특별교통수단 안전장치 미흡으로 인한 장애인 차별

I. 개요 1. 권고 배경 국가인원위원회에 국토교통부장관을 피진정인으로 하는 진정사건(13-진 정-0943800)이 접수 되었는데, 그 주요 내용은 전국에서 운행 중인 장애인 콜택시(이하 “특별교통수단”이라 한다)에 휠체어 사용자가 안전하고 편리하 게 탑승할 수 있도록 국토교통부가 휠체어 사용자의 장애 유형 및 정도, 휠 체어 형태 등을 감안해 특별교통수단 내부 안전장치에 대한 제반 안전설치 기준을 제정해 즉각 시행할 것을 요청하는 것으로서, 진정인을 포함한 휠체 어 사용자들이 동 차량에 설치된 탑승자용 안전벨트, 휠체어 고정 장치 등 (이하 “안전장치”라 한다) 미흡으로 차량 주행 중 휠체어가 뒤로 전도되면 서 머리를 차체에 부딪치거나 또는 상반신이 앞으로 꺾이면서 일어나지 못 하는 등의 안전사고를 수차례 경험하였다는 것이다. 이에 특별교통수단 내부의 안전장치가 탑승자의 장애유형 및 정도, 휠 체어 형태 등을 고려하지 않은 채 일률적으로 설치되어 있어 휠체어 사용 자가 특별교통수단을 안전하게 이용할 수 없는 지 여부에 관해 살펴본 결 과, 이에 대한 개선대책 마련이 필요하다고 판단되어 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 그 개선방안을 검토하였다. 2. 논의 과정 2014. 10. 21. 개최된 2014년 제10차 장애인차별시정위원회에서 위 진정 사건(13-진정-0943800)을 의결안건으로 논의한 결과, 특별교통수단 내부의 안전장치 미흡으로 발생하고 있는 안전사고의 심각성을 고려하여 본 진정 을 정책권고하기로 결정하였다. 다만, 「교통약자의 이동편의 증진법 시행 규칙」에 특별교통수단 내부 안전장치 세부설치기준에 관한 규정이 마련되 지 않은 점을 “교통사업자 및 교통행정기관은 장애인이 이동 및 교통수단 등을 장애인 아닌 사람과 동등하게 이용하여 안전하고 편리하게 보행 및 이동을 할 수 있도록 하는 데 필요한 정당한 편의를 제공하여야 한다”고 규정한 「장애인차별금지 및 권리구제에 관한 법률」 제19조 제4항에 직접 위반되는 행위로 보기 어렵다는 점을 고려하여 본 진정은 기각하기로 결정 하였다. 3. 권고 대상 「교통약자의 이동편의 증진법 」 제16조 제7항은 특별교통수단에 장 착하여야 하는 탑승설비의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령 으로 정한다고 규정하고 있는 바, 국가인권위원회는 이를 근거로 국토교통 부장관을 권고 대상으로 하였다. II. 판단 및 참고기준 1. 「헌법」 제11조 제1항 2. 「장애인차별금지 및 권리구제에 관한 법률」 제4조 제1항 제3호 및 제19조 제4항 3. 「교통약자의 이동편의 증진법 」(이하 “교통약자법”이라 한다) 제2조, 제3조, 제4조, 제16조 제7항 4. 「장애인복지법」 제8조 제1항 III. 판단 1. 특별교통수단 관련 법령 및 사고발생 현황 가. 「교통약자법」 제2조 제8호는 "특별교통수단이란 이동에 심한 불 편을 느끼는 교통약자의 이동을 지원하기 위하여 휠체어 탑승설비 등을 장 착한 차량을 말한다“고 규정하고 있으며, 같은 법 제16조 제7항은 특별교통 수단에 장착하여야 하는 탑승설비의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토 교통부령으로 정한다고 규정하고 있다. 나. 그러나 같은 법 시행규칙 제6조 제3항은 ”특별교통수단에는 교통약 자가 휠체어를 탄 채 승차할 수 있는 휠체어 리프트 또는 휠체어 기중기 등의 승강설비, 휠체어 고정설비 및 손잡이를 설치하여야 한다“고 규정하고 있을 뿐, 특별교통수단 내부의 휠체어 고정설비 및 휠체어 사용자를 위한 안전벨트 등의 구조.재질 등에 관한 세부설치기준에 대해서는 규정하고 있지 않다. 다. 특별교통수단은 차종(스타렉스, 카니발, 그랜드스타렉스 등) 및 차 량 제작년도, 일반 차량을 장애인용 차량으로 구조변경 해주는 회사에 따라 안전장치 모양 및 설치 위치 등이 상이하나, 안전장치는 통상 휠체어 앞바 퀴 2개 및 뒷바퀴 2개를 차량 바닥면에 각각 고정시키는 벨트식 고정장치 4개와 휠체어 사용 탑승자를 위한 안전벨트, 그리고 휠체어 전면 및 측면 방향에 설치된 안전손잡이 등으로 구성되어 있다. 라. 국토교통부 자료 및 언론에 보도된 특별교통수단 내부의 안전장치 와 관련된 사고 내용을 확인한 결과, 차량 주행 중 휠체어 고정장치가 풀리 사고일자 사고원인 "08. 01. 28. 우회전중 밀리면서 차량 손잡이에 부딪혀 다침 "08. 08. 07. 오르막길에서 휠체어가 뒤로 밀리면서 다침 "09. 06. 29. 운행중 휠체어 고정벨트 풀려 다침 "09. 07. 23. 오르막길 운행중 휠체어가 뒤로 밀리면서 다침 "10. 06. 28. 좌회전중 휠체어가 쏠리면서 창에 부딪혀 다침 "11. 02. 14. 안전고리 체결 위치 부적정 "11. 03. 25. 고정장치 고장으로 밀림 "11. 09. 09. 오르막길 운행중 휠체어가 뒤로 밀리면서 전도되어 다침 "11. 09. 14. 급 정차에 따른 탑승자 충격 "12. 04. 04. 안전고리 체결 후 주행모드 미전환 "12. 08. 12. 운행중 고정벨트가 풀려서 전도되어 다침 "12. 12. 03. 급 회전에 따른 탑승자 충격 "13. 06. 03. 급 정차에 따른 탑승자 충격 "13. 06. 08. 급 정차에 따른 탑승자 충격 "13. 10. 05. 안전벨트 미착용, 급정거로 손잡이에 부딪혀 부상 "13. 10. 17. 우회전시 휠체어가 우측으로 쏠리면서 기울었다가 원상회복 "14. 03. 13. 고정장치 체결미비 "14. 04. 11. 차량 급정거 거나 느슨하게 묶여 휠체어 사용 탑승자가 휠체어를 탄 채 뒤로 전도되어 부상당하거나, 차량 회전 및 급정거 시 휠체어 사용 탑승자가 안전벨트를 착용했음에도 차체에 부딪혀 부상을 당하는 등 「교통약자법」이 2006. 1. 28. 시행되고 특별교통수단이 도입된 이후 안전장치와 관련된 사고가 매년 지속적으로 발생하고 있다. <특별교통수단 탑승자 사고발생 현황 (2008. 1. ~ 2014. 4.)> 출처 : 국토교통부 2. 외국 사례 가. 미국 1) 미국의 장애인차별금지법(Americans with Disabilities Act)에는 “장애인이 대중교통을 이용할 때 장애를 이유로 차별 받아서는 아니 되고, 장애인의 접근이 보장되어야 한다”고 규정1)하고 있으며, 이 법에 따라 미국 교통부장관(Secretary of Department of Transportation)은 "장애인을 위한 교통서비스 시행규정(49 Code of Federal Regulations, CFR) Part 37(Transportation Services for Individuals with Disabilities)을 마련하였는 데, 여기에는 안전장치(Securement devices)에 관한 내용이 포함되어 있다. 2) 이에 따르면 i) 안전장치는 장애인 출입구 인근에 두어야 하고, ii) 안전장치는 휠체어와 이동보조장치를 안전하게 고정할 수 있는 것이면서, 자동으로 작동되거나 또는 안전장치와 이동보조장치에 능숙한 사람에 의해 손쉽게 설치될 수 있는 것이어야 하고, iii) 휠체어 또는 이동보조장치를 2 인치 이상 움직일 수 없도록 제한하여야 하며, iv) 안전벨트 및 어깨 고정 장치가 제공되어야 하는 바(38.159조), 미국 법규는 안전장치의 세부적 기준 을 제공하고 있다고볼 수 있다. 3) 한편, 버스나 택시, 기차 등 대중교통용 휠체어 고정장치로 미국에 서는 4-point tiedown system이 가장 많이 사용되고 있으며, 개인용 차량의 경우 4-point tiedown system외에 자동고정장치2)가 사용되고 있다. 가장 많 이 쓰이는 4-point tiedown system에 대해서는 미국자동차공학회(SAE)에서 SAE-J22493)라는표준규격을 제정하고 가이드라인을 만들어놓고 있다. 1) 42 U.S.C.§ 12184 (b)(4)(A) 2) 휠체어 자동고정장치로는 미국 제품인 eazy-lock과 스웨덴의 permo-lock 등이 상용화되고 있는데 4-point tiedown system과 이들 자동고정장치들은 SAE-J2249에 따른 자동차 충돌테스트를 통한 안전 성이 검증된 제품만이 선진국에서는 유통되고 있다. 3) 참고자료 : SAE Recommended Practice J2249 Wheelchair Tiedowns and Occupant Restraints for Use in Motor Vehicles 나. 유럽 1) 유럽연합(EU)은 2011년 "버스·고속버스(Coach) 이용자 권리규정"4) 을 마련하여 “대중교통 운영자, 여행사 등은 장애인 등 교통약자들이 교통 수단을 이용하는 것을 거절하거나 추가 비용을 부담하게 해서는 아니 된 다”고 규정하고 있으며(제9조), 위 규정을 구체화하기 위하여 마련된 "버스· 고속버스(Coach)에 관한 EC 특별지침"(이하 “EC Directive 2001/85”라 한 다)5)에서는 대중교통 운영자 등이 교통약자에게 교통수단의 접근성을 보장 하기 위한 구체적 기준을 매우 상세하게 제시하고 있다(제7장). 2) 위 특별지침에 따르면 휠체어의 안전성을 보장하기 위하여 i) 안 전장치의 안전성 보장을 위한 검사 기준을 구체적으로 제시하고 있으며 (3.8.1.1.조), ii) 차량의 종류별로 안전장치가 충족하여야 할 요건을 달리 정 하면서(3.8.1.2.1.조 및 하부규정 포함), iii) 휠체어 탑승자용 안전벨트 등이 갖추어야 할 요건과 관련한 검사 기준 등도 매우 상세하게 규정(3.8.2.8.조 및 하부규정 포함)하고 있는 바, EC Directive 2001/85 또한 교통수단 내 휠체어 안전장치의 세부기준을 마련하고 있다고 판단된다. 3) 한편, 유럽은 오래 전부터 COST6)라는 정부간협동연구기구를 통 하여 저상버스 등 교통약자의 접근성 문제를 연구해 왔으며, 특히 2005년에 는 "교통약자를 위한 고속버스 및 장거리 버스의 접근성 연구"(Accessibility of Coaches and Long Distances for People with Reduced Mobility) 최종 보고서를 출간했는데, 위 보고서 역시 "어떤 상황에서도 휠체어가 안전하게 고정되어 있도록 보장하기 위해" 설치되는 것이 안전장치라고 하면서, 이러 - SAE J2249는 휠체어 고정장치 및 휠체어 사용 탑승자용 안전벨트(이하 WTORS)에 관한 기능적, 디자인 적 요구사항, 시험 방법, WTORS 제조사가 마련해야 할 WTORS 장착자 및 사용자에 관한 지침 등에 관해 규정 4) EU Regulation No. 181/2011 of the Council of 16 February 2011 concerning the rights of passengers in bus and coach transport 5) Directive 2001/85/EC of the European Parliament and of the Council of 20 November 2001 relating to special provisions for vehicles used for the carriage of passengers 6) European Cooperation in Science and Technology (유럽 정부간 협동 과학·기술 연구 네트워크) 한 안전장치는 앞서 살펴본 EC Directive 2001/85의 기준에 부합하여야 한 다고 하며, 목과 등을 고정하는 장치의 경우 공간 확보를 위해 필요한 높 이, 길이가 어떠한지를 도출하였다. 다. 호주 호주에서는 차량 이동시 필요한 휠체어 고정장치에 관한 표준 규정 (AS 2942-1994 Wheelchair occupant restraint assemblies for motor vehicle)을 마련7)하고, 체크리스트(Restraints for Passengers in Wheel Chairs)를 운용하는 한편, 휠체어 고정장치 종류를 휠체어 유형 별, 나아가 휠체어 제작사 별로 확인 가능하도록 데이터베이스화8)하고 있다. 3. 국내 연구자료 (장애인 특별교통수단 기능 및 표준모델(안)에 관한 연 구)9) 7) <호주 휠체어 사용 장애인의 안전한 차량 탑승을 위한 원칙> 1. 휠체어는 측면 방향을 바라보도록 놓이면 안 된다. 휠체어 사용자들은 흔한 정면충돌에서 특 히 다치기 쉽기 때문이다. 2. 휠체어 고정 장치는 사고를 대비해 휠체어와 휠체어 탑승자의 무게를 더한 것의 약 25배 정 도의 무게를 0.1초 이상 버틸 수 있어야 한다. 실험 결과 휠체어 고정 시스템의 가장 큰 약 점은 휠체어가 아니라 고정 장치였기 때문이다. 3. 휠체어와 휠체어 탑승자는 따로 고정되어야 한다. 바닥이나 벽에 장착된 안전벨트는 휠체어 와 휠체어 탑승자 모두를 고정해서는 안 된다. 사고 발생 시 지나치게 큰 하중이 휠체어 탑 승자에게 가해질 수 있기 때문이다. 하중은 골반을 비롯한 다른 골격 구조들에 분산되어 가 해져야 한다. 4. 자동차 승객 보호 시스템은 자동차 내의 견고하지 않은 금속, 목재, 플라스틱 구조가 아닌 튼튼한 금속 틀에 고정되어야 한다. 휠체어의 부가 장치들은 휠체어에 있는 파이프(tube)의 중앙이 아닌 휠체어 좌석 틀과 뒤쪽 수직 기둥의 모서리 연결부분에 부착되어야 한다. 5. 상체 보호 장치의 목적은 머리가 자동차의 구조물과 부딪히는 것을 막기 위함이다. 넓게 부드러 운 물질로 덧대어진 머리 보호 장치는 머리가 뒤로 급격하게 움직이는 것을 방지하여 목뼈 손상 을 막을 수 있다. 6. 휠체어 탑승자를 받치는 표면(주로 비닐로 덮인 좌석)은 좋은 상태를 유지해야 한다. 7. 자동차 정면 방향을 바라보게 놓인 휠체어의 한 쪽만을 가죽 끈으로 버스에 고정하는 것은 위험하다. 이것은 정면의 충격으로부터도 탑승자를 완전히 보호하지 못한다. 8) http://ilcaustralia.org.au/search_category_paths/496 가. 현재 「교통약자법」에서 정하고 있는 특별교통수단은 “교통약자의 이동을 지원하기 위하여 휠체어 탑승설비 등을 장착한 차량”이라 정의되어 있을 뿐, 자동차 측면에서의 기능 정의, 기능 구현을 위한 표준모델, 그리고 특별교통수단 기능 구현을 위한 개별 장치들에 대한 설치기준 및 성능기준 이 부재한 상태이다. 나. 따라서, 현재 서울, 부산 등 지자체가 보유하고 있는 특별교통수단 의 형태는 전혀 표준화가 이루어져 있지 않은 상태이며, 그것이 가지는 기 능이나 성능에 대한 기준이 없고, 자동차 제작사가 제공하는 기능만이 구현 가능하며, 개별 장치들에 대한 최소한의 성능기준을 만족하는지 여부조차 확인할 방법이 없다. 장애인 등 교통약자의 이동수단으로 제공되는 특별교 통수단에 대한 기능 정의, 개별 장치들에 대한 자동차 기준 검토, 그리고 각 시도 지자체가 보유할 수 있는 특별교통수단의 모델에 대한 표준화 등 의문제가 시급하다. 4. 특별교통수단 안전장치 개선 필요성 가. 「교통약자법」 제3조(이동권)는 “교통약자는 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 보장받기 위하여 교통약자가 아닌 사람들이 이용하는 모든 교통수단, 여객시설 및 도로를 차별 없이 안전하고 편리하게 이용하여 이동할 수 있는 권리를 가진다고” 규정하고 있고, 같은 법 제4조 는 “국가와 지방자치단체는 교통약자가 안전하고 편리하게 이동할 수 있도 록 교통수단과 여객시설의 이용편의 및 보행환경 개선을 위한 정책을 수립 9) 2009 KSAE 부문종합 학술대회 심소정, 박요한, 윤경한, 교통안전공단 자동차성능연구소, 본 연구는 건 설교통부의 교통체계효율화사업(과제번호 #06 교통핵심 C01, “안전지향형 교통환경개선 기술개발 : 고 령자친화형 자동차 안전성향상 기술개발”)에 의해 수행되었음. 하고 시행하여야 한다”고 규정하고 있으며, 이 법 제16조 제7항은 특별교통 수단에 장착하여야 하는 탑승설비의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토 교통부령으로 정한다고 규정하고 있음에도, 「교통약자법 시행규칙」에는 특별교통수단 내부의 휠체어 고정설비 및 휠체어 사용자를 위한 안전벨트 등의 구조.재질 등에 관한 세부설치기준이 규정되어 있지 않다. 나. 특별교통수단의 안전장치는 장애인이 특별교통수단을 안전하게 이 용하기 위해서 필수적으로 요구되는 설비이고, 장애인이 이러한 장치의 안 전도를 신뢰할 수 없거나 장애 유형 및 정도 등의 요인에 따라 실질적으로 사용하기 어려운 경우 장애인은 특별교통수단을 사실상 이용할 수 없게 된 다. 따라서 특별교통수단 내부의 안전장치가 특별교통수단 이용 대상자인 1.2급 중증장애인 개개인의 장애 유형 및 특성, 휠체어 형태 등을 모두 감 안하기 곤란하다는 이유로 장애의 유형 및 정도 등이 고려되지 않은 채 설 치되어 있다면, 장애인은 특별교통수단을 안전하게 이용하기 어려워, 장애 인에게 비장애인과 동등한 수준으로 이동권을 보장하기 위하여 도입된 특 별교통수단의취지가무색해 질 수 있다. 다. 특히, 위에서 제시한 외국 사례에서 살펴보듯이 미국이나 유럽 등 선진국에서는 휠체어를 탄 채로 탑승하는 장애인 승객을 대상으로 한 장치 들, 즉 휠체어 고정장치 및 휠체어 탑승객 안전벨트에 대한 세부 규정을 마 련하고 있는 점에 비추어 볼 때, 장애의 유형이나 정도가 고려된 최소한의 기준을 마련하는 것이 불가능하지는 않을 것으로 판단되며, 휠체어 사용 탑 승자의 경우, 표준형 사양을 갖춘 휠체어를 기준으로 한 기본적인 안전장치 기준과 표준형 사양이 아닌 휠체어를 이용하는 장애인을 위한 안전장치 기 준 등으로 유형화 및 분류하는 방안을 고려할 수 있을 것이며, 또한 호주와 같이 휠체어 고정장치 종류를 휠체어 유형 별, 나아가 휠체어 제작사 별로 확인 가능하도록 데이터베이스화한 사례도참조할 필요가 있다고 판단된다. 라. 「교통약자법」 제16조 제7항은 특별교통수단에 장착하여야 하는 탑승설비의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있는데, 위 진정사건(13-진정-0943800)에 관한 국토교통부의 주장 처럼 특별교통수단 운행권자인 시장.군수가 차량 도입 시부터 관내 장애 인 유형을 종합적으로 감안한 탑승 안전설비 기준을 제정할 경우, 탑승자의 안전 및 생명을 보호하기 위한 안전기준이 전국적으로 통일됨이 없이 각 지자체별로 상이하게 제정되는 결과를 초래하여 안전장치 설치기준에 관한 신뢰성 저하 및 혼란을 초래할 우려가 있으므로 안전기준 제정에 있어서 전국적으로표준화된 설치 기준이 필요하다. 5. 소결 위에서 살펴본 바와 같이 ① 특별교통수단 안전장치와 관련된 크고 작 은 사고가 특별교통수단 도입이후 매년 발생하고 있는 상황에서 교통약자 의 이동권을 보호해야 할 국토교통부가 장애인 개개인의 장애 유형 및 특 성, 휠체어 형태 등을 모두 감안하기 어렵다는 이유로만으로 「교통약자 법」에 규정된 교통행정기관으로서의 의무를 면하기 곤란하다는 점, ② 휠 체어를 탄 상태에서 특별교통수단에 탑승할 경우 휠체어가 차량좌석이 되 므로 휠체어가 일반 차량좌석과 같이 차량의 주행 및 충돌 시에도 안전하 게 차량에 고정되어 있어야 한다는 점, ③ 일반 차량에 설치된 안전벨트가 사고로 부터 탑승자를 보호하는 역할을 하는 것처럼 특별교통수단에 설치 된 안전벨트도 일반 차량의 안전벨트와 같이 휠체어 사용 탑승자의 상체와 골반을 안전하게 잡아주는 역할을 할 수 있어야 한다는 점 등을 종합적으 로 고려해 볼 때, 특별교통수단을 이용하는 휠체어 사용 탑승자의 안전을 도모하고 생명을 보호하기 위해 휠체어 고정장치 및 안전벨트 등 특별교통 수단 내부에 설치된 안전장치에 관한 세부기준을 국토교통부가 제정해야할 필요가 있다고 판단된다. Ⅳ. 결론 이와 같은 이유로 국가인권위원회는 국가인권위원회법 제25조 제1항 의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.