학대피해 이주아동 보호를 위한 제도개선 권고의 건

Ⅰ. 권고의 배경 최근 아동학대가 사회적인 문제가 되어 아동학대 피해아동에 대한 보호 및 지원체계가 정비되고 있으나, 한국 국적이 없이 국내에 체류하고 있는 이주아동의 경우 학대를 당하고도 안정적인 보호와 적절한 지원을 받지 못 하는 사례가 꾸준히 발생하고 있다. 아동복지법 제2조에 따르면, 아동은 어떠한 종류의 차별도 받지 않고 자라야 한다는 차별금지를 명시하고 있지만 실제로 학대피해 이주아동에 대한 보호 및 지원은 미흡한 실정이다. 이에, 국가인권위원회는 국가인권위원회법 제19조 제1호에 근거하여 학대피해 이주아동에 대한 보호 및 지원에 대한 문제점과 이에 대한 개선 방안을 검토하였다. Ⅱ. 판단 기준 헌법 , 아동복지법 , 아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법 (이하 아동 학대처벌법 이라 한다), 국민기초생활 보장법 , 출입국관리법 및 같은 법 시 행령, 아동의 권리에 관한 협약(이하 "아동권리협약"이라 한다) 등을 기준 으로 판단하였다. Ⅲ. 판단 1. 이주아동 학대피해 실태 가. 이주아동 현황 아동복지법 제3조 제1항에서 아동은 “18세 미만인 사람”으로 정의하고 있으나, 이주아동을 정의하고 있는 법률은 없다. 다만, 2014. 2. 18. 이자스민 의원이 대표발의한 이주아동권리보장기본법안 제2조 제1호에서 이주아동을 “대한민국에서 거주하는 대한민국의 국민이 아닌 18세 미만의 사람”으로 정의한 바 있으므로 이를 준용하였다. 이주아동에 대한 공식 통계는 집계된 바 없으나, "이주아동권리보장법 제정 추진 네트워크" 자료에 따르면, 2015년 3월말 기준으로 국내 거주 이주아동은 10만명 이상으로 추산되며, 그 가운데 약 2만명은 대한민국 정부로부터 적법한 체류자격을 부여받지 못한 이른바 미등록 이주아동으로 추정된다. 나. 이주아동 학대피해 현황 이주아동 학대피해에 대한 구체적 통계는 집계되지 않아 피해 아동의 수, 피해 유형 등을 확인하기 어려우나 이주아동 지원단체 및 지역아동보호 전문기관 등을 통해 학대피해 이주아동이 적절한 보호를 받지 못하는 사례가 파악되고 있다. 한편 2016. 9. 보건복지부가 국회 김상희 의원실에 제출한 자료에 따르면, 이주아동에 대한 아동학대 의심사례 신고 건수는 2013년 24건, 2014년 64 건, 2015년 94건으로 증가하고 있다. 특히 미등록 이주아동의 경우 불안정한 체류자격 등으로 아동학대 피해 신고를 기피할 개연성이 높으며, 학대피해가 확인되더라도 적절한 구제 조치가 이루어지지 않아 인권사각지대에 있을 가능성이 크다. 2. 학대피해 이주아동 보호제도의 문제점과 개선방안 가. 학대피해 이주아동 보호 기준 헌법 제6조는 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국 제법규는 국내법과 같은 효력을 가지며, 외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다고 규정하고 있다. 우리나라가 1991. 11. 20. 비준한 아동권리협약 은 아동에 대한 일체의 차별을 금지하고 있으며, 국가 등의 아동에 관한 활동은 아동의 최선의 이익이 최우선적으로 고려되어야 함을 명시하고 있다. 또한 위 협약은 협약국에 대해 학대로부터 아동의 보호와 학대피해 아동의 구제 조치의 책무를 규정 하고 있다. 아동권리협약 제2조 제1항, 제3조 제1항 및 제2항에 따르면, 협약국은 아동의 인종, 출생, 기타 신분에 관계없이 그리고 어떠한 종류의 차별없이 협약에 규정된 권리를 보장하여야 하며, 국가 등이 실시하는 아동에 관한 모든 활동에 있어서 아동의 최선의 이익을 최우선적으로 고려하고 아동복 지에 필요한 보호와 배려를 보장하여야 한다. 또한 위 협약 제19조 제1항, 제20조 제1항, 제34조, 제39조 등은, 협약국 이 학대 등으로부터 아동을 보호하기 위한 모든 적절한 입법적·행정적·사회 적·교육적 조치를 취할 것과, 피해아동의 신체적·심리적 회복을 위한 모든 적절한 조치를 취할 것을 규정하고 있다. 한편 아동복지법 제2조 제1항은 “아동은 자신 또는 부모의 성별, 연령, 종교, 사회적 신분, 재산, 장애유무, 출생지역, 인종 등에 따른 어떠한 종류 의 차별도 받지 아니하고 자라나야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 은 “아동에 관한 모든 활동에 있어서 아동의 이익이 최우선적으로 고려되 어야 한다.”고 규정하고 있다. 같은 법 제3조 제1호에 따른 아동에 대한 개 념 정의에서 국적, 체류자격 등에 대한 조건을 명시하지 않고 “18세 미만인 사람”으로 정하고 있으므로 이주아동은 위 법에 따른 보호와 지원 대상에 해당한다. 또한 아동학대처벌법 제2조는 “아동”, “아동학대” 등의 개념 정의와 관 련하여 아동복지법 규정을 준용하고 있으므로, 이주아동 역시 이 법에 따 른 보호 대상에 해당된다고 할 것이다. 이상의 규정에 따르면 이주아동도 그 국적과 체류자격에 관계없이 아동 복지법 과 아동학대처벌법 에서 보호하는 아동에 해당한다고 할 것이다. 나. 아동학대 피해아동 보호제도 개관 아동학대 피해아동에 대한 보호와 지원을 규정하는 대표적인 법률은 아동복지법 과 아동학대처벌법 이다. 1) 아동복지법 에 따른 피해아동 보호 아동복지법 은 아동이 건강하게 출생하여 행복하고 안전하게 자랄 수 있도록 보장하기 위해 종합실태를 조사하여 아동정책기본계획을 수립·시행 하고(제2장), 아동에 대한 보호서비스 및 아동학대의 예방 및 방지를 위한 조치사항과 절차에 대해 규정하고 있으며(제3장), 아동의 안전 및 건강 증 진을 위한 서비스 지원(제4장) 등을 규정하고 있다. 아동복지법 제2조는 아동에 대한 일체의 차별을 금지하고, 아동의 이익을 최우선적으로 고려하며, 아동은 보호와 지원을 받을 권리가 있음을 선언 하고 있고, 같은 법 제3조 제4호는 “보호자가 없거나 보호자로부터 이탈된 아동 또는 보호자가 아동을 학대하는 경우 등 그 보호자가 아동을 양육 하기에 적당하지 아니하거나 양육할 능력이 없는 경우의 아동”을 보호대상 아동으로 정의하고 있다. 또한 같은 법 제4조 제2항은 국가와 지방자치 단체는 보호대상아동의 권익을 증진하기 위한 정책을 수립·시행하도록 그 책무를 명시하고 있고, 같은 법 제15조 제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 보호대상 아동을 발견 했을 때에는 상담, 대리양육, 가정위탁, 아동복지시설 입소 등의 보호조치를 하도록 하고 있다. 2) 아동학대처벌법 에 따른 피해아동 보호 아동학대처벌법 은 아동의 보호와 함께 건강한 사회 구성원으로 성장 하도록 하기 위하여 아동학대범죄의 처벌과 피해아동에 대한 보호절차 등을 규정하고 있다. 같은 법 제2조 제4호는 아동학대범죄 유형을 열거하고 있으며, 피해아동에 대한 보호절차로서 아동학대 범죄 신고 의무와 절차(제10조), 피해아동에 대한 응급조치(제12조), 법원의 피해아동보호명령(제46조 및 제58조)등을 규정하고 있다. 같은 법 제12조 제1항에 따르면, 피해아동 보호를 위한 응급조치로 보호 시설 인도 등의 조치를 하도록 하고 있으며, 같은 법 제47조 제1항에서는 가정법원 판사가 피해아동의 아동복지시설 보호위탁 등 피해아동보호명령을 할 수 있음을 규정하고 있다. 이를 종합하면, 아동학대 예방 및 피해 구제를 위해 아동복지법 과 아 동학대처벌법 은 아동학대범죄 신고, 피해아동에 대한 보호조치, 사후관리 등 각 단계별로 필요한 다양한 조치를 마련하고 있다. 그러나 이러한 제도에도 불구하고 학대피해 이주아동의 경우 체류자격의 불안정, 아동복지시설 입소 거부 등으로 적절한 보호와 지원을 받지 못하는 사례가 발생하고 있다. 다. 학대피해 이주아동의 불안정한 체류자격 1) 문제의 소재 아동학대처벌법 제10조 제1항에 따르면, 누구든지 아동학대범죄를 알게 된 경우나 그 의심이 있는 경우에는 아동보호전문기관 또는 수사기관에 신고할 수 있으며, 같은 조 제2항에는 가정위탁지원센터의 장과 종사자, 아 동복지시설의 장과 종사자, 아동복지전담공무원 등의 신고 의무가 규정되어 있다. 한편 출입국관리법 제84조 제1항 및 같은 법 시행령 제92조의2는 강 제퇴거 대상자 발견 시 공무원의 통보의무를 규정하면서 그 의무의 면제사 항도 함께 정하고 있다. 즉 출입국관리법 제84조 제1항은 공무원이 그 직무를 수행할 때 강제퇴거 대상자를 발견하면 그 사실을 지체 없이 출입 국관리사무소 등에 알리도록 통보의무를 규정하고 있으나, 같은 조 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제92조의2에 따라 외국인 학생 및 환자의 신상정 보를 알게 된 경우나 법무부장관이 인정하는 경우에는 위 통보의무가 면제 된다. 그리고 법무부 통보의무의 면제에 관한 지침 에 따르면, 통보의무 면제 공무원은 "범죄피해자 구조, 인권침해 구제업무를 수행하는 검찰, 경찰 (해양경찰 포함), 국가인권위원회 공무원"이 해당된다. 따라서 학대피해 이주아동이 강제퇴거 대상자에 해당하더라도 그 아동이 학생 또는 환자이거나 범죄피해자 구조 및 인권침해 구제 대상일 경우, 해 당 공무원의 통보의무는 면제된다. 그러나 학대피해 이주아동에 대한 체류 보장 근거가 마련되지 않은 상황에서 공무원의 통보의무 면제 제도만으로 학대피해 이주아동의 보호와 지원에 한계가 있다. 출입국관리법 제84조 제1항 단서와 같은 법 시행령 제92조의2 및 법무부 의 위 지침상, 통보의무 적용 및 면제대상은 공무원인 경우에 해당하며, 해당 이주아동이 학생 및 환자가 아닌 경우에는 통보면제 대상 공무원이 통보의무의 면제에 관한 지침 에 명시된 공무원으로 한정되고, 통보면제 제도 자체를 해당 공무원이 충분히 인지하고 있다고 보기도 어려워 미등록 이주 아동의 체류 사실이 통보될 개연성을 배제할 수 없다. 한편 아동학대처벌법 제10조 제2항에서 아동복지시설의 장 등은 아동 학대범죄에 대해 아동보호전문기관 또는 수사기관에 신고할 의무가 있으나 강제퇴거 대상자를 발견할시 통보 면제를 명시하지 않고 있으며, 아동복지 법 제22조의2를 근거로 아동보호전문기관은 중앙행정기관 등에 신분조회 요청을 할 수 있으므로 이러한 과정에서 체류자격을 인지하고 이를 통보할 가능성을 배제하기도 어렵다. 또한 통보의무 면제 제도 자체를 알지 못하는 경우, 미등록 체류사실 노출 우려 등으로 아동학대 피해신고 자체를 기피할 우려가 있으므로 학대피해 이주아동은 제도적 보호의 사각지대에 놓일 우려가 있다. 2) 개선 방안 출입국관리법 제46조 제1항 제8호에 따르면, 체류자격 및 체류기간을 준수하지 않은 외국인은 강제 퇴거 대상자에 해당한다. 이러한 강제퇴거명 령에 대해 행정소송으로 그 취소를 구할 수 있으나, 취소소송의 경우 집행 부정지원칙이 적용되어 이의신청의 제기 혹은 행정소송의 제기 여부와 관계 없이 퇴거명령이 집행될 수 있다. 따라서 학대피해 이주아동이 아동복지법 및 아동학대처벌법 에 따른 적절한 보호와 지원을 받기 위해서는 해당 아동의 체류자격을 안정적으로 보장하기 위한 방안 마련이 필요하다. 이와 관련한 해외 사례로 영국의 경우 국경·국민 및 이민에 관한 법률 (Borders, Citizenship and Immigration Act 2009) 제55장에서 "아동의 복지 관련 의무"를 별도로 규정하고, 아동의 출입국 문제를 판단할 때 아동 최선 의 이익의 원칙을 중요 고려 대상에 포함하고 있다. 학대피해 이주아동에 대한 체류가 보장되지 않으면 아동복지법 과 아동 학대처벌법 에 따른 보호 및 지원은 그 실효성을 확보하기 어렵다. 따라서 학대피해 이주아동의 경우도 가정폭력 피해자인 외국인 결혼이민자의 권리 구제를 위한 체류기간 연장 특례조항인 출입국관리법 제25조의2(결혼이민 자에 대한 특칙), 성폭력피해자인 외국인의 권리구제를 위해 신설된 같은 법 제25조의3(성폭력피해자에 대한 특칙)을 준용하여, 아동학대처벌법 제 2조 제4호의 아동학대범죄를 이유로 권리구제 절차가 진행중인 경우와 피해 회복 등을 위하여 필요한 경우 체류자격 부여와 체류기간 연장을 허가할 수 있도록 그 근거를 마련하는 것이 필요하다. 또한 아동복지법 제12조는 아동복지심의위원회에서 보호대상아동의 보호조치에 관한 사항, 지원대상아동의 선정과 그 지원에 관한 사항 등을 심의하도록 하고 있으므로, 위 심의위원회에서 결정한 보호조치의 실효성을 확보하기 위해 학대피해 이주아동의 보호조치에 필요한 기간을 체류자격 부여와 체류기간 연장 허가 사유에 포함되도록 하는 것이 바람직하다. 라. 학대피해 이주아동의 아동복지시설 입소 거부 1) 문제의 소재 아동학대처벌법 제12조에 따르면, 아동학대범죄 신고를 접수하여 현장 에 출동하거나 아동학대범죄 현장을 발견한 사법경찰관리 또는 아동보호전 문기관의 직원은 피해아동 보호를 위해 응급조치를 해야 한다. 그리고 아 동복지법 제27조의3 및 제75조 제1항 제1호에 따라, 이러한 응급조치의 일 환으로 피해아동을 보호시설이나 의료기관에 인도하는 경우, 해당 시설이나 기관은 정당한 사유 없이 이를 거부할 수 없으며, 이를 위반할 시 1천만원 이하의 과태료가 부과된다. 그런데 아동복지법 제15조에 따르면, 지방자치단체의 장은 그 관할 구 역에서 보호대상아동을 발견하거나 보호자의 의뢰를 받은 때에는 아동의 최선의 이익을 위하여 상담, 가정위탁, 아동복지시설 입소 등의 보호조치를 해야 하지만, 이러한 경우 입소 등 보호조치에 대한 거부 금지 및 제재 규 정이 마련되어 있지 않다. 또한 학대피해 이주아동은 아동복지시설에 입소하게 되더라도 국민기초 생활보장법 에 따른 수급권자에 해당하지 않고, 입소하게 되는 시설에 해당 이주아동에 대한 별도의 지원도 없어 입소를 거부당하는 사례가 발생하고 있다. 2) 개선방안 가) 보건복지부 아동분야 사업안내 개정 국가인권위원회는 2016. 5. 19. 보건복지부 장관에게 학대피해 이주아동의 경우 체류자격과 무관하게 적절한 보호를 받을 수 있는 방안을 마련할 것 을 권고 하였다. 이에 보건복지부는 2017년 상반기에 학대피해 이주아동에 대한 보호조치 구체화 방안을 검토하겠다고 회신하였고, 이에 위 권고를 수 용한 것으로 처리한 바 있다. 국가인권위원회는 2017. 9. 8. 위 사항의 이행여부 점검을 위해 보건복지 부에 자료 제출을 요구하였고, 보건복지부는 2017. 9. 20. 2017 아동분야 사업안내 에 “유엔아동권리협약 제2조 및 제9조에 따라 보호조치가 필요한 무국적 및 외국국적 피해아동에 대하여 아동복지법 시행령 제15조 내지 제17조에 의한 적절한 보호조치를 할 수 있도록 적극 노력”하도록 명시하 였음을 회신하였다. 그러나 위 내용은 2015년 이후 같은 지침에 동일한 내용이 포함되어 있 어 개선이 이루어졌다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 해당 규정이 보호조치를 위해 "노력"하도록 하고 있어 오히려 보호조치를 거부할 수 있다는 왜곡된 정보를 제공할 소지도 있다. 따라서 「아동복지법」 제4조 제2항 및 제4항에서 국가 및 지방자치단체의 책무로서 보호대상아동의 권익을 증진하기 위한 정책 수립·시행, 아동에 대 한 차별금지 시책 강구 등을 규정하고 있고, 같은 법 제15조 제1항에서 보 호대상 아동에 대한 보호조치를 의무화하고 있는 점을 고려하여, 위 지침의 해당부분을 의무사항으로 개정하는 것이 바람직하다. 나) 아동복지시설 등 입소 거부에 대한 제재 조치 마련 앞에서 살펴본 바와 같이, 아동학대처벌법 제12조에 따른 응급조치는 이를 거부할 수 없고, 위반할 경우 과태료를 부과할 수 있도록 규정되어 있 으나, 아동복지법 제15조에 따른 보호조치는 위반 시 제재할 수 있는 규 정이 마련되어 있지 않다. 따라서 위 권고에 따라 보건복지부가 아동분야 사업안내 의 학대피해 이주아동에 대한 보호조치를 의무화하도록 개정하더라도 입소 거부에 대한 제재 조치가 없을 경우 실효성 확보에 한계가 있으며, 아동의 최선의 이익 을 고려한 대안을 선택할 여지가 축소될 우려가 있다. 따라서 아동복지법 제15조 제1항 제4호에 따라 보호대상아동을 아동복 지시설에 입소시킬 경우, 해당 시설이 정당한 사유없이 이를 거부할 수 없 도록 명시하고, 이를 위반한 경우 과태료 부과 등 제재조치를 할 수 있도록 그 근거 규정을 마련하는 것이 바람직하다. 다) 아동복지시설 입소 이주아동에 대한 재정 지원 아동복지시설에서 학대피해 이주아동의 입소를 거부하는 주된 이유는 시 설운영과 관련된 경제적 부담 때문이다. 따라서 입소거부 금지와 제재조치 만으로는 궁극적인 해결책이 되지 못하므로, 아동복지시설의 재정적 지원 방안을 고려할 필요가 있다. 우리나라는 대한민국 국민인 학대피해 아동이 아동복지시설에 입소하게 되는 경우 국민기초생활 보장법 제19조 제2항에 따라 보장시설수급자가 되어 생계급여, 의료급여 등을 지원받지만, 이주아동은 수급권자 범위에 포 함되지 않아 관련 급여를 지원받을 수 없다. 한편 해외의 경우, 캐나다는 아동권리협약 에서 보장하는 모든 권리를 영토 내 모든 아동에게 적용하도록 하고 있고, 영국은 아동법 (The Children Act)을 아동의 국적과 무관하게 적용하고 있으며, 복지와 관련된 실제 지원 역시 모든 아동을 대상으로 하고 있다. 아동복지시설에 입소한 학대피해 이주아동과 관련하여 재정지원을 하지 않는 것은 결과적으로 해당 시설에 비용부담을 전가하는 것이므로, 피해 아 동에 대한 실질적 보호에 한계가 있다. 아동복지법 이 이주아동에게도 적 용되며, 같은 법 제22조 제1항에서 국가와 지방자치단체는 아동학대의 예방과 방지를 위해 피해아동의 보호와 치료 등의 조치를 취하도록 규정하고 있고, 같은 법 제59조에서 아동복지시설의 설치 및 운영과 프로그램의 운용에 필요한 비용 등에 대하여 그 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 고려한다면, 학대피해 이주아동의 보호조치를 위해 서 아동복지시설에 입소시킬 경우, 그 이주아동의 체류자격 등에 관계없이 해당 시설에 적정한 비용을 지원하는 방안을 마련할 필요가 있다. Ⅳ. 결론 위와 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항의 규정에 따라 주 문과 같이 권고하기로 결정한다.