지원 시 이주민 배제

- 2 - 1. 진정요지 피진정인 1의 "○○시 재난 긴급생활비 지원 대책"과 피진정인 2의 "△△ 도 재난기본소득 지원 대책"은 코로나19로 인해 고통 받는 주민들을 위하여 긴급 지원 정책을 구현하는 것으로, 지역 경제 활성화와 재난 상황에 처한 취약계층의 사회적 안전망을 가동하는 것이다. 코로나19 라는 재난 상황에서, 생계의 위협을 받는 것은 외국인이라고 하 여 다르지 않다. 외국인들도 실직, 해고, 임금 차별, 사회적 관계의 축소, 의 료기관 접근성 약화 등의 재난 상황을 한국 국민과 동일하게 겪고 있다. 그 런 이유로 지자체의 한정된 재화를 지원하는 기준에 국적, 출신 국가, 가족 의 형태나 관계 등을 포함하는 것은 합리적이지 않다. 따라서 ○○시 및 △△도의 코로나19 관련 재난긴급 소득지원 시 난민신 청자인 진정인 2, 인도적체류자인 진정인 3, 외국국적동포인 진정인 4와 6, 영주권자인 진정인 5, 결혼이민자인 진정인 7을 배제한 것은 「헌법」, 「국가인권위원회법」에서 금지하고 있는 차별행위 및 인권침해이다. 피진정인들의 대책은 진정인 2 내지 7의 평등권과 인간의 존엄과 가치, 그리고 인간다운 생활을 할 권리를 각각 침해하는 것이다. 2. 당사자의 진술 가. 진정인 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) ○○시 ○○시는 코로나19로 인한 재난상황에서 생계가 곤란해진 피해계층 에 신속한 긴급지원을 하기 위해 「주민등록법」에 따른 거주자 중 세대별 주민등록표에 함께 등재된 사람을 동일 가구로 하면서, 중위소득 100%이하 인 가구에 한해 재난 긴급생활비를 지원하는 대책을 수립·시행하고 있다. ○○시의 긴급생활비는 ○○시민 전체에 대한 지급이 아니며, 재정 등 제반 여건을 고려하여 내국인 중에서도 중위소득 100%이하 가구로 한정 하고, 기존의 지원을 받고 있는 기초수급자, 차상위계층, 아동수당 수급자, 실업급여 수급자 등은 동 지원에서 제외하였다. 긴급생활비는 신속성이 중요하여 단시간 내 대량의 신청과 소득조사 를 진행하여 지원 결정 및 지급을 하기 위해서는 주민등록번호를 기반으로 하는 사회보장정보시스템(행복e음)을 통해 소득조사를 실시할 필요가 있다. 외국인은 주민등록법에 따른 세대별 주민등록표에 포함되어 있지 않 고, 개인별로 거소 등록되어 있어 ○○시 지원 대상인 가구 구성을 확인하 기 어렵고, 행복e음을 통한 소득조사도 불가하여 공정한 소득조사 기반을 갖추지 못하고 있다. 그럼에도 불구하고 ○○시는 「긴급복지지원법」 제5조의2에 근거하 여 결혼이민자 등 외국인을 지원 대상에 포함하여 외국인에 대한 차별을 최소화 하여 진행하고 있는 한편, 등록외국인에 대한 인간으로서의 존엄과 가치를 보장하기 위해 최선을 다하고 있다. - 4 - 외국인 유학생에 대해 공항에서 학교까지 이동·임시거주지·건강관리 및 생활 등 지원, 건강보험 미가입 외국인을 위한 마스크 지급, 가구당 10 만 원 내외 생필품을 ○○형 긴급복지 물품으로 지원 등 전방위적인 지원 을 아끼지 않고 있다. 다만, 소득조사를 통해 중위소득 100% 이하 가구에 대해 지원하고 있는 ○○시 재난긴급생활비의 경우 외국인가구 구성과 가구 소득을 정확 히 파악하기 어려워 내국인과 비교하여 공정성을 담보하기 불가능하여, 외 국인 가구를 지원 대상에 포함하지 않고 있는 것이다. 장기체류 외국인가구의 경우 근로소득세, 주민세 등 대한민국 거주자 로서 부담해야 하는 납세의 의무를 이행하고 있으나, 외국인에 대한 지원은 신중해야 하며, 오히려 소득조사가 불투명하여 내국인과의 역차별이 발생할 소지가 있으며, 거주 외국인 사회 내부에서도 실질적으로 지원받아야 할 사 람이 배제되는 등 차별에 따른 불만이 표출될 수 있다. 지자체에서는 코로나19 대책을 위해 많은 재원을 소진하여 외국인에 대한 지원 여력이 없으며, 지자체 마다 재정사정이 달라 또 다른 형평성 논 란에 빠질 수 있다. 이에 외국인에 맞는 전국적으로 동일한 기준, 지원범위, 규모, 방법 등을 정하여 정부 차원의 종합적인 추진이 바람직하다. 2) △△도 △△도는 2020. 3. 24. 도지사 브리핑을 통하여 「재난기본소득 지급 조례」제1조에 따라 모든 "△△도민"에게 재난기본소득 지급을 결정하였고, 코로나19로 인한 재난상황에서 긴급하게 지급하기 위하여 주민등록전산시 스템에서 전체 현황 파악이 불가한 외국인을 부득이 제외하게 되었다. △△도 재난기본소득 지급 과정에서 외국인이 배제되어 이들의 평등 권, 인간으로서의 존엄과 가치, 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다는 주장에 대하여, △△도는 「재난 및 안전관리 기본법」제4조에 따라 신속히 재난기본소득을 지급하려는 과정 속에서 진정인들의 문제 제기에 대한 고 민의 시간적 여유가 없었고, 이에 따라 부득이 검토가 미흡했던 점은 인정 한다. 그러나, 헌법에 의해 보호되는 기본적 권리가 그 종류를 불문하고 내 외국인 구별 없이 동일하게 인정된다고 볼 수 없고, 외국인에게 인정되는 권리라 해도 수혜적 성격의 법규에는 입법자에게 입법형성의 자유가 있으 므로 그 내용이 현저히 자의적인 경우가 아닌 한 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 또한 재난기본소득은 정책적 판단에 따른 사회보장적 성격으로, 외국 인에게도 당연히 인정되는 권리라고 볼 수 없기에, 내국인인 도민과 이주민 사이에 차별이 있더라도 이는 합리성을 결여한 것이라 볼 수 없다. 다만, 외국인에 대한 인도주의적 차원에서 지급여부 검토와 지급방안 강구, 여성가족부 등의 지원요청과 정부의 긴급재난지원급 지원계획 등을 참고로 2020. 5. 4. 조례를 개정하여, 결혼이민자와 영주권자에 대하여 재난 기본소득을 지급하는 방안을 마련하였고, 6. 1.부터 일정한 요건을 갖춘 외 국인에게도 ○○도 재난기본소득을 지급토록 결정하였다. - 6 - 3. 관련 규정 별지 2 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인이 제출한 자료, 피진정인의 제출자료, 전문가 자문, 보도자료, 통 계자료 등을 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. ○○시 재난 긴급생활비 지원 대책 2020. 3. 18. <○○시, "재난 긴급생활비 지원" 전국 최초 시행> 보도 자 료에서, ○○시장은 “코로나19로 일상이 멈추고 경제가 멈추면서 민생이 벼 랑 끝에 내몰렸다. 이번 긴급 생활비지원 대책은 생계절벽에 직면한 시민들 의 고통에 현실적으로 응답하기 위한 대책이다. 코로나19로 타격을 입은 시 민들에 대한 직접 지원, 즉시 지원으로 효과성과 체감도를 높이겠다.”며 “특히 갑작스런 경제위기에 처하고도 정부 추경이나 기존 복지혜택을 받지 못했던 재난사각지대를 촘촘히 메우는 실효성 있는 대책이 될 것으로 기대 한다. 시민의 고통을 조속히 덜기 위해 필요한 조치가 있다면 ○○시는 추 가적인 대책을 계속 마련해 나가겠다.”고 하였다. ○○시 대책의 지원 대상은 기존 지원제도의 사각지대에 놓인 저소득 층 근로자, 영세 자영업자, 비전형 근로자(아르바이트생, 프리랜서, 건설직 일일근로자 등) 등이 포함된 중위소득 100% 이하 가구이다. 다만, 중복지원 을 막기 위해 정부의 지원을 받는 가구는 제외하는데, 저소득층 한시생활지 원 사업 대상자 및 특별돌봄쿠폰 지원대상자 등 코로나19 정부지원 혜택 가구, 실업급여 수급자, 긴급복지 수급자, 기타 청년수당 수급자 등이 여기 에 해당한다. 소득수준 파악을 위해 ○○시는 사회보장정보시스템(행복e음)을 통해 상시근로소득, 일용근로소득, 소상공인의 사업소득을 확인하고, 공적자료 조 회결과와 실제소득이 다르다고 주장하는 경우 소득 증명서류 등을 제출하 도록 하였다. 지원 금액은 가구별로 1~2인 가구는 30만 원, 3~4인 가구는 40만 원, 5 인 이상 가구는 50만 원으로 1회 지원하며, 침체된 경기 회복을 위해 금년 6월말까지 사용기한인 "○○사랑상품권(모바일) 또는 선불카드"로 지급하고, 지원금 신청기간은 2020. 3. 30.부터 5. 15.까지이며, 주소지 동주민센터를 방문하여 신청하거나 ○○복지포털에 인터넷 신청도 가능하다. 한편, ○○시는 감염병 등 국가적 재난 상황에 의해 피해를 입은 취약 계층을 한시적으로 긴급지원 할 수 있는 근거를 명확하게 마련하기 위해, 「○○시 저소득주민의 생활안정 지원에 관한 조례」를 전부 개정하고, 「○ ○시 주민생활안정 지원에 관한 조례」명칭으로 3. 24. 시의회에서 의결하 였다. 「○○시 주민생활안정 지원에 관한 조례」제4조 제2항에서 재난 상 황이 발생하는 경우, 수급권자, 차상위계층, 사회복지시설 보호를 받는 사람 또는 같은 시설을 이용하는 사람, 기타 규칙으로 정하는 사람 외의 주민에 게도 생활안정을 위한 급여를 지급할 수 있도록 명시하고 있다. 나. △△도 재난기본소득 지급 계획 2020. 3. 24. ○○도의 <○○○, 4월부터 도민 1인당 10만 원씩 "○○도 형 재난기본소득" 지급> 보도 자료에서, △△도지사는 “△△도가 코로나19 로 위축된 경제위기를 극복하기 위해 4월부터 도민 1인당 10만 원씩 재난 - 8 - 기본소득을 지급하기로 했다. 재난기본소득에 대한 사회적 논의가 이뤄지고 있는 가운데 소득과 나이 상관없이 전 도민을 대상으로 하는 기본소득제 시행이라는 점에서 의미가 있다.”고 발표했다. 특히, △△도지사는 “일부 고소득자와 미성년자를 제외하거나 미성년자 는 차등을 두자는 의견도 있었으나 이는 기본소득의 이념에 반하는 것”이 라며, “고소득자 제외는 고액납세자에 대한 이중차별인데다 선별비용이 과 다하고, 미성년자도 세금 내는 도민이며 소비지출 수요는 성인과 다를 바 없다는 점에서 제외나 차별을 하지 않았다”고 설명하였다. 3. 24. "△△도형 재난기본소득" 발표 당시 지급대상에서 외국인을 제 외하였으나, 4. 20. 변경 계획을 발표하여 결혼이민자와 영주권자의 경우 내 국인과 동일하게 재난기본소득을 지급하기로 하였다. 지급 금액은 도민 1인당 10만 원씩, 4인 가족일 경우 40만 원씩을 재난 기본소득으로 지급하며, 3개월 유효기간의 지역화폐로 지급하여 단기간에 전액 소비되게 함으로써 가계지원 효과에 더해 기업과 자영업자의 매출 증 대라는 이중효과를 도모하고 있다. 신청기간은 온라인 방식의 경우 4. 9.부터 4. 30.까지이며, 현장 방문의 경우 4. 9.부터 7. 31.까지로, 외국인의 경우, 5월 중순 이후 체류지 관할 읍· 면·동 행정복지센터에 선불카드를 신청할 수 있으며, 법무부의 외국인정보 시스템을 통해 확인 후 지급할 계획이다. 한편, 재난이 발생할 경우 △△도민에게 재난기본소득을 지급하여 △△ 도민의 생활안정과 사회적 기본권 보장 및 지역경제 활성화에 이바지하는 것을 목적으로 한 「△△도 재난기본소득 지급조례안」이 3. 25. 도의회에 서 의결되었고, 결혼이민자와 영주권자에 대하여 재난기본소득을 지급하는 방안을 마련하면서 지급대상 규정을 신설하여 조례를 4. 29. 본회의 의결을 거쳐 개정하였다. 5. 코로나19 관련 소득지원 국내외 사례 가. 국내 사례 지방자치단체 중 ○○시처럼 처음부터 일부 외국인에 대해 재난지원금 을 지급하는 경우와 △△도처럼 재난지원금 정책 발표 이후 이의가 제기되 어 일부 외국인으로 확대하는 경우, □□시·◇◇시·◎◎ ◎◎구처럼 내외국 인 구별 없이 지역 내 모든 주민에 대해 일괄 지급하는 형태 등 지역자치 단체마다 차이를 보이고 있다. □□시는 □□시민의 10% 정도가 외국인이며, 문화와 민족적 다양성을 인정하는 도시로 평가받아 유럽 평의회로부터 국내 최초 "상호문화도시"로 지정된 바 있다. 이러한 도시특성을 가진 □□시는 4. 2. 기준 □□시에 주 소를 둔 등록외국인과 외국국적 동포를 포함하여 모든 주민에게 생활안정 지원금을 지급하기로 발표하였다. 다만, 행정안전부 보통교부세 수요금액 산정 시 외국인의 경우 내국인의 70% 수준으로 산정하는 것을 고려하여, 내국인이 받는 금액의 70% 수준인 7만 원을 지급하기로 결정하였다. ◇◇시는 "재난기본소득"의 형태로 1인당 5만 원을 지급하기로 결정하 면서,「◇◇시 재난기본소득 지급 조례」를 4. 8. 임시회에서 의결하였다. 이후 외국인에 대해 ◇◇시민 임에도 지원 대상에 포함되지 않아 형평성 - 10 - 논란과 인권문제가 야기됨에 따라, ◇◇시는 "외국인거주자 제외"에 대해 재 논의를 추진하였고, 등록외국인을 지급대상에 포함한 조항을 신설한 「◇◇ 시 재난기본소득 지급 조례 일부개정조례안」을 재적 의원 28명 중 1명을 제외한 27명이 공동 발의하여 4. 29. 본회의에서 통과시켰다. 나. 해외 사례 코로나19 관련 재난긴급 소득지원(economic relief)에 관한 외국에서의 논의를 보면 저소득층 주민들을 대상으로 할지에 대한 논의가 주로 진행되 고 있으며, 외국인에 대해서는 독일, 캐나다, 미국, 일본 등 많은 나라들이 지원 대상으로 포함하고 있다. 독일 베를린시는 2020. 3. 19. 국적을 불문하고 예술가, 프리랜서, 자영 업자, 소상공인 등을 포함하여 세금납부 번호를 보유한 자에 대해 긴급지원 대책을 추진하기로 결정하면서, 직원 5명 이하 사업자에 5,000유로(약 678만 원), 직원 6명~10명 이하 사업자에게는 1만 5,000유로(약 2,036만 원)를 기본 적으로 지급하도록 하였다. 특히 별도 공지를 통해 “베를린의 수많은 소규 모 사업자들이 이주 배경을 가지고 있다”라며 “그들에게 지원 제도를 제대 로 전달하기 위해서 관련 기관이 모여 다양한 언어로 정보를 제공하며, 신 청서 작성이나 번역에 도움을 줄 것”이라고 밝혔다. 미국은 의회에 제출된 S.3548-CARES Act(The Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security)에서 긴급 현금지원 대상에 사회보장 번호를 소지한 외국인을 포함하고 있다. 75,000달러 이하의 소득을 가진 이민자가 사회보장번호를 가지고 있거나, 영주권자, 세법상거주자(과거 3년간 미국에 매년 183일 이상 거주했으며 세금을 납부한 자)인 경우, 1,200달러(약 147만 원)를 지급하고, 결혼한 부부는 각각 받으며, 자녀가 있는 가족은 아동 1명 당 500달러(약 61만 원)를 더 받을 수 있도록 하였다. 일본은 4. 20. 국민 1인당 10만 엔(약 113만 원)을 재난지원금 성격의 "특별 정액 급부금"으로 지급할 계획을 발표하면서, 대상은 4. 27. 기준 일본 에 주민등록이 되어 있는 사람으로 정하였다. 일반적으로 일본 내에서 3개 월을 초과하여 거주할 수 있는 체류자격을 부여받은 외국인의 경우 반드시 "주민"등록을 하도록 되어 있어, 외국인도 일본 정부가 주는 "특별 정액 급 부금"을 받을 수 있다. 캐나다는 15세 이상 캐나다 거주자로 고용소득, 사업소득, 출산·육아 고 용보험이 5,000캐나다달러(CAD)이상이면, 재난지원금을 주당 500캐나다달 러(CAD, 약 43만 원) 지원하며, 실직자 및 격리대상자에게는 최대 16주간 지급한다. 외국인의 경우 유학생을 포함하여 임시 외국인근로자 역시 조건 만족 시 혜택을 받을 수 있다. 한편, 포르투갈은 2020. 6.까지 모든 이주민, 난민에게 한시적으로 시민 권을 부여하고 의료보험을 적용하는 등의 정책을 펼치고 있다. 6. 판단 가. 코로나19 재난상황에서 취약계층 보호를 위한 국제인권기구의 요구 코로나19와 관련된 위기 상황에서 이주민·난민, 장애인, 노인, 저소득계 층 등 사회적 약자에 대한 차별 문제가 심화되는 현상이 여러 국가에서 발 생됨에 따라, 2020. 3. 유엔인권최고대표사무소(UN OHCHR)는 각 국의 방역 등 공중보건 조치가 인권침해로 연결되지 않도록 「코비드-19 지침」 - 12 - (COVID-19 Guidance)을 마련하였다. 이 지침은 경제적·사회적·문화적 권리 그리고 시민적·정치적 권리의 범 위를 넘어 인권 존중이 이 전염병에 대한 공중보건 대응 및 회복에 있어 성공의 근간이 될 것이라는 목적 하에, 이주민과 난민에 대해서는 동등한 정보 접근권, 감염 테스트 및 보건 진료 보장, 건강 및 기타 서비스에의 접 근 보장 등을 내용으로 하였다. 또한 유엔인권최고대표사무소는 코비드-19로 인한 전지구적 위기 상황 을 극복하기 위해서라도 이주민들이 재난긴급 소득지원 등 이러한 경제지 원 프로그램에서 제외되어서는 안 된다고 강조하고 있다. 경제적·사회적·문화적 권리 위원회도 2020. 4. 6. 성명서를 채택하면서, “인권에 기반하지 않는 국가의 조치는 경제적·사회적·문화적 권리를 침해하 고 가장 취약한 집단에게 고통을 가중시킬 위험이 있다는 것이 명백하다. 감염병 퇴치를 위한 필요한 조치의 결과로 단 한 사람도 소외되어서는 안 된다.”고 밝혔다. 코로나19 이전에도 이주민은 언어와 문화 장벽, 비용, 정보 접근성 결 여, 차별 그리고 외국인 혐오를 포함하여 보건 진료에 접근하는 데 있어 종 종 장애에 직면하여 재난상황에서 특히 더 취약한 계층이라 볼 수 있으므 로, 국가 정책을 펼치면서 배제되지 않도록 특별한 주의가 필요하다는 지적 이 있었다. 2015년 제70차 UN총회에서 192개 회원국이 만장일치로 채택한 "지속가능한 발전을 위한 2030 아젠다"와 관련해 국제이주기구(IOM)는 분쟁 이나 재난과 같은 위기 상황에서 이주민의 취약성을 줄이는 것이 지속가능 한 발전을 위한 목표 달성에 기여한다고 설명한 바 있다. 나. 긴급재난지원금의 성격 ○○시의 "재난 긴급생활비"는 ○○시민 모두에게 지급되는 형태가 아닌, 중위소득 100% 이하인 가구이면서 기존 지원을 받지 않는 가구에 대한 일 종의 재난수당 개념이고, △△도의 "재난기본소득"은 소득과 나이 상관없이 전 도민을 대상으로 하는 기본소득 개념이라 볼 수 있다. 코로나19로 인해 실직, 소득 감소가 발생하면서 경제적 피해가 심각해지 자, 전 세계적으로 "기본소득" 논의가 활발하게 이루어지고 있으나, 아직까 지는 국내에서 기본소득에 대한 명확한 법령과 규정은 없다. 기존의 기본소 득 관련 연구에서는 기본소득을 자산조사와 근로에 대한 요구 없이 모두에 게 지급되는 개별적, 무조건적, 정기적 현금 지급으로 정의하고 있으며, 기 본소득의 특징으로 정기성, 현금성, 개별성, 보편성, 무조건성을 제시하고 있다. ○○시의 "재난 긴급생활비"와 △△도의 "재난기본소득"처럼, 코로나19 확산 여파로 내수경기가 얼어붙자 재난 극복을 위해 지방자치단체는 "재난 기본소득, 재난긴급생활비, 긴급재난생활비, 가계긴급생계비, 긴급재난생계 지원금, 긴급생활안전자금, 긴급 생계자금" 등 다양한 명칭만큼 지원 대상, 지원 금액, 지원 기준 등이 각각 다른 긴급재난지원금 제도를 추진하고 있 다. 이러한 긴급재난지원금 제도를 바로 기본소득제도 도입이라 보기 어렵 지만, 코로나19로 경제활동이 위축·중단되고 부가적인 비용 부담 등이 발생 - 14 - 하여 인간존엄에 상응하는 삶을 누리지 못하게 되는 위기상황으로부터 사 람들을 보호하기 위한 긴급 사회안전망의 성격과 얼어붙은 내수경기를 활 성화하기 위한 경기부양책의 성격을 가진다고 판단할 수 있다. 다. 외국인의 법적 지위와 기본권 보장 「대한민국 헌법」(전부개정, 1987. 10. 29. 헌법 제10호)은 제10조부터 시작되는 기본권 조항들 모두 문언 상 권리들의 주체를 "국민"으로 하고 있 고, "외국인"과 관련된 조항은 「헌법」제6조 제2항의 “외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다.”고 외국인의 법적 지위를 규정한 조항뿐이다. 「헌법」에서 국내법적 효력을 인정하는 국제인권법의 경우, "모든 사람" 은 인권을 동등하게 향유할 수 있어야 한다는 인식을 기본바탕으로 하고 있으며, 이에 따라 국민이 아닌 사람에 대해서도 국민과 동등 대우를 일반 원칙으로 요구하고 있다. 그러나, 우리나라 헌법이 기본권의 주체를 "국민"으로만 표현하고 있기 때문에, 그동안 외국인이 헌법상 기본권 주체로 인정되는지, 외국인이 내국 인과 평등하게 기본권을 보장받을 수 있는지에 대해서는 헌법학계의 통설 과 헌법재판소의 판결이 중요 기준이 되어왔다. 1994년 93헌마120 결정에서 헌법재판소는 “국민(또는 국민과 유사한 지 위에 있는 외국인과 사법인)”의 기본권 주체성을 판시하면서, 외국인의 헌 법상 기본권 주체성을 처음 확인한 것 외에, 다수의 결정에서 그 권리의 성 질에 따라 보편성이 인정될 경우 이를 "인간의 권리"로 이해하여 "외국인"에 게도 동일하게 적용해야 한다고 하였다. 라. 지방자치단체 외국인주민의 지위 「주민등록법」은 제6조에서 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역 에 주소나 거소를 가진 사람을 "주민"이라 하고, 등록할 것을 규정하면서 “다만, 외국인은 예외로 한다.”고 명문화하고 있다. 이는 외국인이 주민의 정의에 포함되지 않는다는 것이 아니라 주민등 록법상의 등록 대상에 해당하지 않는다는 의미로, 외국인은 「출입국관리 법」상 외국인등록(또는 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」상 거소신고)이라는 다른 등록 체계가 있기 때문이다. 다수의 대법원 판례1)에 서도 외국인등록에 대해 주민등록과 동일한 법적 효과를 인정하고 있다. 「지방자치법」제12조에 명문으로 “지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.”고 규정하고 있어, 외국인등록 을 통해 주소를 신고한 이주민도 "주민"에 해당하고, 「지방자치법」제13조 제1항에서 규정하고 있는 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 내국 인과 동일하게 가진다고 볼 수 있다. 특히 「○○시 외국인주민 및 다문화가족 지원 조례」는 ○○시 관내 에 90일을 초과하여 거주하고 있는 외국인을 "외국인주민" 이라고 정의하고, 제3조에서 "법령이나 다른 조례 등에서 달리 규정하고 있지 않으면 주민과 동일하게 시의 재산과 공공시설을 이용할 수 있고, 시의 각종 행정 혜택을 1) 대법원2019. 4. 11., 선고, 2015다254507 판결; 대법원 2018. 9. 28., 선고, 2015다254224 판결; 대 법원2016.10.13.선고2014다218030,218047판결등 - 16 - 받을 수 있다."며, 별도의 예외규정이 있지 않는 한, 외국인주민의 지위가 한국 국적의 내국인 주민과 동등함을 명시하고 있다. 「△△도 외국인주민 지원 조례」 또한 제3조(외국인 주민의 지위)에서 외국인주민은 도민과 동일하게 도의 재산과 공공시설을 이용할 수 있고, 도 정의 각종 혜택을 받을 권리가 있음을 명문화하고 있다. 또한, 영주권자 등 일부 외국인에게는 지방자치단체의 장 및 의회의원 선거권(공직선거법 제15조 제2항), 주민투표권(주민투표법 제5조 제1항), 조 례 제정개폐청구권(지방자치법 제15조 제1항), 주민소환투표권(주민소환에 관 한 법률 제3조 제1항) 등이 법적으로 보장되어 있다. 이는 국내 체류 외국인이 2016년 이후 200만 명이 넘어서고 인구 비중 도 4% 이상이 되는 등 지속적으로 증가하는 추세에 따라 지역사회에 정착 하고 생활하는 다문화공동체가 확대되어, 사회통합의 일환으로 "국민의 권 리"로 판단되는 참정권 등 정치활동에 대해 지방자치단체 내 "주민의 권리" 로 외국인주민에게도 그 주체성을 인정한 것이라 볼 수 있다. 마. 외국인에 대한 평등권 침해의 판단기준 「헌법」제11조 제1항에서 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별.종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적.경제적.사회적.문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 규정하면서 평등원 칙을 선언하고 있다. 헌법상 평등원칙은 “일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의 미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등“을 뜻한다고 헌법재판소는 2001년 99헌 마494 결정에서 설시하고 있다. 또한 외국인의 기본권 주체성에 대해 “평등 권도 인간의 권리로서 참정권 등에 대한 성질상 제한 및 상호주의에 따른 제한이 있을 수 있을 뿐이다.”라고 판단하였다. "상호주의"는 외교의 기본적인 원리이지만, 국제인권조약은 거의 예외 없이 모든 사람을 그 권리의 주체로 함으로써 인종, 피부색 등에 의한 차별 을 배제하고, "내·외국인 평등주의"를 엄격히 규정하고 있다. 특히 자유권위 원회는 일반논평 15호(1986)에서 “이 규약에 규정된 권리는 상호주의에 관 계없이, 또한 국적이나 무국적 상태와 관계없이, 모든 사람에게 적용된다.” 라고 명시하고 있다. 1965년 유엔총회 결의에 의해 채택될 당시 「모든 형태의 인종차별 철 폐에 관한 국제협약」제1조 제2항에서 “이 협약은 체약국이 자국의 시민과 비시민을 구별하여 어느 한쪽에의 배척, 제한 또는 우선권을 부여하는 행위 에는 적용되지 아니한다.”고 규정하면서, 시민과 비시민을 달리 대우할 가 능성을 언급하였지만, 이후 인종차별철폐위원회는 협약 제1조 제2항에 대해 "비시민권자에 대한 일반권고 11호"(1993)와 "비시민권자에 대한 차별에 관 한 일반권고 30호"(2004)의 유권해석을 내린 바 있다. 1993년 일반권고 11호에서 “제1조 제2항이 다른 문서, 특히 세계인권선 언, 사회권 규약, 자유권 규약에서 인정되고 명시된 권리와 자유를 손상시 키는 방식으로 해석되어서는 안 된다.”고 밝혔고, 2004년 일반권고 30호에 서 “시민권 또는 이민자 자격에 따라 구별되는 대우는 만약 이러한 구별의 - 18 - 기준이 동 협약의 대상과 목적에 비추어 볼 때 합법적인 목적에 따르지 않 거나, 이러한 목적을 달성하는데 비례적이지 않을 때, 차별이 성립된다.”고 명시하고 있다. 한편, 「국가인권위원회법」도 합리적인 이유 없이 출신 국가, 인종, 가 족 형태 등을 이유로 재화·용역 등의 공급이나 이용과 관련하여 특정한 사 람을 배제하거나 불리하게 대응하는 행위는 “평등권 침해의 차별행위”에 해당한다고 규정하고 있다. 이와 같이 볼 때, 지방자치단체가 긴급재난지원금을 해당 지역 내 주민 에게 지급하면서, 주민을 국적, 체류자격, 가족관계에 따라 구별·배제하는 행위가 평등권 침해인지를 판단하기 위해서는 합법적인 목적에 따른(합리적 인 이유가 있는) 것인지, 구별·배제하는 경우 그 수준이 용인될 수 있는 정 도인지를 살펴볼 필요가 있다. 바. 평등권 침해 여부 1) 차별 대우의 존재 가) 피진정인 1 ○○시 지원대상자 기준에 따르면, ○○에 주소가 있고, 중위소득 100% 이하의 소득을 가지고 있으며, 코로나19 정부지원 등 중복 수혜를 받 지 않은 경우라 하더라도, "한국 국적(귀화) 또는 난민지위 인정자격을 가지 고 있지 않고", "한국 국민과 혼인 등 가족관계가 있지 않은" 외국인의 경우 지원 대상에서 제외된다. 해당 사건의 진정인 2는 이집트 국적의 난민신청자로 2019. 9. □ □ □□시에 거주하였다가 2019. 12. ○○시로 주소를 변경하였고, 출입국관 리법상 거소변경신고를 완료하여 ○○시에 주소를 가지고 있다. 진정인 3은 인도적체류자로 한국에서 태어난 11세 딸과 7세 아들을 혼자 키우면서 2011년부터 ○○에 살고 있으며, 진정인 4는 중국 국적의 외국국적동포로 2009년 ○○에 와서 현재 12년 째 거주 중이다. 진정인 2, 3, 4의 경우, 외국인등록을 통해 ○○시에 주소를 둔 주 민이고, 근로소득세, 주민세 등 거주자로서 부담해야 하는 납세의 의무를 이행하고 있지만, 소득기준과 별개로 국적, 체류자격이 ○○시 긴급 생활지 원비 지원 대상에 해당하지 않아 ○○시 정책에서 배제된 차별적 대우를 받고 있다. 나) 피진정인 2 △△도는 모든 도민에게 재난기본소득을 지급하는 계획을 발표하 면서 외국인을 대상에서 배제하였다. 이로 인해 영주권자이고 결혼이민자인 진정인 5, △△도 □□시에 거주하고 있는 중국 국적의 외국국적동포로 2010년 한국에 입국하여 △△도에서는 7년 째 거주 중인 진정인 6, 결혼이 민자로 한국 국적 자녀를 혼자 양육 중인 진정인 7 등 △△도에 주소를 두 고 있는 모든 외국인이 경기도 정책에서 배제되었다. 그러나 △△도 재난기본소득 시행 발표 이후 외국인에 대한 지원 여부를 재검토 하였고 인도주의적 차원에서 결혼이민자와 영주권자에 대하 여 재난기본소득을 지급하는 방안을 마련하여, 진정인 5와 진정인 7은 피해 회복이 이루어졌다. - 20 - 다만 외국국적동포인 진정인 6은 △△도에 주소를 둔 주민임에도 "영주 체류자격을 가지고 있지 않고", "한국 국민과 혼인 등 가족관계가 있 지 않은" 등 국적, 체류자격 또는 가족관계를 이유로, △△도 재난기본소득 정책에서 배제된 차별적 대우를 받고 있다. 2) 합리적인 이유가 있는 차별인지 여부 ○○시와 △△도는 한정된 재원으로 인해 부득이하게 외국인을 배제 할 수밖에 없다는 입장이나, 재난은 같은 지역 내에 함께 존재한다는 사실 에 기인해 겪게 되는 것으로서 개인적 책임을 물을 수 없으며 그 위험이 내국인과 외국인을 구별하여 영향을 미치지 않는다. 「재난 및 안전관리 기본법」제5조는 재난 상황에서의 국민의 책무 를 규정하고 있고, 한국에 거주하는 외국인도 이러한 책무에서 자유로울 수 없으며, 이를 지키지 않으면 형사고발 조치 및 민사적 손해배상 청구 등 책 임을 묻는 것이 당연하다. 이번 코로나19 상황에서 외국인도 사회적 거리두 기 등 국가 및 지방자치단체의 재난 극복을 위한 행정명령과 협조요구에 응해야 할 의무가 있고, 격리대상자가 되는 경우 그에 따른 생활수칙도 준 수해야 한다. 대한민국 영토 내에 존재하고 있다는 이유로 영토 내의 모든 민·형사 적 법률상의 의무 및 국가와 지방자치단체의 코로나19 대응 조치를 준수하 고 있음에도, 지방자치단체의 재난 상황을 극복하기 위한 지원 대책에서 외 국인주민을 달리 대우하는 것에 합리적인 이유를 찾기 어렵고, 사회적 소수 자로서 취약성을 더욱 증가시킬 수 있다. 특히,「지방자치법」제12조·제13조 및 외국인주민 관련 조례에 지방 자치단체 내 주민의 권리가 법적으로 명문화되어 있고 외국인주민도 포함 된다는 점에서, 동일한 지방자치단체 영역 내에서 겪는 재난을 동일하게 혹 은 가중되어 영향을 받고 있는 주민들을 위한 인도주의적 지원 정책에서 외국인주민을 달리 대우할 합리적인 근거를 찾기 어렵다. 그리고, 외국인에 대한 차별을 최소화하고자 또는 인도적인 차원에서 한국 국민과 가족관계를 형성하고 있는 결혼이민자(F-6),「난민법」의해 국 민과 같은 수준의 사회보장을 받을 수 있는 난민인정자(F-2), 지방선거투표 권 등 참정권을 행사할 수 있는 영주권자(F-5) 등 일부 외국인에 대해서만 지원 대상에 포함시키는 행위는 지방자치단체 장과 지방의회의 정책적 판 단의 결과라 할 수 있지만, 외국인주민 간에 체류자격과 가족관계를 이유로 구별하여 배제하는 것으로, 이에 대한 기준 역시 자의적이라 할 수 있다. 한편, 신속한 조치를 통해 중위소득 100% 이하 가구에 대해 지원하 고 있는 ○○시의 경우, 외국인은 개인별로 거소 등록되어 있어 가구 구성 을 확인하기 어렵고, 행복e음을 통한 소득조사도 불가하여 공정한 소득조사 기반을 갖추지 못하고 있어, 재난 긴급생활비 지원 대책에서 외국인을 포함 하여 신속하게 추진하기에는 제반 여건상 어려움이 있다는 입장이다. 재난 상황에 긴급하게 지원하고자 하는 신속성은 담보할 수 없지만, 법무부의 외국인 등록 시스템 활용을 통해 해당지역 내 체류기간과 가구형 태 여부를 확인할 수 있다. 2019년 이민자 체류실태 및 고용조사 결과에 따 르면, 외국인의 평균 가구원 수는 2.8명으로, 1인 가구 20.5%, 2인 가구 29.9%, 3인 가구 23.2%, 4인 이상 가구 26.4%이다. - 22 - 또한 행복e음은 국세청, 건강보험공단, 국민연금공단, 고용정보원 등 을 통해 자료를 수집하여 120개 복지서비스에 관련 자료를 제공하고 있는 데, 보육지원대상자·기초생계급여·기초의료급여·기초주거급여대상자의 외국 인등록번호, 사할린 대상자의 여권번호, 희망키움통장 대상자의 국적·세대구 성 등도 수집하고 있기 때문에 기술적 보완 등을 통해 외국인주민에 대해 서도 소득 확인이 가능할 것으로 보인다. 진정인 2 내지 7과 같이 그 동안 지역사회 공동체의 일원으로 생활 하여 온 외국인주민에 대해, 재난상황에서 의무는 내국인과 동등하게 적용 하면서 외국인이라는 이유로 인간으로서의 기본적인 생활을 보호하는 대책 에서 배제하기보다는, 오히려 사회적인 연대의식을 강화시키며 회복을 위한 공동체 의식을 향상시키는 것이 바람직하다 할 수 있다. 3) 소결 ○○시 및 △△도의 코로나19 지원 대책 수립·집행과정에서 주민으로 등록되어 있는 외국인주민을 배제하여, 재난 상황을 극복하기 위한 지원 대 책에서 달리 대우하고 있는 것은 합리적 이유 없는 차별로, 「헌법」 제11 조, 인종차별철폐협약 등 국제인권규범에 위반되고, 「국가인권위원회법」 제2조 제3호(평등권 침해의 차별행위)에 해당한다. 단, 진정사건 조사 중 진정 내용이 해소된 진정인 5, 7에 대해서는 별도의 구제조치가 필요하지 않은 경우에 해당한다. 사. 「헌법」제10조 및 제34조 침해 여부 「헌법」 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치는 헌법이념의 핵심으 로 국가는 헌법에 규정된 개별적 기본권을 비롯하여 헌법에 열거되지 아니 한 자유와 권리까지도 보장하여야 하며, 이를 통하여 개인이 가지는 불가침 의 기본적 인권을 확인하고 보장할 의무를 진다. 「헌법」 제12조에서 제36조까지의 개별적 기본권 규정에 따라 자유와 권리의 보장이 1차적으로 이루어지지만, “기본권 제한에 있어서 인간의 존 엄과 가치를 침해한다거나 기본권 형성에 있어서 최소한의 필요한 보장조 차 규정하지 않음으로써 결과적으로 인간으로서의 존엄과 가치를 훼손한다 면, 「헌법」 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치에 위반된다.”고 헌법 재판소는 2007헌마734 결정에서 판결한 바 있다. 코로나19로 인한 재난상황에서 ○○시 및 △△도가 주민의 생활안정과 지역경제 활성화 정책으로 긴급재난지원금을 지급하면서, 지급하는 대상에 진정인 2 내지 7을 배제한 행위가 진정인들의 인간의 존엄에 합당한 최소 한의 생존 보장 권리를 훼손했다고 보기는 어려워, 「헌법」제10조를 위반 했다고 인정하기는 어렵다. ○○시와 △△도의 차등대우로 인해 「헌법」제34조에서 보장하는 진 정인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였는가에 대해서는 「국가인권 위원법」 제30조에서 규정하는 위원회의 조사대상에 해당하지 않는다. 7. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제1호 및 제39 조 제1항 제3호에 따라 주문과 같이 결정한다. - 24 -