플랫폼 종사자 보호 및 지원 등에 관한 법률안에 대한 의견표명

Ⅰ. 의견표명 배경 4차 산업혁명과 디지털기술발전은 스마트폰 어플을 통한 플랫폼 노 동 거래를 가능하게 하였으며, 코로나19로 인한 비대면·비접촉 등 일상 생활의 변화는 역설적으로 배달·택배 등 연결 산업을 증가시키고, 실업 과 휴업의 장기화는 노동인력을 플랫폼 영역으로 이동시키고 있다. 이 에 국제기구 등은 이들에 대한 보호조치 마련을 촉구하고, 각국은 이 들을 보호하기 위한 법과 제도를 마련하고 있다. 노동의 변화와 플랫폼 노동의 확산에도 불구하고, 기존 노동관계법 은 이를 따라가지 못하고 있다. 이에, 타인의 사업을 위하여 노무를 제 공하여 생계를 유지함에도 플랫폼 종사자는 고용과 소득의 불안정, 노 동관계법상 근로자로서의 권리로부터 배제되어 노동인권의 사각지대에 3 놓여 있다. 경제사회노동위원회를 비롯하여 일자리위원회는 2019년부터 플랫폼 종사자 보호방안 마련을 위하여 노·사·정부·학계·시민사회단체 등이 참 여하는 사회적 대화를 진행해 왔으며, 정부는 2020. 12. 21. "플랫폼 종 사자 보호 대책"을 발표하고, 후속 조치로 당·정은 의원입법 형식으로 2021. 3. 18. 「플랫폼 종사자 보호 및 지원 등에 관한 법률 제정안」(장 철민의원 대표발의, 의안번호 제8908호, 이하 "법률안")을 발의하였다. 국가인권위원회(이하 "인권위")는 2019년 <플랫폼노동 종사자 인권상 황 실태조사>를 실시하고, "플랫폼노동 종사자 실태조사 결과발표 및 정책토론회"(2020. 1. 15.)와 "플랫폼노동 종사자 노동인권개선방안 모색 을 위한 전문가 정책간담회"(2021. 2. 5.)를 개최하였으며, 이를 토대로 플랫폼 종사자 노동인권 보호를 위하여 「국가인권위원회법」 제19조에 따라 위 법률안을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 1. 「대한민국 헌법」 제10조, 제32조, 제33조, 제119조 제2항, 「세계인권 선언」 제23조 제4항, 「경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」 제8조, 국제노동기구(International Labour Organization, 이하 "ILO") 제87호 「결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약」(1948, 2021. 4. 20. 비준) 및 제98호 「단결권 및 단체교섭권 원칙의 적용에 관한 협약」 (1949, 2021. 4. 20. 비준)을 판단기준으로 하였다. 4 2. ILO의 「고용관계에 관한 권고」(2006), 「결사의 자유위원회 제359차 보고서」 및 「한국정부에 대한 권고」(2011), 「결사의 자유위원회 제363 차 보고서」 및 「한국정부에 대한 권고」(2012), 제190호 「폭력과 괴롭힘 협약(Violence and Harassment Convention)」 및 제206호 「폭력과 괴 롭힘 권고(Violence and Harassment Recommendation)」(2019), 「더 나 은 미래를 위한 일」 보고서 및 「ILO 100주년 선언문」(2019), 유럽연합 (European Union, 이하 "EU")의 「투명하고 예측 가능한 노동조건에 관 한 지침」(Directive(EU) 2019/1152 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on Transparent and predictable working conditions in the EU), 경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development, 이하 "OECD")의 「일의 미래 보고서」 (2019), 국가인권위원회의 <사내하도급근로자 노동인권개선을 위한 법 령 및 정책권고>(2009. 9. 3.), <특수형태근로종사자 보호방안에 대한 의견표명>(2007. 9. 17.), <특수형태근로종사자의 노동기본권 보호를 위 한 권고 및 의견표명>(2017. 4. 6.), <간접고용근로자 노동인권 증진을 위한 제도개선 권고>(2019. 8. 30.), <직장내 괴롭힘 예방과 피해근로자 보호를 위한 제도개선 권고>(2020. 5. 21.)를 참고기준으로 하였다. Ⅲ. 판단 1. 노동의 변화와 법규범 변화 필요성 과거에는 정년 보장을 핵심으로 하는 종신고용이 일반적이었으나, 1997년 외환위기를 기점으로 우리나라 노동시장은 기간제·단시간근로 를 비롯하여 간접고용·특수고용 등 다양한 유형의 비정규직이 증가하 5 였다. 전형적인 근로관계는 근로자와 사용자 두 당사자 간에 성립한 근로계약에 따라 근로자는 사용자의 지시 하에 노무를 제공하고, 사용 자는 그 대가로 임금을 지급할 의무를 부담한다. 이러한 근로계약을 기반으로 노동관계법상 책임과 규제가 적용되며 근로자에 대한 법적 보호가 이루어진다. 그러나 근로계약을 체결하지만 않는다면, 노동관계법상 책임과 규제 로부터 자유로울 수 있다는 인식이 만연해짐에 따라, 기업이 필요한 노동인력을 직접 고용하지 않고, 사내하청·파견·용역 등 외부업체를 통 하여 필요한 노동력을 사용하는 "고용의 외주화"가 선호되고, 이는 외 부의 기업뿐만 아니라 개인에게도 이루어진다. 개인들은 기업이 필요 한 노무를 제공하지만 외형상 개인사업자 지위에서 "근로자가 아닌 자" 로 간주돼 노동관계법 보호 범위 밖에 존재하게 된다. 이처럼 "고용의 외주화"를 통해 기업은 근로자를 직접 고용하지 않으면서도, 필요한 노 동력을 다른 기업(파견·용역·도급 등)이나 개인(특수형태근로종사자·플 랫폼 종사자)으로부터 제공받으면서 노동관계법상 각종 책임은 회피할 수 있게 된다. 기업은 제반 책임의 회피와 비용의 절감을 위하여, "고 용의 외주화"와 "비(非)근로자화"를 진행해 오고 있다. 디지털기술의 발전과 스마트폰의 보급으로 플랫폼은 마치 하나의 시 장처럼 노동의 수요와 공급을 매개하고 있다. 기술의 발전은 산업과 노동의 지각변동을 일으키고 있으며, 기존 산업의 플랫폼으로의 전환 과 플랫폼 종사자의 증가 속도는 예측하기조차 어려운 상황이다. 더욱 이 코로나19로 인한 사회적 거리두기는 비대면·비접촉 방식으로 일상 생활을 변화시켰으며, 스마트폰을 통한 플랫폼 노동은 점차 다양한 업 6 종에서 확산 추세에 있다. 이와 같이 기술의 발전과 감염병 확산은 노 동환경 및 노무제공방식 등을 크게 변화시키고 있으나, 법과 제도는 이에 부합하지 못하고 있다. 인권위는 그동안 대표적 노동취약계층인 사내하도급근로자와 특수형 태근로종사자 보호를 위해, 2009. 9. 3. <사내하도급근로자 노동인권개 선을 위한 법령 및 정책권고>에서, “현행 노동관계법상의 사용자 정의 규정을 근로계약 체결의 당사자가 아니라 할지라도 근로조건 등의 결 정에 대하여 실질적인 영향력이 있는 자까지 포함하는 개념으로 확대 개정할 것”을 권고하였다. 그리고 2019. 8. 30. <간접고용근로자 노동인 권 증진을 위한 제도개선 권고>에서, “사내하청근로자의 노동3권 보장 을 위해, 근로계약 체결의 당사자가 아니라 할지라도 노동조건 등에 관하여 실질적 영향력이 있는 자까지 포함하는 개념으로 「노동조합 및 노동관계조정법」 제2조의 사용자 정의규정을 개정하거나, 원청의 단체 교섭의무를 명시할 것”을 권고한 바 있다. 또한, 특수형태근로종사자와 관련하여, 2007. 9. 17. <특수형태근로종사자 보호방안에 대한 의견표 명>을 통해, 국회와 정부에 특수형태근로종사자의 개별적·집단적 권리 및 사회보장적 보호를 위한 법률을 조속히 제·개정하도록 의견표명하 고, 2017. 4. 6. <특수형태근로종사자의 노동기본권 보호를 위한 권고 및 의견표명>에서, 특수형태근로종사자의 노동3권 보장을 위한 별도의 법률을 제정하거나, 「노동조합 및 노동관계조정법」상 근로자에 특수형 태근로종사자가 포함되도록 관련 조항을 개정할 것을 권고한 바 있다. 이상과 같이 인권위는 고용형태의 다양화 및 노무제공방식의 변화에 도 불구하고 노동관계법이 이들을 보호하지 못하고 있는 문제를 해소 7 하기 위하여 노동관계법상 근로자 및 사용자 개념을 확대 개정하거나 보호 법률의 제정 등을 권고해 왔다. 노동관계법은 역사적으로 산업혁명 이후에 경제적·사회적 약자인 근 로자들을 보호하기 위해 제정·발전되어 왔다. 4차 산업혁명과 디지털기 술발전은 경제적·사회적 환경을 크게 변화시키고 있다. 이러한 사회변 화에도 불구하고 법규범은 이를 따라가지 못하고 있고, 각종 노동인권 문제가 발생하고 있어 노동관계법이 근로자 보호라는 본래 목적과 취 지에 부합하도록 요구받고 있다. 노동관계법 적용대상은 불변의 기준 이 아니라 경제적·사회적 상황에 따라 변화되는 것이다. 비약적으로 발 전한 기술은 사용자가 직접 노동과정을 통제하지 않으면서도 알고리즘 을 통하여 직접 통제하던 것과 같은 효과와 이윤을 얻을 수 있게 하고 있다. 노동관계법이 전통적인 엄격한 기준에 의하여, 보호받아야 할 대 상을 그 적용대상에서 배제한다면, 정작 노동약자에게 노동관계법은 무 력한 장치에 불과하게 된다. ILO "일의 미래 글로벌 위원회"의 2019년 「더 나은 미래를 위한 일」 보고서는 플랫폼 노동의 확산이 새로운 일자리를 가져다 줄 것이지만 동시에 불공정과 불평등을 초래할 수 있으므로, 플랫폼 종사자의 보편 적 노동권을 보장하기 위하여 단결권 및 단체교섭권의 효과적 인정, 최장 근로시간 제한, 안전하고 건강한 작업환경 제공 등을 지적하고 있다. OECD 2019년 「고용전망: 일의 미래」 보고서도 새로운 형태의 노무제공자의 고용상 지위에 관계없이 적절한 수준의 노동기본권과 노 동관계법에 의한 보호를 정책방향으로 제시하고 있다. EU 「투명하고 예측 가능한 노동조건에 관한 지침」(2019)은 조약(treaty)으로서 효력을 가지며, 보호대상을 근로자(employee)를 포괄하는 노무제공자(worker) 8 로 확장하여 넓게 보호하고, 회원국들로 하여금 2022. 8. 1.까지 새로운 고용형태 출현 등 노동시장의 변화에 대응하기 위해 플랫폼 종사자를 포함한 모든 유형의 노무제공자(worker)에 대한 권리 보호를 위하여 필요한 조치를 마련하도록 강제하고 있다. 기술발전으로 경제적ㆍ사회적 환경과 노무제공방식이 변화하고 있고, ILO, EU, OECD 등에서도 근로자(employee)보다 넓은 개념인 모든 유 형의 노무제공자(worker)에 대하여 노동관계법에 의한 보호를 지적하 고 정책방향을 제시하고 있듯이, 우리의 경우에도 노동관계법이 전통 적 적용 기준에 머물 것이 아니라 타인의 사업을 위해 노무를 제공하 는 자가 노동관계법의 보호를 받을 수 있도록 적용대상을 확대개정하 거나 해석을 통해 운영하는 등 근본적 변화가 필요하다 할 것이다. 다 만, 근본적 변화에 이르기까지 시일이 소요될 수 있고, 점차 확산추세에 있는 플랫폼 노동에 대한 입법 불비 상황에 대한 현실을 고려할 때에, 플랫폼 종사자의 기본적 권익 보장을 위한 입법은 불가피한 측면이 있 어, 법률안 중 일부 수정·보완이 필요한 사항에 관하여 판단하였다. 2. 법률안에 대한 판단 가. 근로자 추정제도 도입 필요 법률안 제2조 제2호는 "플랫폼 종사자"를 “계약의 명칭이나 형식에 관계없이 온라인 플랫폼을 통해 중개 또는 알선 받은 노무를 제공하기 위하여 다른 사람을 사용하지 아니하고 주로 자신의 노무를 제공하고 그 대가로 보수 등을 받는 사람”으로 정의하고, 제3조 제1항은 “플랫 폼 종사자가 「근로기준법」, 「노동조합 및 노동관계조정법」 등에 따른 9 근로자에 해당하는 경우에는 해당 법률을 이 법에 우선하여 적용한 다.”라고 규정하고 있다. 하지만 이 같은 규정 방식은 플랫폼 종사자를 우선 비근로자로 분류 하고, 근로자에 해당한다는 확인 이후에나 노동관계법이 적용되기 때 문에, 실질적으로 근로자인 플랫폼 종사자에게도 노동관계법이 아닌 이 법이 우선 적용되는 것이어서, 플랫폼 종사자의 노동관계법상 근로 자 지위 확인을 위한 법적 분쟁은 향후 증가할 것으로 예견된다. 더욱 이 플랫폼 종사자가 근로자로 인정받기 위해서는 플랫폼 운영자에게 종속적인 관계인지 여부에 관하여 엄격한 요건들을 충족하여야 하고, 이 모든 요건들은 주장하는 자가 증명해야 하며 이를 다투는 쟁송에 소요되는 비용과 시간 또한 상당할 것으로 보인다. 그동안 근로자인지 에 관한 분쟁은 고용노동부나 지방노동위원회, 중앙노동위원회를 거쳐 소송으로 이어지는 긴 과정을 거쳐 온 바, 노동조합 등 이해대변기구가 없는 한, 개인 스스로 이를 다투는 것은 현실적으로 불가능에 가깝다. 노동시장의 변화에 따라 실질적으로 "근로자"로 볼 수 있는 경우에도 형식상 사업계약(위임·위탁·도급 등)을 체결하고 노무제공을 하는 경우 "개인사업자"로 잘못 분류해 "근로자 아닌 자"로 간주되어 노동관계법의 보호대상에서 배제된다. 법률안은 모든 플랫폼 종사자에게 이 법을 우 선 적용하도록 하고 있어, 실질적으로 근로자인 플랫폼 종사자도 "근로 자 아닌 자"로 잘못 분류할 수 있으므로, 이와 같은 문제점을 개선하기 위한 방안이 필요하다. ILO 제198호 「고용관계에 관한 권고」(2006) 제11조는 “회원국은 고 10 용관계의 존재를 결정하기 위한 다양한 방법의 허용, 하나 또는 그 이 상의 고용관계의 지표가 존재하는 경우 고용관계의 존재를 법적으로 추정하는 제도 도입 등 고용관계의 존재를 쉽게 결정할 수 있도록 국 가정책에서 고려하여야 한다.”고 규정하고 있다. 특히 미국의 ABC 테 스트, 독일 연방노동사회부의 「플랫폼 경제에서의 공정한 노동」 정책 등의 경우 플랫폼 종사자의 근로자 지위 확인을 보다 용이하게 할 수 있도록 플랫폼 종사자를 우선 근로자로 추정하거나 입증책임을 플랫폼 기업에게 부담하는 방식을 제도화하고 있음은 주목할 만하다. 각국은 플랫폼 노동에 대응하여 주로 기존 노동관계법을 통한 보호 방식을 채 택하는 흐름이다. 플랫폼 종사자가 실질적으로는 근로자임에도 외형상 개인사업자인 경우 "근로자 아닌 자"로 잘못 분류되면 노동관계법에 의한 보호를 받 지 못하고, 기업은 노동관계법상 사용자책임을 회피할 수 있게 된다. 이와 같은 오분류를 방지하기 위한 방안으로 근로자성 판단에 관한 입 증책임의 전환을 고려할 필요가 있다. 즉 우선 플랫폼 종사자를 근로자 로 추정하여 노동관계법을 적용하고, 반대의 증명을 플랫폼 기업이 하 게 하는 방식을 채택하는 것이 바람직하다. 이는 노사간 사회적·경제적 힘의 크기 및 알고리즘에 의해 운용되는 플랫폼체계에서의 정보의 불균 형을 고려할 때, 플랫폼 종사자 보호에 입각한 입법취지에 부합한다. 플랫폼을 매개로 노무를 제공하는 광의의 플랫폼 종사자에는 일의 배정 등에 영향을 미치는 플랫폼을 매개로 노무를 제공하는 협의의 플 랫폼 종사자와 플랫폼이 고객과 작업자를 연결(matching)시키는 구인 구직앱 이용자가 포함된다. 협의의 플랫폼 종사자의 경우 플랫폼 알고 11 리즘이 작업자를 선택하고, 일감을 할당하고, 보수를 결정하며 업무 방 식을 통제하고 평가·관리하는 등 전통적 노동관계법이 요구하는 종속 성에 근접하고 있다. 이와 같은 의미에서 국제적 흐름처럼 플랫폼 노 동 유형 중 노동관계법 체계 내로 포섭할 수 있는 플랫폼 종사자에 대 해서는 노동관계법을 통한 보호를 기본 원칙으로 하는 것이 필요하다. 알고리즘을 통한 노무제공 방식의 변화와 현격한 정보의 비대칭성을 고려하여 "일의 배정 등에 영향을 미치는 플랫폼을 매개로 노무를 제 공하는 협의의 플랫폼 종사자"는 노동관계법상 근로자로 우선 추정하 고, 그 반대의 입증책임은 플랫폼 운영자에게 있음을 법률안에서 명시 할 필요가 있다. 나. 연대책임 규정 필요 법률안 제2조는 "플랫폼 운영자"와 "플랫폼 이용 사업자"를 구분하면 서, "플랫폼 운영자"를 “플랫폼을 이용하여 플랫폼 종사자의 노무제공 을 중개 또는 알선하는 것을 업으로 하는 자”로, "플랫폼 이용 사업자" 는 “플랫폼 종사자로부터 노무를 제공받고 이를 통해 사업을 영위하는 자”로 정의하고 있다. 법률안은 플랫폼 기업을 "플랫폼 운영자"로 명명하면서 플랫폼 종사 자의 노동관계법상 사용자가 아니라는 인식을 바탕에 두고 있다. 이와 같은 정의 방식은 "플랫폼 운영자"의 사용자성을 은폐할 우려가 있다. 플랫폼은 거래가 일어나는 온라인상의 공간으로, 그 거래는 "플랫폼 운 영자"가 설계한 알고리즘에 의해서 작업자를 선택하고 일감을 할당하 며 플랫폼 사업을 통한 이윤은 종국에는 "플랫폼 운영자"에게 귀속되며 12 수익구조를 관리한다. 사용자의 직접적인 업무지휘·명령 등 노동과정에 대한 통제 없이도 알고리즘에 의한 통제를 통하여 직접 통제하던 것과 동일한 효과를 얻고 있기 때문이다. 즉 플랫폼에 내재된 알고리즘으로 소비자와 플랫폼 종사자로부터 제 공받은 정보를 수집하여 분석하고 이를 통해 플랫폼 종사자에게 일감을 할당, 조직 및 편성하고, 노무제공 이후에는 사전에 설계된 알고리즘에 의해 플랫폼 종사자를 평가한다. 플랫폼에서 거래 성립을 주도하고, 일감 (노무제공)을 조율·할당하는 주체는 플랫폼 기업 즉 "플랫폼 운영자"로서, 이와 같은 경우 실질적으로 노동관계법상 사용자로 볼 수 있다. 그러나 법률안은 플랫폼 종사자 권익 보호에 관한 규정인 제20조부 터 제25조까지의 책임 주체를 "플랫폼 이용 사업자"로 규정하고 있다. 이와 같은 규율체계는 "플랫폼 운영자"의 실질적인 지배·영향력을 고려 하였을 때, 플랫폼 종사자의 사용자가 누구인지를 잘못 분류하게 할 우려가 있다. 한편 "플랫폼 이용 사업자"는 플랫폼 종사자를 모집·관리 역할을 하 는 "관리업체" 내지 "대행업체"이다. 플랫폼 종사자가 해당 지역이나 업 종의 중간 관리업체에 가입하여 그 업무에 종사하며 "플랫폼 종사자― 관리업체―플랫폼―고객" 구조로 운영된다. 관리업체(지역대행업체)는 새로 생겨난 것이 아니며, 배달·대리운전·퀵서비스 등 지역을 기반으로 한 기존 업체들이 전화나 무선을 이용하던 방식에서 플랫폼을 통한 방 식으로 재편성된 것이라 할 수 있다. 13 법률안 제3장 제2절 제20조 이하의 플랫폼 종사자 권익 보호 규정은 플랫폼 이용 사업자에게 의무를 부과하고 있다. 그러나 플랫폼 종사자 의 권익보호는 플랫폼 이용 사업자만의 의무가 아니라 할 것이다. 플 랫폼 종사자에 대한 통제는 일감 수락이나 거부, 주문이나 쪽지에 대 한 응답에 걸리는 시간 등 플랫폼 운영자가 사전에 설치한 알고리즘에 의하여 호출 제한, 보수의 차등 지급 및 일감 제한, 자리배치의 불이익 등 제재와 관리·감독이 이뤄지고 있다. 따라서 플랫폼 운영자가 플랫폼 종사자의 노무제공조건 결정에 있어 실질적 영향력을 갖고 있어, 플랫 폼 종사자의 권익 보호에 관한 사실상의 권한과 책임은 플랫폼 운영자 에게도 있다 할 것이다. 이 때문에 법률안 제4조가 “플랫폼 운영자가 플랫폼 종사자의 노무 제공 방식 또는 보수의 기준을 정할 경우엔 플랫폼 운영자를 플랫폼 이용 사업자로 본다.”라고 규정하고 있긴 하나, 플랫폼 사업은 여러 기 업이 네트워크를 이루어 하나의 사업을 영위하는 구조로 운영되는 경 우도 있어, 이 경우 법률안이 명명하고 있는 플랫폼 운영자나 플랫폼 이용 사업자에 포섭되지 않으면서도, 플랫폼 종사자의 노무제공조건 등을 실질적으로 지배·결정하는 권한과 영향력을 미치는 지위에 있는 기업이 있을 경우, 해당 기업은 관련 법규범과 각종 규제를 회피할 수 있게 된다. 복수의 기업이 네트워크를 이루어 중층적 구조로 하나의 플 랫폼 사업을 영위하는 경우 하나의 기업만을 사용자로 볼 경우 그 외 다른 기업들은 사용자로서의 책임에서 벗어날 수 있게 된다. 이처럼 복수 기업의 네트워크 사업구조와 알고리즘을 통한 통제 방 식, 플랫폼 기업과 플랫폼 종사자 사이의 정보의 격차 및 비대칭성을 14 고려할 때, 누가 실질적인 사용자인지를 찾고 이를 입증하는 것은 개 별 플랫폼 종사자에게는 현실적으로 매우 어렵다. 법률안 제8조가 플 랫폼 종사자의 정보 요청권을 명시하고 있으나, “플랫폼 운영자의 경 영상·영업상 비밀에 관한 사항으로 공개되면 플랫폼 운영자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보의 경우에는 플랫폼 종사자의 정보 제공 요청을 거부할 수 있다.”라고 규정하고 있어서, “경영상·영업상 비밀”을 이유로 플랫폼 종사자의 정보 접근권의 실효 성은 제약될 우려가 있다. 이와 같은 문제점을 해소하기 위한 방안으로 플랫폼 운영자 및 플랫 폼 이용 사업자 외에, 플랫폼 종사자의 노무제공조건 등을 실질적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자의 연대책임을 채택하는 것이 바 람직하다. 이는 그동안 원청의 하청(하도급)근로자에 대한 사용자 지위 를 인정한 판례(대법원 2010. 3. 25. 선고 2007두8881 판결, 대법원 2020. 4. 9. 선고 2019도18524 판결, 대법원 2020. 9. 3. 선고 2015도1927 판결, 대법원 2021. 2. 4. 선고 2020도11559 판결 등) 입장과도 맥락을 같이 한다. 여러 기업들이 네트워크를 이루어 운영되는 플랫폼 사업 특 성상, 플랫폼 종사자에 대한 불이익 조치 등 권익 침해 관련하여 그 원 인과 책임이 누구에게 있는지 명확하지 않을 경우, 이를 정확하게 식별 해서 책임을 물어야 하는 부담을 플랫폼 종사자에게 전적으로 지우는 것은 정보 접근성이 제약되고 계약관계에서 열위에 놓여 있는 약자 보 호 관점에서 바람직하지 않기 때문이다. 연대책임 규정은 「민법」 이외에 도, 「근로기준법」을 비롯하여 「환경정책기본법」, 「제조물책임법」 등에 이미 법제화되어 있으며, 그 기본 취지는 피해자 및 약자 보호에 있다 할 것이다. 15 따라서 플랫폼 운영자 및 플랫폼 이용 사업자 외에, 플랫폼 종사자 에 대한 불이익 조치 등 권익을 침해하거나 플랫폼 종사자의 노무제공 조건 등을 실질적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자의 연대책 임 규정을 마련할 필요가 있다. 플랫폼 종사자는 복수 당사자 중 한 기업을 상대로 권리를 주장하고 기업과 기업 간에 구상권을 통해 해결 하도록 하는 방안을 고려할 필요가 있다. 다. 플랫폼 종사자의 집단적 권리 명시 필요 법률안 제3조 제1항이 “플랫폼 종사자가 「노동조합 및 노동관계조정법」 에 따른 근로자에 해당하는 경우에는 해당 법률을 우선하여 적용한다.” 라고 규정하고 있어 플랫폼 종사자의 노동3권에 관하여 명시하고 있는 것처럼 보이나, 위 규정은 플랫폼 종사자가 「노동조합 및 노동관계조정 법」상 근로자에 해당하는 경우에 적용된다는 것일 뿐이다. 2021. 2. 26. 국회의 동의를 받아 4. 20. 정부가 비준한 ILO 제87호 「결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약」과 제98호 「단결권 및 단체 교섭권 원칙의 적용에 관한 협약」은 단결권 및 단체교섭권의 주체를 “노무제공자(worker)“라 규정하고 있다. 여기에서의 “노무제공자(worker)“란 고용관계에 의한 근로자(employee)만이 아닌 자영인(self-employed)을 포함하는 개념으로서 특수형태근로종사자, 플랫폼 종사자 등을 포괄한 다. 또한 ILO 결사의 자유 위원회는 일관되게 “단결권의 주체는 고용 관계의 존재 여부에 따라 결정되지 않는다. 농업을 비롯한 대부분의 자영인(self-employed), 자유직업종사자들(liberal professions) 역시 단 16 결권이 있다.”라고 밝히고 있다. ILO "일의 미래 글로벌 위원회"가 2019년 발간한 「더 나은 미래를 위한 일」 보고서에 따르면, 플랫폼 종 사자의 보편적 노동권을 보장하기 위하여 단결권 및 단체교섭권의 효 과적 인정 등을 강조하고 있다. 프랑스 노동관계법전이 플랫폼 종사자 의 노동3권을 직접 규정하고 있는 것 외에도, 독일·영국·스페인에서도 플랫폼 종사자의 노동3권을 폭넓게 인정하고 있다. 노동조합이 아닌 단체는 명시적 규정이 없다 해도 헌법 제21조 결사 의 자유에 근거하여 단체 설립이 가능하다. 그러나 노동조합이 아닌 헌법상 결사의 자유에 따른 단체를 통한 이해대변의 경우 노동조건의 집단적 개선을 위해서는 미흡할 수 있다. 헌법 제21조에 따라 설립된 단체는 노동조합과 달리 사업주가 교섭(협상)에 응하지 않을 경우 이를 강제할 방법이 없으며, 플랫폼 종사자들의 노동조건 개선 및 경제적·사 회적 지위의 향상이란 목적을 달성하기에는 실효성이 미흡하다. 헌법상 결사의 자유에 따른 단체로는 사용자에게 단체교섭의무를 부과하거나 단체협약과 같은 강행적 효력이 발생하지 않으므로, 사용자 또는 사용 자단체가 교섭을 거부하거나 해태할 경우 이를 규제하기 어려우며, 사 용자의 교섭 거부로 오히려 분쟁이 장기화되거나 심각한 대립을 유발하 는 등 사회적 비용이 발생하는 문제에 대하여 해결할 수단이 없게 된 다. 이는 장기적으로 사회와 국가에 대한 부담으로 작용할 수 있다. 노사 쌍방이 대등한 입장에서 자유로운 협상을 통해 근로조건을 결 정하게 하는, 이른바 "노사자치"에 의한 노동문제 해결이 효과적임은 역사적으로도 검증되었다 할 것이다. 헌법재판소와 대법원도 헌법상 노동3권은 노사교섭을 바탕으로 분쟁을 평화적으로 해결하게 함으로써 17 근로자의 이익과 지위의 향상을 도모하여 그 자체가 공공의 복리에 합 치된다고 판시한 바 있다. 위와 같은 이유로, 경제적 약자의 위치에서 자신의 노동력을 통하여 삶을 영위하는 플랫폼 종사자들이 집단적 힘으로 단결활동을 통해 스 스로 노동조건을 개선할 수 있도록, ILO 제87호 「결사의 자유 및 단결 권 보호에 관한 협약」과 제98호 「단결권 및 단체교섭권 원칙의 적용에 관한 협약」에 따른 단결권 및 단체교섭권 등 집단적 권리를 법률안에 서 직접 명시적으로 규정할 필요가 있다. 라. 과도한 수수료 공제에 대한 개선방안 마련 필요 플랫폼 종사자는 일감 1회당 지급받는 대가에 따라 보수가 결정되 며, 이때 플랫폼이 공제하는 수수료에 따라 수수료 차감 후 지급되는 노무제공의 대가로 소득이 결정된다. 플랫폼이 공제하는 수수료가 20~30% 에 달하는 등 과도한 수수료 비율이 문제되고 있다. 「근로기준법」 제9조는 “누구든지 법률에 따르지 아니하고는 영리로 다른 사람의 취업에 개입하거나 중간인으로서 이익을 취득하지 못한 다.”라고 규정하고 있다. 중간착취 금지 규정은 타인의 취업에 있어서 이를 소개하거나 알선하는 조건으로 중개료·수수료 등 명목으로 이익 을 취득해 임금의 전부 또는 일부를 착취하는 행위를 금지하는 데 목 적이 있다. 여기서의 이익은 그 명칭을 불문하며 1회적 행위라고 하더 라도 이익의 수수가 있다면 법에서 금지하는 중간인으로서의 이익취득 에 해당한다. 「직업안정법」은 유료직업소개사업에서의 소개수수료의 18 상한선을 고용노동부 고시를 통해 규제하고 있는데, 구직자에 대한 소 개요금을 임금의 100분의 1 이하로 제한하고 있다. 그런데 플랫폼 운영자가 수수료 부과 기준을 일방적으로 결정함으로 인해 과도한 수수료 비율이 현실에서 문제되고 있으므로, 「직업안정법」 이 유료직업소개사업에서의 소개수수료의 상한선을 고용노동부 고시를 통해 규제하고 있는 것과 같이, 수수료 비율에 대한 상한선 설정 등 적절한 규제 방안을 마련할 필요가 있다 할 것이다. 마. 괴롭힘등 행위자 범위를 "누구든지"로 확대 필요 법률안 제23조는 “플랫폼 이용 사업자는 플랫폼 종사자에 대하여 폭 언·폭행·성희롱 및 괴롭힘 등(이하 "괴롭힘등")을 하여서는 아니 된다.” 라는 금지규정을 두고 있다. 즉 "괴롭힘등" 금지규정의 수범자 범위를 "플랫폼 이용 사업자"에 한정하고 있으나, 최근 우리 생활 주변 곳곳에 서 플랫폼 종사자에 대한 폭언 등 괴롭힘 사건이 주요 이슈로 발생하 고 이해당사자간 갈등 상황이 지속되고 있다. ILO 제190호 「폭력과 괴롭힘 협약」(2019)은 전문(前文)에서, "일의 세 계의 모든 행위자들(all actors in the world of work)은 폭력과 괴롭힘 을 자제하고 예방하고 고심해야 한다."라고 규정하여 괴롭힘 수범자 범 위를 특별히 정하지 않고 모든 행위자들(all actors)로 포괄하고 있다. 그리고 "핵심원칙"으로 제4조 제2항에서 폭력과 괴롭힘 근절 대책에는 "법에 의하여 제3자가 관련된 폭력과 괴롭힘 금지를 고려해야 한다."라고 규정하고 있다. 보호대상 또한 제2조 제1항에서 근로자(employee) 뿐만 19 아니라 "계약형태에 관계없이 일하는 사람(persons working irrespective of their contractual status)"이라 규정하고 있으며, 여기에는 플랫폼 종 사자가 포함된다. 인권위는 2020. 5. 21. <직장내 괴롭힘 예방과 피해근로자 보호를 위 한 제도개선 권고>에서, “「근로기준법」은 직장내 괴롭힘 행위자를 사 업장내 사용자 또는 근로자만으로 한정하고 있어, 사업장 외부의 제3 자로부터의 괴롭힘의 경우 보호의 사각지대가 발생하고 있으므로, 행 위자 범위를 "누구든지"로 확대 개정하는 등 제3자로부터의 괴롭힘 예 방과 보호 규정을 마련할 것”을 권고한 바 있다. 일의 세계에서의 괴롭힘 규율의 기본취지는 모든 일하는 사람의 인 격권과 신체적·정신적 건강을 보호하는 데에 있고, 괴롭힘으로부터의 피해는 대인서비스 노동의 증가로 다양한 영역에서 발생하므로, 법률 안과 같이 "괴롭힘등" 금지규정의 수범자를 "플랫폼 이용 사업자"만으로 한정하는 것은 보호에 한계가 있으므로 "괴롭힘등" 행위자 범위를 "누 구든지"로 확대할 필요가 있다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회는 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 의견을 표명한다. 이 의견 은 국가인권위원회 재적위원 11인 중 위원 이상철, 위원 한석훈의 아 래와 같은 수정·반대의견이 있는 외에 위원 9인의 일치된 의견에 의한 것이다. 20 Ⅴ. 수정·반대의견 1. 주문 나., 다.항에 대한 위원 이상철, 위원 한석훈의 수정의견 □ 주문 나.항에 대하여 다수 의견은 이 법률안에 “플랫폼 운영자 및 플랫폼 이용 사업자 외 에, 플랫폼 종사자에 대한 불이익 조치 등 권익을 침해하거나 플랫폼 종사자의 노무제공조건 등을 실질적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자에게 연대책임을 부과하는 규정을 명시하는 것이 바람직하다” 는 것이다. 위 "플랫폼 종사자에 대한 권익침해에 관한 사항"이란 법률안 제20조 부터 제25조까지의 사항을 말하고 그 사항의 의무자는 플랫폼 이용 사 업자로서 위반 사업자는 과태료 부과의 행정제재를 받게 된다(법률안 제36조 제2항). 그러나 과태료는 질서를 위반한 행위자에 대해 개별적 으로 부과하는 것일 뿐 연대책임을 부과할 이유는 없다. 만약 위 연대책임이 계약위반에 따른 손해배상 등의 계약상 책임을 말하는 것이라면, 이러한 계약관계에 있지 않은 플랫폼 운영자나, 플랫 폼 종사자의 노무제공조건 등에 관하여 실질적으로 지배·결정할 수 있 는 지위에 있는 자에 대해서까지 연대책임을 물을 수는 없을 것이다. 그렇다면 위 연대책임이란 불법행위로 인한 손해배상 책임을 말하는 21 경우에만 의미가 있을 것인데, 이러한 경우에는 이미 민법 제760조에 공동불법행위자의 연대책임을 규정하고 있으므로 별도로 명시할 필요 는 없을 것이다. 민법 제760조 제2항에 의하면 "공동 아닌 수인의 행위 중 어느 자의 행위가 그 손해를 가한 것인지를 알 수 없는 때"에도 손 해의 원인으로 볼 개연성 있는 행위를 한 수인의 연대책임을 인정하고 있다. 이 규정은 여러 사람의 행위가 경합하여 손해가 생긴 경우 중 민법 제760조 제1항에서 말하는 공동의 불법행위로 보기에 부족하더라 도, 피해자의 입증책임을 덜어줌으로써 피해자를 보호하려는 입법정책 상의 고려에 따라 각각의 행위와 손해 발생 사이의 인과관계를 법률상 추정하는 규정이다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007다76306 판결; 2012. 6. 14. 선고 2011다88108 판결). 그러므로 이러한 "연대책임"을 부과하는 규정을 중복하여 명시할 필요는 없을 것이다. 주문 나.항의 의견을 표명하는 취지는 법률안 제20조부터 제25조까 지 명시한 플랫폼 종사자에 대한 권익침해 금지규정을 플랫폼 이용 사 업자 외에도 플랫폼 운영자나 그 모회사 등 플랫폼 종사자의 노무제공 조건 등을 실질적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자까지 의무 자에 포함시켜 플랫폼 종사자를 실질적으로 보호하자는 것이다. 우선 법률안 제4조에서는 플랫폼 운영자 중 실질적으로 플랫폼 종사자의 노 무제공 방식이나 보수기준을 정한다거나 이에 준하는 사유가 있는 플 랫폼 운영자는 플랫폼 이용 사업자로 간주하고 있으므로 그 의무자에 포함된다. 그밖에 플랫폼 종사자의 노무제공조건 등을 실질적으로 지 배·결정할 수 있는 지위에 있는 자를 플랫폼 종사자에 대한 권익침해 금지 의무자에 포함시킬 필요가 있다. 22 따라서 “복수의 기업이 중층적 구조로 네트워크를 이루어 운영하는 플랫폼 사업의 특성을 고려하여 플랫폼 종사자에 대한 불이익 조치 등 권익 침해에 관한 사항에 대하여는 법률안 제4조 이외에 플랫폼 종사 자의 노무제공조건 등을 실질적으로 지배·결정할 수 있는 지위에 있는 자도 그 "의무자"로 명시하는 것으로 족하다.”고 수정의견을 표명한다. □ 주문 다.항에 대하여 다수 의견은 이 법률안에 “플랫폼 종사자에게 집단적 권리인 단결권 및 단체교섭권을 인정하는 규정을 두는 것이 바람직하다.”는 것이다. 이 경우 단체교섭권이란 노동관계법의 내용처럼 그 상대방인 플랫폼 이용 사업자 등에게 단체교섭에 응해야 할 의무를 부과하고 의무를 위 반한 경우에는 제재를 가하는 것을 의미하는 것으로 보인다. 이 법률안 제3조 제1항 본문에서는 플랫폼 종사자도 근로기준법 등 노동관계법상 근로자에 해당하면 노동관계법을 적용하도록 규정하여 근로자로서의 집단적 권리를 행사할 수 있도록 보장하고 있다. 다만 대부분의 플랫폼 종사자들은 근로자로 볼 수 없기 때문에 노동관계법 의 개정 대신 별도의 특별법인 이 법안을 만드는 것이다. 그러므로 이 러한 플랫폼 종사자에게 노동관계법상 근로자에게 인정되는 것과 마찬 가지의 집단적 권리를 인정하기 위해서는 별도의 합리적인 이유가 있 어야 할 것이다. 우선 플랫폼 종사자에게 단결권 및 단체협약 체결권을 인정하는 것 은 플랫폼 종사자의 권익보호를 위해 필요할 것이다. 플랫폼 이용 계 23 약의 비전속성·부합계약성에 비추어 플랫폼 종사자의 보호를 위해서는 단체협약을 활용하게 하고, 단체협약 체결권을 행사하는 경우에는 「독 점규제 및 공정거래에 관한 법률」에서 규제하는 담합이나 불공정거래 행위 등에 해당하지 않도록 지원할 필요가 있기 때문이다. 그러나 단체교섭의 상대방인 사업자 등에게 교섭에 응할 의무를 부 과하는 것은 근로자의 경우처럼 단순한 계약당사자의 지위를 떠나 사 회적·경제적 힘의 차이가 부당한 계약내용을 시정하지 못하게 하는 정 도라는 점이 인정되어야 할 것이다. 만약 그 상대방이 플랫폼 운영자인 경우라면, ① 플랫폼 운영자는 일반적으로 알고리즘을 개발·제공하여 플랫폼 이용 사업자와 종사자의 계약을 중개하거나 알선하는 자에 불과하고, ② 플랫폼 이용 사업자나 종사자는 다른 알고리즘을 제공하는 플랫폼 운영자를 선택할 수 있는 등 기본적으로 사적 이용계약의 계약당사자이며, ③ 플랫폼 이용계약 은 대부분 약관에 의해 그 내용이 정해질 텐데 그 내용이 부당한 경우 에는 「약관의 규제에 관한 법률」에 따라 공정성을 잃은 약관조항을 무 효로 할 수 있고, 감독 행정관청이나 공정거래위원회도 약관의 공정성 을 심사하여 불공정약관의 시정을 요구하는 등 입법적·행정적 규제를 하고 있다. 그러므로 이러한 사적 이용계약의 당사자에 불과한 플랫폼 운영자에게 플랫폼 종사자의 단체교섭에 응해야 할 의무를 부과하고, 이에 불응하면 제재까지 하는 것은 부당하다. 만약 그 상대방이 플랫폼 이용 사업자라면 그 사적 계약관계의 성격 은 더욱 두드러진다. 플랫폼 이용 사업자 중에는 영세사업자가 많고 24 플랫폼 종사자는 얼마든지 조건이 유리한 다른 플랫폼 이용 사업자를 선택할 수 있으며, 실제로도 그러한 비전속성이 플랫폼 이용계약의 특 성이다. 그러므로 이처럼 위임·도급계약의 대등한 계약당사자에 불과한 플랫폼 이용 사업자에게 계약상 권리·의무 외에 플랫폼 종사자의 단체 교섭에 응할 의무까지 부과하는 것은 헌법이 보장하는 영업의 자유를 부당하게 침해하는 위헌적 규제이고, 영세한 플랫폼 이용 사업자의 인 권을 부당하게 침해하는 결과가 될 수도 있어서 부당하다. 따라서 “플랫폼 종사자의 단결권 및 단체협약체결권(상대방에게 교 섭에 응할 의무를 부과함이 없는 단체교섭권 포함)을 명시하는 규정을 두는 것이 바람직하다.”고 수정의견을 표명한다. 2. 주문 가., 라.항에 대한 위원 한석훈의 반대의견 □ 주문 가.항에 대하여 다수 의견은 이 법률안에 “일의 배정 등에 영향을 미치는 플랫폼을 매개로 노무를 제공하는 플랫폼 종사자의 경우 근로기준법 등에 따른 근로자로 추정함으로써 그 반대사실의 입증책임이 플랫폼 기업에게 있 음을 명시하는 것이 바람직하다.”는 것이다. 이 법률안은 근로자에 해당하지 않는 플랫폼 종사자의 보호를 위한 특별법일 뿐 근로기준법 등 노동관계법의 특별법이 아니다. 그러므로 법률안 제3조 제1항 본문에서도 플랫폼 종사자가 노동관계법상 근로자 에 해당하는 경우에는 노동관계법을 우선 적용한다고 명시하고 있다. 25 따라서 노동관계법상 근로자에 해당하는지 여부는 노동관계법의 해석 에 따를 문제이다. 노동관계법에 이러한 법률상 추정 규정이 없는데 다른 법에서 근로자 추정 규정을 두는 것은 마치 우리나라 국적법에서 "일본에서 태어난 사람은 일본인으로 본다."는 규정을 두는 것과 마찬 가지로 입법체계에 맞지 않다. 또한 노동관계법에 이러한 법률상 추정 규정을 두게 되더라도 노동법 체계 안에서 그 추정 규정의 필요 여부 나, 특수형태근로종사자 등 증명이 곤란한 여러 경우와 비교하여 어떠 한 범위에서 어떠한 요건 아래 추정규정을 둘 것인지 등을 신중하게 검토하여 공평하고 합리적으로 입법해야 할 문제이다. 법률상 추정 규정이란 추정되는 사실이 상당히 높은 개연성을 지니 고 있는 경우에만 둘 수 있다. 그런데 현행 노동관계법에서는 "특정 사 업자에 대한 종속성"을 인정할 수 없는 경우에는 근로자로 인정할 수 없음이 원칙이다. 그러므로 "일의 배정 등에 영향을 미치는 플랫폼을 매개로 노무를 제공하는 플랫폼 종사자" 대부분은 그러한 요건이 충족 되지 않아 근로자로 인정할 수 없게 된다. 그렇기에 특별히 이러한 플 랫폼 종사자를 보호하기 위해 이 법률안을 입법하려는 것이다. 따라서 플랫폼 종사자의 보호를 위해 필요한 내용은 이 법률안의 내용에 반영 해야 하는 것이지, 이 법률안에 플랫폼 종사자를 근로자로 추정하는 규정을 두어 같은 목적을 달성하려는 것은 법률상 추정 규정의 취지나 입법체계에 맞지 않다. 플랫폼 운영자나 플랫폼 이용 사업자와 종사자의 관계는 그 유형이 다양하고 영세한 운영자나 사업자도 적지 아니하므로, 사회적·경제적 힘의 차이가 일반적으로 존재한다고 볼 수는 없다. "일의 배정 등에 영 26 향을 미치는 플랫폼을 매개로 노무를 제공하는 플랫폼 종사자"를 아무 런 전제 요건 없이 사회적·경제적 힘의 차이에서 유래하는 노동관계법 상 근로자로 추정하는 입법이 국제적 흐름이라 속단할 수도 없다. 따 라서 노동관계법에 플랫폼 종사자의 근로자 추정 규정을 두는 문제도 플랫폼 사업의 특성을 반영하여 신중을 기해야 할 것이다. 이러한 이유로 주문 가.항의 의견표명에 반대한다. □ 주문 라.항에 대하여 다수 의견은 플랫폼 종사자의 보수를 정하게 되는 플랫폼의 공제 수 수료에 관하여 “과도한 수수료 공제 문제의 개선을 위하여 수수료 비 율에 대한 상한선 설정 등 적절한 규제방안을 마련하는 것이 바람직하 다.”는 의견이다. 그러나 이미 이 법률안 제17조에서는 “플랫폼 이용 사업자는 플랫폼 종사자가 노무를 제공하는 데 필요한 경비 등을 고려하여 보수를 적정 하게 정해야 한다.”고 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고 나아가 수수 료 비율의 상한선 설정을 법령에 두는 것이 필요하고 가능한지는 의문 이다. 우선 수수료가 과도한지 여부를 어떻게 판단할 것인지 부터 문 제가 될 것이다. 수수료 산정에는 알고리즘 개발비용, 수요공급 상황, 경쟁업체 동향, 미래전망 등 여러 결정요인이 있기 때문이다. 바람직한 것은 플랫폼 산업이 발전하여 플랫폼 운영자 사이에 가격경쟁을 하게 되는 시장구조를 만들어 경쟁을 통해 수수료를 정하게 하는 것이다. 플랫폼의 광범위한 이용추세가 가져온 노동시장의 변화에 부응하여 플 랫폼 종사자의 보호와 지원에 대한 특별한 고려가 필요하다는 점은 공 27 감한다. 그러나 그 보호입법에는 종래의 노동환경과 다른 플랫폼 시장 의 구조와 특성(비전속성, 자율성, 다양성, 신속성, 비대면 업무 등)을 고려해야 한다. 또한 플랫폼 시장의 발전단계에서 과도한 규제로 시장 을 위축시키거나 경쟁력을 저해해서는 플랫폼 산업의 발전이나 플랫폼 종사자의 이익을 위해서도 바람직하지 않다. 따라서 이 문제는 오히려 플랫폼 산업에 대한 규제를 최소화함으로 써 플랫폼 산업을 발전시키면서, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 의 영역에서 해결하거나, 특별히 문제가 되는 경우에 일시적으로 감독 관청의 행정지도로 해결하는 것이 바람직하다. 이러한 이유로 주문 라.항의 의견표명에 반대한다.