테러자금 조달의 금지를 위한 법률안에 대한 의견표명

Ⅰ. 의견표명의 배경 국회재정경제위원회는 정부(재정경제부)가 2007. 1. 15. 국회에 제출한 "테러자금조달의 금지를 위한 법률안"에 대하여 2007. 2. 20. 우리위원회 에 의견회신을 요청하였다. 이에 우리위원회는 법률안이 테러 개념을 규정하고, 테러의 사전예방 을 위한 테러관련자의 지정 및 이들의 금융거래 제한, 테러혐의 금융 거래의 결정 및 그 자금의 동결, 테러자금조달행위 관련자에 대한 형 사처벌 등을 주요 내용으로 하고 있어 국민의 재산권 등 등 헌법상 보 장된 기본권의 제한과 밀접한 관계가 있다고 판단하여 국가인권위원회 법 제19조 제1호에 의거 동 법률안의 인권적합성 여부에 대한 판단에 착 수하였다. Ⅱ. 판단 기준 이 사안의 인권적합성에 대하여 헌법 제37조, 테러자금조달억제협약, "국가인권위원회 2002. 2. 22. 테러방지법안에 대한 의견표명", 등을 판 단기준으로 하였다. Ⅲ. 판단 1. 법률안 제정의 필요성 가. 법률안 제정의 필요성에 대한 논의 현황 정부(재정경제부)는 "법률안은 2004. 2. 9. 국회가 서명.비준한 테러 자금조달억제협약의 국내이행을 위한 것이며, 이러한 이행입법의 마 련은 FATF1) 회원국이 되기 위한 전제조건일 뿐만 아니라, 2007년 상 반기 중까지 모든 회원국이 테러자금조달억제협약의 이행을 위해 필 요한 법률적 정비를 완료하기로 한 Egmont Group2) 총회의 합의사 1) FATF(Financial Action Task Force on Money Laundering) : 자금세탁방지를 목적으로 1990년 창설된 정 부간 국제기구로서, 미국.영국.일본 등 주요 31개국과 European Commission, Gulf Cooperation Council 등 2개 국제기구가 가입되어 있으며, OECD국가 중 한국, 폴란드, 헝가리, 체코, 슬로바키아 등 5개국만이 미가 입 상태이다. 항 실천을 위한 것"이라고 설명하고 있다. 또한, 다른 국가에서도 관련 법률 및 제도의 정비를 통해 테러자금 조달금지에 노력하고 있으므로, 우리나라도 동 법률안의 입법을 통해 테러억제라는 국제사회의 노력에 적극 동참함으로써 우리 금융시스 템의 신인도를 제고하여 국제금융거래의 원활을 도모할 필요가 있다 고 주장하고 있다. 그러나 법률안의 제정을 반대하는 이들은 우리나라의 경우 이미 현 행 관련법령으로도 테러자금조달억제협약이 요구하는 사항을 충분히 이행할 수 있으므로, 별도의 테러자금조달 금지입법에는 신중을 기해 야 한다고 주장하고 있다. 즉, 형법,「폭력행위등처벌에관한법률」, 「범죄수익은닉의규정및처벌에관한법률」,「특정금융거래정보의보고 및이용에관한법률」,「외국환거래법」등에 의해서도 테러자금 조달행 위의 금지 및 관련 자금의 몰수 등이 가능하며, 만일 협약을 이행하 는데 미흡한 부분이 있다면 관련 법률의 일부 개정을 통해 충분히 보완할 수 있으므로, 법률안과 같은 새로운 이행입법의 제정은 불필 요하다는 주장이다.3) 나. 테러자금조달억제협약의 이행관련 외국 입법례 테러자금조달억제협약을 비준한 주요 국가의 입법례를 살펴보면, 미 국, 영국, 호주, 캐나다 등 영미법계 국가의 경우 별도의 법률의 제정 을 통해 테러자금조달의 억제를 위한 시스템을 구축했음을 확인할 수 있다. 그리고 독일의 경우 최근 테러자금조달억제협약을 국내법으 2) 에그몽그룹(Egmont Group) : 1995년 전세계 금융정보분석원(FIU)간 협력증진을 목적으로 출범한 각국 FIU 간의 협의체로서 세계 101개국이 가입되어 있고, 우리나라는 2002. 6월에 가입하였다. 3) 테러자금 제공 모금행위는 폭력행위처벌법 상의 범죄단체에 대한 금품지원 등으로 처벌이 가능하며(동법 제4 조 4항, 제5조 2항), 테러자금 조달 행위 관련자들은 형법상의 음모, 방조 규정에 따른 공범으로 처벌할 수 있으며, 테러관련 자금은 범죄수익처벌법에 의해 몰수 가능하며, 테러의심 금융거래에 대해서는 특정금융거래 정보의보고및이용에관한법률에 따라 적발.처리할 수 있다고 주장하고 있다. - 테러방지법 제정반대 공동행 동(참여연대 등 103개의 시민단체가 참가)의 주장 로 수용하는 이행입법을 제정하였고, 일본의 경우는 기존 외국환관리 법,「금융기관고객정보부정이용방지법」등의 일부 정비와 「공중 등 협 박목적범죄행위를 위한 자금제공 등의 처벌에 관한 법률」릐 제정(2002) 을 통한 테러자금조달억제협약의 효율적 이행을 도모하고 있다. 다. 법률안 제정의 필요성에 대한 판단 우선 테러자금조달 차단과 관련된 우리나라의 기존 법제도를 살펴 보면, 일정정도 테러자금조달억제협약이 요구하는 이행사항을 충족할 수 있으므로, 동 협약의 이행을 위해 별도의 새로운 입법을 할 필요 가 없다는 주장에도 일정정도 타당성이 인정될 수 있다. 하지만 국제법적으로 우리나라의 경우 2004. 2월 테러자금조달억제 협약에 가입.비준하였으며, 이 협약에 가입한 다른 나라들의 협약 이행을 위한 법제도 정비의 사례를 살펴볼 때, 우리나라도 동 협약의 이행을 위한 법제도의 정비가 필요함을 부정하기 어려울 것이다. 또한, 법률적으로는 우리나라 현행 법제도 하에서 동 협약이 요구하 는 개인적 테러행위자에 대한 테러자금 조달행위에 대한 처벌이 어 렵고, 외국 테러관련자의 국내금융거래를 금지할 명확한 규정이 미비 하며, 현실적으로는 최근 외환거래 규제 완화로 테러자금의 국내 유 입이나 국외로의 테러자금의 조달 가능성이 증가하고 있음을 고려한 다면 협약의 이행을 위한 법제도의 정비는 반드시 필요한 것으로 보 여 진다. 그러나 테러자금조달억제협약의 이행을 위한 법제도 정비의 방법에 대해서는 별도의 논의가 필요한 것으로 보인다. 즉, 동 협약 내용을 살펴보면, 테러자금조달의 금지 등을 위해 별도의 새로운 이행입법의 제정을 요구하고 있는 것이 아니라, 테러자금조달행위를 범죄화하고 관련자를 처벌하기 위한 조치 등을 국내법에 규정할 것을 요구하고 있음을 확인할 수 있다. 이렇게 볼 때 우리나라의 경우 기존 법제도가 이러한 협약의 요구 사항을 충분히 이행할 수 있도록 이미 구축되어 있다면 법률안과 같 은 새로운 입법의 필요성은 없다고 할 것이다. 그런데 앞서 살펴보았 듯이, 현행 우리 법제도의 경우 테러자금조달억제협약을 완전히 이행 하는데 일정한 흠결이 발생하고 있고, 여러 법률에 의해 규율되고 있 음을 고려할 때, 이러한 흠결을 치유하고, 법집행의 효율성을 제고하 기 위해 법률안과 같은 이행입법의 제정 필요성은 일응 인정될 수 있을 것이다. 단, 이행입법의 제정이 필요하다고 하여도 이러한 법률 안에 담아야 할 내용은 테러자금조달억제협약의 이행을 위해 새로 입법이 필요한 최소한의 범위로 국한되는 것이 바람직한 것으로 판 단된다. 또한, 협약의 이행입법 역시 우리 헌법 이념과 규정에 당연 히 기속을 받아야 하는 것이므로, 이행입법의 내용 중 기본권 제한의 요소는 최소화하는 것이 바람직하다 할 것이다. 라. 소결 이와 같이 살펴볼 때, 테러자금조달억제협약의 국내이행을 위해 법률 안과 같은 이행입법의 제정 필요성은 인정될 수 있으나, 법률안에 담 아야 할 내용은 동 협약의 이행을 위해 새로 입법이 필요한 최소한의 범위로 국한하고, 기본권 제한적 요소도 최소화하는 방향으로 입법하 는 것이 바람직하다. 2. "테러" 정의 및 법률 제목의 적절성 가. "테러"개념 정의조항의 적절성(법률안 제2조) (1) 법률안의 내용과 문제점 법률안은 "테러"의 개념을 정의함에 있어 “협박에 의하여 국가.지방 자치단체 또는 외국정부의 권한행사를 방해하거나 의무 없는 일을 하 게 할 목적으로 하는 행위 또는 공중을 협박할 목적으로 하는 행위”라 는 일반적 테러 개념 내에 구체적 테러행위의 유형을 열거하는 방식을 취하고 있다. 이는 테러자금조달억제협약과 동 협약의 부속서에 적시 된 9개의 국제협약 상 범죄행위4)를 법률안에 수용하면서 기존의 국내 법률을 인용함으로써, 테러의 개념을 최대한 명확히 하려는 의도로 파 악된다. 그러나 이러한 정부의 입법적 노력에도 불구하고 법률안에 "테러"개념 을 사용하는 것에 대한 적절성 및 법률적 실익의 유무에 대한 논란이 제기되고 있으므로, 이에 대한 신중한 검토가 필요하다고 판단된다. (2) "테러"개념 사용의 적절성에 대한 판단 정부는 테러자금조달 및 관련 행위자의 처벌을 위해서는 죄형법정주 의의 원칙 상 "테러" 개념에 대한 법률적 정의 규정이 있어야 함에도 불구하고, 현행법에 이러한 규정이 없어, 불가피하게 법률안에 "테러"에 대한 정의조항을 두게 되었다고 설명하고 있다. 그러나 우리위원회는 종전 "2002. 2. 22. 테러방지법안에 대한 의견표 4) 1. 1970. 12. 16 헤이그에서 작성된 항공기의불법납치억제를위한협약 2. 1971. 9. 23 몬트리올에서 작성된 민간항공의안전에대한불법적행위의억제를위한협약 3. 1973. 12. 14 국제연합 총회에서 채택된 외교관등국제적보호인물에대한범죄의예방및처벌에관한협약 4. 1979. 12. 17 국제연합 총회에서 채택된 인질억류방지에관한국제협약 5. 1980. 3. 3 비엔나에서 채택된 핵물질의방호에관한협약 6. 1988. 2. 24 몬트리올에서 작성된 민간항공의안전에대한불법적행위의억제를위한협약을보충하는국제민간항공 에사용되는공항에서의불법적폭력행위의억제를위한의정서 7. 1988. 3. 10 로마에서 작성된 항해의안전에대한불법적행위의억제를위한협약 8. 1988. 3. 10 로마에서 작성된 대륙붕상에소재한고정플랫폼의안전에대한불법행위의억제를위한의정서 9. 1997. 12. 15 국제연합 총회에서 채택된 폭탄테러행위의억제를위한국제협약 명"에서, "테러" 개념은 각국의 역사적.정치적 이유 등으로 국제적으로 는 그 개념이 아직 일치하거나 정립되지 않은 상태이므로, 테러방지법 안에 "테러"개념을 확정적으로 규정하는 것은 부적절하다는 의견을 표 명한바 있을 뿐만 아니라, 테러의 개념 정의는 각국의 법체계 및 테러 에 노출된 상황 등에 따라 각각 달리 정의되고 있는 실정이므로, 법률 안과 같이 자금조달금지 대상의 전제범죄를 "테러"라고 규정하는 것은 부적절한 것으로 판단된다. 테러자금조달억제협약의 이행을 위한 외국의 입법례를 살펴보면, 비 록 미국, 영국 등 테러행위에 대해 민감한 영미법계 일부 국가의 경우 테러를 법률적 개념으로 사용하고 있기도 하지만, 독일의 경우 테러에 대한 구체적 정의 없이 테러관련 국제협약을 근거로 테러자금에 대한 규정만을 해 놓고 있다. 특히, 일본의 경우 테러자금조달억제협약의 이 행을 위해 기존 법률을 개정하고, 새로이「공중등협박목적의범죄행위 를위한자금제공등의처벌에관한법률」를 제정하였지만, 관련 법률에서 아예 테러라는 용어를 사용하지 않으면서도 테러자금조달억제협약의 이행 요구사항에 부합하는 법률을 제정.운용5)하고 있다. 우리나라도 법률안의 제정과 관련하여 독일이나 일본의 경우를 연구하여 참조할 필요가 있을 것이다. 그리고 법률안에 열거된 "테러"행위는 형법, 「항공안전 및 보안에 관 한 법률」제8장 벌칙, 「선박 및 해상구조물에 대한 위해행위의 처벌 등에 관한 법률」제5조 내지 제13조, 「화학.생물무기의 금지 및 특정 5) 일본정부는 “외국환관리및외국무역법의일부를개정하는법률(2002.5.7.)”, “금융기관등에의한고객등의본인확인등 및예금계좌등의부정한이용방지에관한법률(2002.4.26.)”을 개정하고도, FATF의 특별권고 및 유엔의 테러자금 조달억제협약 등을 국내적으로 이행하는데, 입법적으로 불비한 사항인 테러자금조달행위 및 관련자 처벌을 보 완하기 위해서 “공중등협박목적의범죄행위를위한자금제공등의처벌에관한법률(2002.6.12.)”을 제정하였다. 화학물질.생물작용제 등의 제조.수출입규제 등에 관한 법률」제7장 벌칙, 「원자력법」제114조 및 제115조, 「원자력시설 등의 방호 및 방사 능방재대책법」제47조 등에 이미 규정되어 있고 각 법률에 의해 이미 처벌이 가능하므로, 굳이 법률안에 법적 개념으로 "테러"를 정의할 실 익이 없다는 비판도 제기되고 있다. 또한, 자금조달금지 대상의 전제범죄를 "테러"라고 규정하는 대신 다 른 법적 개념으로 규정하는 것이 법 기술적으로 가능하다는 것을 일본 의 입법례에서 확인 할 수 있었고, 테러자금조달억제협약 제2조 이하 의 규정을 살펴보더라도 자금조달금지 대상의 전제범죄를 별도로 서술 하여 규정하고 있는 점6)을 고려한다면 우리나라의 경우도 법률안에서 "테러"라는 용어 대신 다른 법률적 용어를 사용하는 것이 충분히 가능 하다고 판단된다. 즉, 이러한 "테러" 대체 개념의 사용으로도 충분히 자 금조달행위의 처벌을 위한 전제 범죄를 정의할 수 있는 것이다. (3) 소결 국제법 및 국내법적으로 아직 "테러"라는 개념이 완전히 정립되지 않 은 상태이며, 법 기술적으로도 법률안의 규제대상 범죄행위를 "테러"가 아닌 별도의 법적 개념으로 규정할 수 있으므로, 법률안 제2조에서 규 제대상 범죄행위를 "테러"라고 규정하는 대신 다른 법적 개념으로 대체 하는 것이 바람직하다. 나. 법률안 제목의 변경 문제 위에서 살펴본 바와 같이, 법률안에서 "테러"라는 용어를 사용하지 않 6) 협약 제2조 제1호 가. 부속서에 열거된 조약의 범위에서 각가의 조약이 범죄를 구성하는 행위 나. 그 밖의 행위로서 그 행위의 목적이 그 본질이나 경위상 사람을 위협하거나 정부·국제기구로 하여금 어떤 행 위를 하도록 또는 하지 않도록 강제하기 위한 것인 경우로서 민간인이나 무력충돌시 적대행위에 적극적으로 가담하지 아니한 그 밖의 자에 대하여 사망이나 중상해를 야기하려는 의도를 가진 행위 는 것이 법 기술적으로 가능하다고 판단되므로, 법률안 각 조항에서 뿐만 아니라, 더 나아가 법률제목에서도 "테러"라는 용어를 사용하지 않는 것이 적절한 것으로 보인다. 즉, 테러자금조달억제 협약의 이행을 위한 관련 법률이 협약 목적의 본질적 내용을 담고 있다면 협약 이행에 부합하는 것으로 해석되며, 우리 법률안의 경우도 협약 이행을 위한 본질적 내용을 모두 담고 있 다고 할 수 있으므로, 일본의 예와 같이 "테러"라는 용어를 사용하지 않는 법률 제목으로 변경하는 것이 바람직 할 것이다. 3. 법률안 제2조 제1호 단서 조항의 문제 가. 법률안의 내용 및 검토 정부는 법률안 제2조 제1호 단서조항에서 “다만, 「집회 및 시위에 관 한 법률」에서 정하는 집회 또는 시위 및 그 과정에서 다음 각 목의 어 느 하나에 해당하는 행위로 인한 결과를 의도하지 아니한 경우에는 그 행위를 제외한다.”라고 "테러"에서 제외되는 행위를 규정하고 있다. 이는 일정 사안에 대해 지지.저항.반대를 위한 행위 등을 하면서 사람의 신체.생명에 해를 입히지 않거나 공중에 위험을 가할 의도를 가지지 않은 행위는 일반적 테러개념에서 배제하기 위한 장치로 판단 된다. 그러나 법률안에서 "테러행위"로 정의되기 위해서는 특별한 목적이 요 구되므로, 애초 이러한 목적을 가지지 않은 행위는 당연히 테러개념에 서 배제된다고 할 것이다. 그러므로 단서와 같은 예외조항을 두지 않 는다고 해서 「집회 및 시위에 관한 법률」상의 행위가 테러행위에 포 함될 가능성은 없다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 위와 같이 단서조항을 두는 것은 오히려 집시법상 의 합법적 행위가 테러개념에 포함되는지의 여부에 대해 혼란을 초래 할 우려가 있는 것이다. 나. 소결 집회나 시위 중 타인의 생명에 해를 입히거나 공중에 위협을 가할 의 도가 없는 행위는 당연히 테러개념에서 배제되는 것임에도 불구하고, 법률안 제2조 제1호 단서에서 이러한 행위는 테러개념에서 배제한다는 내용을 불필요하게 규정함으로써, 오히려 일반적 집회나 시위 행위마 저도 테러행위와 관련지어지는 오해를 불러일으킬 수 있고, 이로 인해 국민의 집회 및 시위의 자유로운 행사에 위축을 초래할 우려가 있으므 로, 동조 단서조항은 삭제하는 것이 바람직하다. 4. 테러관련자 지정 요건(법률안 제4조 제1항)의 문제 가. 제1호 “그 밖의 국제적으로 부담하는 의무”에 대한 판단 (1) 법률안의 내용 및 검토 테러관련자 지정과 관련하여 법률안 제4조 제1항 제1호에서는 “우리 나라가 체결한 조약 및 일반적으로 승인된 국제법규를 성실히 준수하 기” 위한 경우 외에 “그 밖에 국제적으로 부담하는 의무를 이행하기 위하여“ 필요한 경우까지 테러관련자로 지정할 수 있도록 규정하고 있 다. 정부는 UN안보리의 결의 및 FATF 등 국제기구의 권고에 따라 테러 관련자를 지정할 경우를 예정하고 이 부분을 추가 규정한 것으로 설명 하고 있다. 그러나 “그 밖에 국제적으로 부담하는 의무”의 범위를 어떻게 판단할 것인지가 명확하지 않을 수 있고, 이로 인해 법 집행과정상 불필요한 오해가 발생할 수 있음을 고려할 때 이 부분의 적용대상을 좀 더 명확 한 표현으로 수정하는 것이 바람직 한 것으로 보인다. (2) 소결 법률안 제4조 제1항 제1호의 테러관련자 지정 요건 중 “그 밖에 국제 적으로 부담하는 의무” 부분은, 국제법상 명백히 구속력이 있는 의무 의 이행을 위해 필요한 경우에만 테러관련자 지정이 가능하도록 관련 조항을 수정하는 것이 바람직하다. 나. 제3호 “대한민국의 국민이나 재외공관 등에 대한 테러 계획 및 시도의 경우”에 대한 판단 (1) 법률안의 내용 및 검토 정부는 제3호의 요건과 관련하여 유엔협약, 우방국 테러관련자 지정 등에 의해 수동적으로 테러관련자를 지정(제1호 및 제2호)하는 것과 달 리, 우리 자체적인 정보와 조사를 바탕으로 테러관련자를 지정하기 위 해 동호를 마련한 것으로 설명하고 있다. 그러나 테러관련자의 지정.고시는 테러관련성이 명백하고, 그 위험 성도 현재적인 경우를 대상으로 하는 것이 타당하다 할 것이다. 그런 데, 동 제3호에 의하는 경우 단순히 테러의 계획이나 시도가 의심되는 경우까지 테러관련자로 지정.고시할 수 있어, 이 경우 법집행 기관의 권한 남용이 발생할 수 있을 것이다. 물론 테러의 계획이나 시도가 의심되는 경우에도 관련자들에게 일정 한 제한을 가할 필요성을 부정하는 것은 아니다. 다만, 테러의 계획이 나 시도가 의심되는 경우처럼 신속히 대응해야 하는 상황은 법률안 제 6조의 자금 동결명령으로 테러방지를 충분히 도모할 수 있으므로, 이 러한 경우까지 테러관련자로 지정.고시할 수 있도록 규정한 제3호는 과도한 입법이라고 볼 수 있는 것이다. (2) 소결 법률안 제4조 제1항 제3호는 삭제 또는 수정하여 법집행 기관의 자 의적 예단을 방지하는 것이 바람직하다. 5. 테러자금 조달행위 범죄화 규정(법률안 제13조)의 적정성 가. 법률안의 내용 및 검토 법률안 제13조는 “테러에 이용된다는 정을 알면서 자금 또는 재산을 모집.제공하거나 이를 운반.보관하는 자”, “테러에 이용된다는 정을 알면서 자금 또는 재산의 모집.제공.운반 또는 보관을 권유하거나 요청한 자”와 이의 미수범에 대해서 10년 이하의 징역 또는 1억원 이 하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. 테러자금조달억제협약 제2조 제1항 및 제5항에서 테러관련 자금을 제 공하거나 모집하는 자 및 이를 계획, 지시하는 자를 처벌하고, 동조 제 4호에서 이러한 행위의 미수도 범죄로 규정하고 있다. 따라서 이러한 협약 규정에 따라 법률안에서 테러관련자금을 모집, 제공, 운반, 보관하는 행위는 물론 이를 권유, 요청하는 행위까지 테러 자금조달 행위의 정범으로 처벌하도록 하는 것은 가능하다고 할지라 도, 권유.요청행위의 미수범까지 처벌하는 것은 과도한 형벌권의 행 사라는 비판이 제기되고 있다. 법률안에서 테러자금 조달의 권유.요청하는 행위를 범죄의 정범으로 규정하고 있으므로, 이러한 행위의 미수를 처벌하는 것이 불가능한 것 은 아니나, 폭력행위처벌법상 범죄단체에 대한 자금제공의 권유.요청 을 하려고 하는 자는 처벌받지 않는다는 점, 테러자금을 권유하거나 요청하는 행위의 미수행위에 대한 판단이 쉽지 않은 점 등을 감안하여 “제1항의 미수범”을 “제1항제1호의 미수범”으로 수정하는 것이 바람직 하다고 판단된다. 나. 소결 법률안은 테러자금의 모집이나 모집의 권유 등 형사법상의 공범행위 를 정범화(안 제13조 제1항)하고, 그 미수행위까지도 처벌하도록 규정 (안 제13조 제2항)하고 있으나, 이러한 행위의 미수까지 강하게 처벌하 도록 한 것은 형벌권의 과도한 행사이므로, 동조 제2항 중 “제1항의 미수범” 부분은 "제1항 제1호의 미수범"으로 수정하여 테러 자금의 모 집, 보관 등을 권유 또는 요청하려다 미수에 그친 행위는 형사처벌 대 상에서 제외하는 것이 바람직하다. Ⅳ. 결론 위와 같은 이유로 우리위원회는 국가인권위원회법 제19조 제1호의 규 정에 의하여 주문과 같이 의견을 표명하기로 결정한다.