혼인여부에 의한 차별(미혼세대주에 대한 전용허가 불허)

1. 진정요지 미혼으로 단독세대주인 진정인은 20××. ××. ××. 상수원 수질보전 특 별대책지역(이하 "특별대책지역"이라고 한다.)으로 지정되어 있는 ○○시 ○○읍 소재 전원주택 부지를 경매로 낙찰받았다. 그러나 ○○시청은 진정 인이 당해 지역에서 부모 및 형제자매 등과 함께 거주하지 않는 한 전용 허가의 자격을 충족할 수 없다는 입장을 표명하였고, 이로 인하여 진정인 은 낙찰을 포기하였으며 입찰보증금은 몰수되었다. 미혼자에 대하여 별도 의 세대를 인정하지 않고 부지 전용허가를 불허하는 것은 합리적 이유 없 는 차별이다. 2. 당사자 주장 및 관련인 의견 가. 진정인 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) ○○시청 20××. ××. ××. 진정인이 시청 인터넷 홈페이지를 통하여 특별대책지 역 내 건축과 관련한 사항을 질의한 바 있으나 이 때에는 진정인이 미 혼의 단독세대주라는 사실을 밝히지 않았고, 20××. ××. ××. 진정인이 시 청을 방문하여 산지 전용허가와 관련하여 다시 문의를 하였다. 이에 대 해 「팔당.대청호 상수원 수질보전 특별대책지역 지정 및 특별종합대 책」(환경부고시 제2006-57호, 이하 "환경부고시"라고 한다.)에서 규정하 는 "세대주를 포함한 세대원 전원"의 개념은 환경부의 유권해석에 따르 면 본인 및 배우자, 본인의 직계 존.비속, 본인의 미혼의 형제자매 등 으로 구성된 가족을 의미하며 다만「민법」제789조에 의하여 법정분가 된 비속은 제외하고 있음을 진정인에게 안내하였다. 2) ○○부 1990년대까지 현지에 실제로 거주하지 않는 외지인들의 명의차용과 위 장전입 등 변칙적인 방법을 통한 무분별한 개발행위가 빈번하게 행해진 결과 한강 상수원의 수질오염 문제가 심각하게 대두되었으며 이를 규제 하기 위하여 2000. 10. 환경부고시의 관련 규정을 강화하였다. 이에 따라 구역 내에 오수배출시설을 설치하고자 관련 허가를 신청하려면 "세대주를 포함한 세대원 전원이 6개월 이상 거주하도록" 규정하였다. 여기서 "세 대"의 개념은 ○○시청이 위에서 답변한 내용과 같이 해석하고 있다. 다. 참고인 1) ○○군청 현행법상 1인 단독으로도 주민등록상 세대를 구성할 수 있으므로, 단 독세대주라고 하여 반드시 허가요건을 충족하지 못하는 것은 아니다. 허가를 신청한 자가 현지에서 실제로 거주하고 있는지 여부가 중요하므 로 신청인이 주민등록상 분가하였을 뿐 아니라 당해 지역에서 실제로 6 개월 이상 거주하였고 경제적으로 독립하였다면 문제가 되지 않는다. 2) △△시청 특별대책지역 내에서의 건축행위는 현지인에 한하여 예외적으로만 허 용되는 것으로서 단독세대주가 현지인이 맞는지를 확인해야 하므로 주 민등록 뿐 아니라 가족관계등록부 상의 가족관계도 고려할 필요성이 있 다. 하지만 진정인이 단독세대주라 하더라도 경제적으로 독립할 만한 연 령에 이르렀고 자신의 수입원이 있으며 현지에 6개월 이상 실제 거주하 였다면 독립된 세대로 볼 수 있다. 3. 관련 법령 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 가. 진정인은 20××. 주민등록상 세대를 분리하여 부모와 누나 등은 서 울시에 거주하나 진정인은 □□시를 거쳐 현재 ○○시에 거주하고 있고, 경제적으로도 독립하여 생활하고 있으며, 현재 미혼 상태로서 앞으로도 결혼할 의사나 계획이 없다고 밝히고 있다. 나. 20××. ××. ××. 진정인은 자신이 거주할 주택을 건축할 목적으로 특 별대책지역 내에서 허가를 받기 위한 요건을 확인하고자 ○○시청에 인 터넷 홈페이지를 통해 질의를 하였으며 같은 날 동 시청은 "허가 신청 6 월 이전부터 세대주를 포함한 세대원 전원이 주민등록이 되어 있고 실 제로 거주해야 한다."는 내용으로 답변하였다. 다. 20××. ××. ××. 진정인은 ○○시 ○○읍 ○○리 소재 특별대책지역 I권역 내 하수처리구역 외 임야를 경매로 낙찰받았다. 라. 20××. ××. ××. 진정인은 ○○시청을 방문하여 낙찰받은 부지의 전 용 허가에 관하여 상담하였으나, 시청은 환경부의 유권해석에 의거 "세 대주를 포함한 세대원 전원"의 의미는 진정인 뿐 아니라 부모 및 형제자 매 등도 포함하는 개념으로서 원래의 세대를 이루고 있던 다른 가족들 이 함께 거주해야 하며, 미혼의 단독세대주는 허가 요건을 충족할 수 없 다는 입장을 표명하였다. 마. 20××. ××. ××. 진정인은 ○○시청의 입장 표명으로 인해 전원주택 부지로 계획하였던 임야의 낙찰을 포기하였고, 입찰보증금 2,220만원을 몰수당하였다. 바. 피진정인 외 ○○군청과 △△시청은 단독세대주라 하더라도 실질적 으로 독립하여 생활하고 있다면 허가 요건을 충족할 수 있다는 의견을 밝혔다. 5. 판단 「헌법」제37조 제2항은 공공복리를 위하여 국민의 기본권을 제한하는 경우에도 법률에 근거하여야 하고 그 본질적 내용을 침해할 수 없음을 명시하고 있다. 「환경정책기본법」제22조 및 동법 시행령 제5조는 환경 보전을 위하여 특별대책지역을 지정하여 토지이용과 시설설치를 제한할 수 있도록 하되, 환경부장관은 그 제한의 대상, 내용, 기간, 방법 등을 정하여 고시하도록 규정하고 있다. 이에 따라 환경부고시 제5조 및 별표 3은 특별대책지역 내에 오수배출시설을 설치하고자 관련 허가를 신청하 는 경우 "세대주를 포함한 세대원 전원"이 6월 이상 당해 지역에 주민등 록이 되어 있고 실제로 거주할 것을 요건으로 하고 있다. 한편 현행 주민등록 제도상 혼인하지 않은 자도 원래의 세대로부터 분리하여 단독으로 세대를 구성할 수 있다. 다만 이를 악용하여 원래의 세대원 중 일부가 실제로는 거주하지 않는 곳에 명목상으로만 전입함으 로써 행정 목적 달성에 지장을 초래하는 경우가 발생할 수 있다. 특히 수도권 상수원의 수질 보전은 중대한 공익적 가치가 있으므로 실제로 거주하지 않는 외지인에게 주변 지역의 토지 이용을 규제하는 것은 합 리성이 인정된다. 하지만 환경부고시는 "세대주를 포함한 세대원 전원"의 의미에 대해 별도로 규정하고 있지 않다. 일반적으로 "세대"라 함은 "현실적으로 주거 및 생계를 같이 하는 사람의 집단"이라고 정의되므로, 혼자 생활을 영위 하는 단독세대주의 경우에는 그 자신이 세대주인 동시에 세대원 전원이 라고 보는 것이 자연스러운 해석이다. 그럼에도 피진정인들은 주민등록 상 세대를 달리하는 부모와 형제자매도 같은 세대원으로 간주함으로써 법규상의 명확한 근거 없이 허가요건을 강화하여 국민의 권리 행사를 과도하게 제한하는 결과를 초래하였다. 또한 피진정인들은「민법」제789조에 따라 혼인으로 법정 분가된 비 속에 대해서만 세대원에서 제외한다고 하였으나 이 규정은 호주제의 폐 지에 따라 이미 효력을 상실한 조항으로서, 설령 이를 적용하더라도 혼 인 여부가 별도의 세대로 인정할지를 좌우하게 되는 문제점이 발생하게 된다. 혼인을 하였는지 또는 혼인의 의사가 있는지 여부는 국민 개개인 이 스스로 결정할 문제로서 특별대책지역 내 규제 목적 달성과 직접적 인 관련성이 있다고 볼 수 없다. 또한 미혼자 뿐 아니라 기혼자라고 하 더라도 규제 대상 지역에서의 실제 거주 여부를 확인할 필요가 있는 것 은 마찬가지이므로 유독 미혼자에 대해서만 달리 취급할 이유가 없다. 「소득세법」시행령 제154조 등 다른 법령 및 판례(서울고등법원 1997. 11.11.선고 97구15694, 국세청 행정심판 심사양도2002-21 2002.3.11.)를 살 펴보더라도 실거주지, 연령, 직업 및 소득 등에 비추어 일상생활 및 생 계를 따로 영위하고 있다면 미혼자 단독으로도 독립된 세대를 이룰 수 있음을 인정하고 있다. 진정인은 만 37세의 미혼으로 이미 6년 전부터 주민등록상으로 분가 하였고 실제로 부모 및 형제자매 등 원래의 세대원들과 떨어져 살고 있 어 일상생활을 함께 한다고 볼 수 없으며, 경제적으로도 독립된 수입원 을 가지고 있는 상태이다. 건축하고자 하는 시설의 용도도 단지 주거를 목적으로 하고 있으므로 환경 훼손에 대한 우려의 소지가 상대적으로 크지 않다고 볼 수 있다. 그럼에도 피진정인들은 그러한 사정을 고려하 지 않고 일률적으로 진정인을 원래의 가족과 같은 세대로 간주하여 허 가 요건을 충족할 수 없는 것으로 보았다. 진정인은 주택 부지의 전용 허가를 받을 수 없다는 피진정인의 입장표명에 해당 부지를 경매로 낙 찰 받았다가 포기하여 입찰보증금 2,220만원을 몰수당였으므로 이러한 손해도 피진정인의 입장 표명과 상당한 관련성을 가진다고 볼 수 있다. 이상의 내용을 종합하면 피진정인들은 특별대책지역 내의 토지이용과 관련한 허가 여부를 판단함에 있어 법규상의 명확한 근거 없이 "세대"의 개념을 해석하였고, 그 결과 진정인은 다른 허가 요건의 충족여부와 상 관없이 미혼이라는 이유만으로 특별대책지역 내에 주택 건축을 할 수 없음을 확인하였으며, 부수적으로 부지의 낙찰 포기로 인하여 입찰보증 금을 몰수당하는 금전적 손해도 입었으므로 피진정인들의 조치는「국가 인권위원회법」제2조 제4호에 따라 합리적 이유 없는 평등권 침해의 차 별행위로 인정된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호 및 제 2호의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.