2020○○행심560 수질초과배출부과금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○길 25(이하‘이 사건 사업장’이라 한다) 소재 주식회사 ○○이라는 상호로 도축업을 영위하는 법인인데, 피청구인은 환경오염 행위 민원발생에 따라 2019. 11. 6. 이 사건 사업장에서 최종방류수를 채수한 시료에 대하여 같은 날 ○○도보건환경연구원(이하‘연구원’이라 한다)에 폐수 오염도 검사를 의뢰하였고, 같은 해 11. 11. 폐수 오염도 검사결과 허용기준을 초과하였다는 회신을 받았다. 이에 피청구인은 2019. 11. 11. 청구인에게 폐수 배출허용기준 초과에 따른 행정처분(개선명령 3차)을 하였고, 청구인은 2020. 2. 7. 개선명령 완료보고서를 제출하였다. 피청구인은 2020. 3. 5. 청구인에게 물환경보전법 제32조, 같은 법 시행규칙 제34조 위반을 이유로 같은 법 제41조에 따라 수질초과배출 부과금 65,937,920원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분에 이르게 된 경위 피청구인은 2019. 11. 6. 청구인의 회사에서 설치·운영 중인 수질오염물질 방지시설의 최종 방류수 시료를 채취하여 분석한 결과 물환경보전법 제32조(배출허용기준) 및 같은 법 시행규칙 제34조 규정에 의한 배출허용기준을 초과하였기에 2020. 3. 5.자 같은 법 제41조(배출부과금) 규정에 따른 65,937,920원의 수질초과배출부과금 부과처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 청구인은 1997. 8. 27.부터 현재까지 이 사건 사업장에서‘주식회사 ○○’이라는 법인명으로 도축업을 하면서 수질오염물질 방지시설을 설치하여 배출허용기준을 초과하지 않도록 주의의무를 다하면서 회사를 경영해 왔다. 나) 피청구인은 2019. 11. 20. 청구인의 회사에서 채수한 최종방류수(처리수) 최종검사결과 질소의 총량(T-N)이 폐수배출 허용기준 60을 초과하여 242.00으로 측정되었다며 개선기간을 2020. 1. 15.까지로 개선명령을 하였다. 다) 청구인은 2020. 2. 7.까지 수질 자가측정 대행업을 하는 주식회사 ○○엔지니어링에 의뢰, 청구인 회사의 폐수처리장 방류수 시료를 채취하여 질소 함량을 분석하여 개선한 후 피청구인의 환경지도과에 보고 완료 하였다. 라) 피청구인은 2020. 3. 5. 청구인에게 2019. 11. 6. ~ 2020. 2. 7.(64일)까지의 수질초과배출부과금 65,937,920원을 2020. 4. 3.까지 납부하도록 하는 이 사건 처분을 하였다. 마) 이 사건 처분은 피청구인이 2020. 3. 5. 청구인에게 2020. 4. 3.까지 65,937,920원의 납부를 명하는 것으로서 이는 청구인에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 침익적 처분에 해당한다. 또한 이 사건 처분은 금전적 제재로서 이 사건 처분을 함에 있어 처분의 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여한다고 하더라도 행정청의 능률을 저해한다거나 처분의 긴급성을 요한다고 보기도 어렵고 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 보기 어렵다. 바) 피청구인으로서도 부과처분을 하기 이전에 청구인에게 의견을 들어 자기 시정의 기회를 가질 수 있을 뿐 아니라 부과 대상자 역시 사전에 부과처분의 내용을 알고 의견을 제출하는 절차를 거치거나 이에 승복함으로써 장차 부과처분이 있는 이후 분쟁이 발생할 소지를 줄일 수 있다고 본다. 사) 따라서 피청구인은 청구인에게 행정절차법 제21조 제1항에 따라 처분의 사전통지를 하여야 하나 그러지 아니하였으므로 위법·부당하다. 피청구인은 법상 사전통지를 하지 않아도 된다고 주장하나, 법상 사전통지를 하지 않아도 되는 예외사항에 해당한다는 특별한 사유도 없으므로 피청구인의 주장은 이유가 없으며, 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 및 제22조의 사전통지 및 의견청취에 관한 규정을 위반한 위법·부당한 처분으로 사료된다. 3) 이 사건 처분에 고려되지 아니한 청구인의 사정 가) 2019. 9. 17. 농림축산식품부로부터 아프리카돼지열병 발생에 따른 가축 등에 대한 일시이동중지명령이 2019. 9. 17. 06:30부터 2019. 9. 19. 06:30까지(48시간) 발동되었다. 나) 2019. 9. 24. ○○ ○○ 소재 돼지농장에서 아프리카돼지열병 의사환축이 발생되어 2019. 9. 24. 12:00부터 2019. 9. 26. 12:00까지(48시간) 농립축산식품부로부터 가축 등의 일시이동중지명령이 발동되었다. 다) 2019. 9. 24. 일시이동중지명령 이후 ○○·◎◎지역 돼지농장에서 아프리카돼지열병 의사환축 발생이 지속되어 2019. 9. 26. 12:00부터 2019. 9. 28. 12:00까지(48시간) 가축 등의 일시이동중지 명령이 연장되었다. 라) 2019. 9. 28. 아프리카돼지열병의 전국적 확산 방지를 위해 가축시설출입차량 등에 대한 이동제한 명령(기간 2019. 9. 28. 12:00부터 해제시 까지)이 ○○도 공고 제2019-○○○○호로 공고되었다. 마) 2019. 10. 1. ○○도 ○○ 돼지농가에서 아프리카돼지열병이 추가 발생됨에 따라 ○○, ●●, ◎◎지역에 2019. 10. 2. 03:30부터 2019. 10. 4. 03:30까지(48시간) 가축 등의 일시이동중지명령이 발동되었다. 바) 2019. 10. 3. 아프리카돼지열병 확산방지를 위해 ○○, ●●, ◎◎지역에 2019. 10. 4. 03:30부터 2019. 10. 6. 03:30까지(48시간) 가축 등에 대한 일시이동중지명령(기간연장)이 농림축산식품부 공고 제2019-○○○호로 공고되었다. 사) 2019. 10. 9. 아프리카돼지열병 확산방지를 위해 ○○ ○○○ 지역에 대하여 2019. 10. 9. 23:10부터 2019. 10. 11. 23:10까지(48시간) 가축 등에 대한 일시이동중지명령이 농림축산식품부 공고 제2019-○○○호로 공고되었다. 아) 2019. 11. 12. 아프리카돼지열병 확산방지를 위해 농림축산식품부에서 ○○남부 및 강원남부를 중점관리지역으로 선정하여 집중방역을 하면서 돼지이동 및 분뇨이동 등을 일시적으로 제한하였다. 자) 위와 같이 아프리카돼지열병 확산방지를 위하여 농림축산식품부에서 2019. 9. 17.부터 같은 해 11. 12.까지 산발적으로 가축 등에 대한 일시이동중지 명령을 발령함에 따라 양돈농가에서는 도축작업이 원활하지 못하여 돼지 출하시점을 놓쳐 농가에 막대한 손해가 발생하고, 농림축산식품부에서는 도축장 정상가동을 통해 국내산 돼지고기의 원활한 공급 및 시장가격 안정화를 위하여 일시이동 중지명령이 끝나는 2019. 9. 28.(토) 12시부터 도축장을 정상적으로 운영하여 달라는 공문을 발송하여 청구인의 회사에서는 도축작업을 진행하게 되었다. 차) 이에 따라 청구인의 회사에서는 휴일에도 도축 작업을 계속하여 진행하였으며, 한꺼번에 밀려드는 물량을 처리하기 위해 무리하게 도축을 하다보니 청구인의 회사에서 방류한 최종방류수의 기준치를 초과하게 된 것이다. 카) 또한 축산물위생관리법 제31조(영업자준수사항)에는 도축업 영업자는 정당한 사유 없이 가축의 도살·처리를 거부하여서는 아니 된다고 명시되어 있고, 위반 시 과태료 1천만 원 이하로 규정하고 있는바, 청구인의 회사에서는 정부기관의 요청 및 위와 같은 법에 근거하여 작업을 한 것으로 정말 억울하다. 4) 이 사건 처분은 과잉금지의 원칙에 반하는 처분이다. 가) 대법원 판례에서도 과잉금지원칙상 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008다1193 판결 등 참조)라고 판시하고 있다. 나) 이 사건 처분은 앞서 살펴본 제반경위 및 청구인의 사정, 위와 같은 법리에 비추어 보면, 청구인에게 과도하고 가혹한 처분으로 청구인에 대하여 다시는 일어설 수 없게 하는 결과가 된다면 이는 과잉금지의 원칙에 반한다 할 것이고, 청구인이 입게 될 손해와 비교해 볼 때 그 재량범위를 심히 일탈하여 부당한 처분이 아닐 수 없다. 5) 결론 가) 아프리카돼지열병의 발생으로 인해 가축 일시이동중지명령 발동에 따른 도축장 작업 중단으로 국내산 돼지고기 공급이 원활하지 못하는 상황이 발생되고, 농림축산식품부에서는 국내산 돼지고기의 원활한 공급 및 시장가격 안정화를 위하고, 아울러 농가의 피해를 최소한으로 줄이기 위해 휴일 도축장 정상가동에 협조하라는 공문을 농림축산식품부장관 명의로 발송하였다. 이에 따라 농가에서는 일시적으로 많은 돼지를 출하하기 때문에 도축량이 많아질 수 밖에 없으며, 도축장에서는 정당한 사유 없이 도살·처리를 거부하여서는 아니 된다고 축산물위생관리법 제31조(영업자준수사항)에 근거 규정을 두고 있다. 나) 청구인은 도축업을 하면서 수질오염물질 방지시설을 설치하여 배출허용기준을 초과하지 않도록 주의의무를 다하면서 회사를 경영해 왔다. 또한 정부기관의 방침에 적극적으로 협조하고 있다. 피청구인은 이러한 사정을 전혀 고려하지도 않고 있으며 피청구인이 2020. 3. 5. 청구인에게 2020. 4. 3.까지 65,937,920원의 납부를 명하는 것으로서 이는 청구인에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 침익적 처분에 해당한다고 본다. 다) 따라서 피청구인은 청구인에게 행정절차법 제21조 제1항에 따라 처분의 사전통지를 하여야 하나 그러지 아니하였으므로 위법·부당하다고 사료된다. 이번 사건을 계기로 청구인의 회사에서는 어떠한 경우라도 배출허용기준을 초과하지 않도록 하겠다. 청구인의 위와 같은 사정을 종합적으로 고려하여 청구인에게 내려진 이 사건 처분을 취소 또는 감액조정하여 주기를 간절히 바란다. 6) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 피청구인은 행정절차법 제21조 제4항 제3호에 해당하여 실험, 계측 등의 방법으로 도출된 폐수 오염도 검사결과에 따라 초과배출부과금을 산정하여 부가한 처분은 사전통지를 하지 아니할 수 있어 적법하다는 주장에 대하여 (1) 행정절차법 제3조 제1항, 제21조 제1항 및 제4항에 따르면 처분·신고·행정상 입법예고·행정예고 및 행정지도의 절차(이하‘행정절차’라 한다)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 따라야 하고, 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용, 법적 근거 및 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견 제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 기타 필요한 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하되, 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 때 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 제1항의 규정에 의한 통지를 아니 할 수 있다고 규정하고 있다. (2) 같은 법 제22조에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주도록 되어 있고, 이러한 처분의 사전통지 및 의견청취 제도는 행정청이 당사자에게 침해적 행정처분을 함에 있어 그 처분사유에 대하여 당사자에게 변명할 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법 사유의 시정 가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는데 그 취지가 있는 것이므로 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 사전통지 및 의견청취를 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 위 절차를 거쳐야 하고, 이를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 보아야 할 것이다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두1254 판결 참조). (3) 또한 행정절차법 제21조 제6항, 같은 조 제4항에 따라‘사전통지를 하지 아니하는 경우, 행정청은 처분을 할 때 당사자 등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다’라고 규정되어 있으며, 이를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소 사유에 해당한다고 보아야 할 것이다. 다른 지자체(○○광역시 ○○구)에서는 물환경보전법 제41조(배출부과금) 규정에 의거 배출부과금 부과처분 시 배출부과금사전통지는 물론 공시송달까지 하고 있는 실정이다. 나) 피청구인은 아프리카돼지열병 발생으로 인해 농림축산식품부의 가축 일시이동중지명령 및 도축장 정상가동 협조요청은 도축이 원활이 이루어지도록 요청한 사안이지 도축량을 증가하여 물환경보존법 제32조‘배출허용기준’을 초과해도 된다는 것은 아니라는 주장에 대하여 (1) 청구인은 아프리카돼지열병의 발생으로 인해 비상시국에서 가축 일시이동중지명령 발동에 따른 도축장 작업 중단으로 국내산 돼지고기 공급이 원활하지 못하는 상황이 발생되고, 농림축산식품부에서는 국내산 돼지고기의 원활한 공급 및 시장가격 안정화를 위하고, 아울러 농가의 피해를 최소한으로 줄이기 위해 휴일 도축장 정상가동에 협조하라는 공문을 농림축산식품부장관 명의로 발송하였다. 이에 따라 농가에서는 일시적으로 많은 돼지를 출하하기 때문에 도축량이 많아질 수밖에 없었다. (2) 청구인은 도축업을 하면서 수질오염물질 방지시설을 설치하여 배출허용기준을 초과하지 않도록 주의의무를 다하면서 회사를 경영해 왔다. 또한 정부기관의 방침에 적극적으로 협조를 하다 보니 부득이하게 배출허용기준을 초과한 것으로 사료된다. 이후 청구인의 회사에서는 항상 배출물을 채수하여 수질을 측정하고 있으며, 현재는 배출허용기준치를 준수하고 있다. (3) 피청구인이 사전에 아무런 통보도 없이 수질초과배출부과금 부과처분을 한 것으로, 청구인의 적극적인 방어권 및 의견진술의 기회를 박탈한 것으로 중대한 절차상의 하자는 물론 다른 지자체와의 형평성에서도 문제가 있기에, 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 7) 피청구인 보충서면에 대한 반박 가) 피청구인의 주장대로 실험, 계측 등의 방법으로 도출된 폐수 오염도 검사 결과와 법률에 따라 산정하고 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없는 처분인 수질초과배출부과금 부과는 행정절차법 제21조 제4항에 해당되어 처분의 사전통지를 하지 아니할 수 있으므로, 이 사건 처분은 적법하다고 주장하고 있다. 나) 행정절차법 제21조 제4항, 제6항에 따라‘사전통지를 하지 아니하는 경우, 행정청은 처분을 할 때 당사자 등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다’라고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조 제6항, 제7항에 따라‘당사자 등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다’라고 규정하고 있으며, 제24조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다고 되어 있고, 제2항은 처분을 하는 문서에는 그 처분 행정청과 담당자의 소속, 성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다)를 적어야 한다고 규정하고 있다. 다) 피청구인이 처분의 적법성을 주장하면서 제시한 대법원 판례(대법원 2012. 8. 23. 선고 2010두26308 판결, 서울고등법원 2010. 10. 7. 선고 2009누37854 판결)를 보면 청문절차 누락이나, 사전통지 및 의견진술 기회부여 관련 판단내용이 없으며, 단지 위법사실에 대해서만 판단한 내용으로 본건과 사안이 다른 것으로 사료된다. 라) ◎◎지법 2004. 2. 12. 선고 3002구합1770 판결문을 보더라도 수질배출허용기준 초과를 이유로 개선명령 및 배출부과금을 부과할 것을 예정하고, 그 의견을 제출하도록 하는 내용의 행정처분 사전통지를 받은 후, 검사결과의 신빙성이 매우 의심스럽다는 이유로 그 검사결과를 전제로 한 수질환경보전법상 초과배출부과금 부과처분이 위법하다고 하여 취소한 사례도 있으며, 국민권익위원회에서도 불이익을 주는 행정처분은 사전통지를 해야 한다고 명시하고 있다(2017. 2. 26. 보도자료, 국민권익위“불이익주는 행정처분 사전통지해야”) 마) 따라서 청구인에 대하여 사전통지 및 의견제출의 기회 부여, 처분의 근거와 이유 제시 및 문서에 의한 통보 없이 피청구인은 이 사건 처분을 한 것으로, 피청구인이 행정절차법 상 절차를 거치지 아니하고 이 사건 처분을 한 것은 행정절차법을 위반한 중대한 하자가 있다고 보지 않을 수 없고, 더 나아가 청구인에게 최소한의 이의제기나, 방어권조차 주지 않은 행정처분으로 피청구인의 수질초과배출부과금 부과 처분은 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 2019. 11. 6. 환경오염 행위 민원발생에 따라 주식회사 ○○을 방문하여 폐수 배출허용기준 준수여부를 확인하고자 최종방류수를 채수하고, ○○도보건환경연구원으로‘폐수 오염도 검사’를 의뢰 하였다. 나) 같은 해 11. 11. ○○도보건환경연구원으로부터 총질소(T-N)가 배출허용기준을 초과하였다는 검사 결과서(1차)가 접수되어, 접수일인 같은 날 물환경보전법 제39조 및 제71조 규정에 의거‘개선명령’을 하였으며,‘개선명령’시 개선완료일까지 초과배출부과금이 산정되어 부과됨을 명시하고 빠른 시일 내 개선을 완료하도록 하였다. 다) 2020. 2. 7. 청구인으로부터 폐수 배출시설 및 방지시설 개선완료보고서가 접수되었으며, 2020. 3. 5. 물환경보전법 제41조에 따라 초과배출부과금 65,937,920원을 부과하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 피청구인은 청구인에게 행정절차법 제21조 제1항에 따라 처분의 사전통지를 하여야 하나, 그러하지 않았으므로 위법·부당하다는 주장에 대하여 (1) 물환경보전법 제39조에는 수질오염물질이 제32조에 따른 배출허용기준을 초과한다고 인정할 때에는 그 수질오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 할 것(개선명령)을 명할 수 있다고 명시되어 있고, (2) 물환경보전법 제71조(행정처분의 기준) 및 같은 법 시행규칙 제105조(행정처분 기준) [별표 22]에는 같은 법 제32조‘배출허용기준’을 초과한 사업장에 대한 행정처분으로‘개선명령’을 하도록 명시되어 있다. (3) 또한 물환경보전법 제41조 제1항에는 수질오염물질로 인한 수질오염 및 수생태계 훼손을 방지하거나 감소시키기 위하여 수질오염물질을 배출하는 사업자에게 배출부과금을 부과·징수한다고 명시되어 있고, 같은 법 같은 조 제2호에는 수질오염물질이 물환경보전법 제32조‘배출허용기준’을 초과하여 배출하는 경우 초과배출부과금을 징수하도록 명시되어 있다. (4) 행정절차법 제21조 제4항 제3호에 따르면‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분의 사전 통지를 하지 아니할 수 있다’라고 규정하고 있으며, ○○도보건환경연구원에서 검사한‘폐수 오염도 검사결과’는 실험, 계측 등의 방법으로 도출된 검사결과로, 행정절차법 제21조 제4항 제3호‘해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당되므로 실험, 계측 등의 방법으로 도출된 폐수 오염도 검사결과에 따라 초과배출부과금을 산정하여 부과한 처분은 사전통지를 하지 아니할 수 있으므로 이 사건의 처분은 적법하다. (5) 아울러 초과배출부과금 부과 약 3개월 전인 2019. 11. 11. 청구인에게 ‘개선명령’시 개선완료일까지 초과배출부과금이 산정되어 부과됨을 명시하였으며, 청구인이 피청구인의 환경지도과를 방문하여‘개선기간 연장 요청’시에도 개선완료가 늦어질수록 초과배출부과금이 매일 산정·부과되어 청구인에게 불이익이 있음을 알려주었다. 나) 청구인은 아프리카돼지열병 발생으로 인해 ① 농림축산식품부의 가축 일시이동중지 명령과 ② 도축장 정상가동 협조 요청과 ③ 축산물위생관리법 제31조 제1항 규정에 의거 정당한 사유없이 도살·처리를 거부하여서는 안된다고 하여 폐수 처리시설의 능력을 초과하도록 도축량을 증가 하였으며, 이로 인해 물환경보전법 제32조‘배출허용기준’을 초과하여 수질오염물질을 인근 하천으로 배출한 것이 자신들의 의지와 무관하고 억울하다는 주장에 대하여 (1) 가축 일시이동중지 명령이 있더라도 부득이하게 이동이 필요한 경우에는 가축방역기관장 승인을 받고 다축의 이동이 가능하며, (2) 도축장 정상가동 협조 요청도 도축이 원활히 이루어지도록 요청한 사항으로 판단되며, 폐수 처리시설의 능력을 초과하도록 도축량을 증가하여 물환경보전법 제32조‘배출허용기준’을 초과해도 된다는 것은 아니라고 사료된다. (3) 또한 청구인이 불가피하게 도축량을 증가시켰다고 제시하는 축산물위생관리법 제31조 제1항을 보면,‘정당한 사유’가 있을 경우에는 도살·처리를 거부할 수 있다고 규정되어 있다. 청구인은 폐수처리시설의 처리능력을 초과하여 도축할 경우, 당연히 물환경보전법 제32조‘배출허용기준’을 초과한 수질오염물질이 하천으로 배출된다는 사실을 알고 있었으며, 2019. 11. 6. 방류수 채수 시에도 상당히 오염된 방류수가 하천으로 배출되고 있는 것을 육안으로도 청구인과 함께 확인할 수 있었다. (4) 축산물위생관리법 제31조 제1항에 따라 충분히 도축량을 조절할 수 있었음에도 불구하고 도축량을 조절하지 않고,‘배출허용기준’을 초과한 수질오염물질을 인근 하천으로 배출한 책임은 청구인에게 있다. 다) 청구인은 과도하고 가혹한 처분으로 청구인에 대하여 다시는 일어설 수 없게 하는 결과가 된다며, 이는‘과잉금지의 원칙에 반한다’고 할 것이며, 청구인이 입게 될 손해와 비교해 볼 때 그 재량범위를 심히 일탈하여 한 부당한 처분이라는 주장에 대하여 (1) 과잉금지의 원칙(비례의 원칙)은‘국민의 기본권을 제한하는 법률은 목적의 정당성, 수단의 적합성, 제한의 최소성, 법익의 균형성 등을 준수해야 한다’는 원칙이다. (2) 물환경보전법 제41조의 배출부과금은‘배출허용기준’을 초과하여 환경오염을 야기한 사업자에 대하여 경제적으로 환경오염에 대한 책임을 부과하는 제도이며, 청구인은 2019. 11. 6. 하천부영양화의 원인이 되는 총질소(T-N)의‘배출허용기준’인 60mg/ℓ를 303.3% 초과하여 인근 하천으로 방류하였다. (3) 청구인은 이와 같은 배출허용기준을 초과한 방류수를 방류한 행위에 대하여, 초과배출부과금 부과로 인한 경제적 손실이 있다는 이유로 과잉금지 원칙에 반하며, 재량범위를 심히 일탈하여 부당하다고 주장하나, 배출허용기준을 초과한 방류수를 방류하여 수질오염과 수생태계 환경을 훼손하는 사업자에게 초과배출부과금을 부과한 것은 물환경보전법 제41조 규정에 따라 부과한 것으로 과잉금지의 원칙에 반하지 않고, 재량범위를 심히 일탈한 행위가 아닌 적법한 행위이다. 3) 결론 가) 행정처분 또는 모든 행정행위는 모든 국민에게 동등하게 이루어져야 하는 것이 원칙이며, 청구인이 주장하는 사정만으로 수질오염과 수생태계 환경을 훼손한 사업자에게 초과배출부과금 처분에 대한 번복과 취소, 그리고 감경이 된다면 행정의 신뢰성은 추락할 것이며, 그 누구도 환경보전을 위해 노력하지 않을 것이고, 환경오염에 대한 아무런 책임을 지지 않을 것이다. 나) 물환경보전법 제1조 이 법의 목적은‘국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고 하천·호소 등 공공수역의 물환경을 적정하게 관리·보전함으로써 국민이 그 혜택을 널리 향유할 수 있도록 함과 동시에 미래의 세대에게 물려줄 수 있도록 하는데 그 목적이 있다’라고 명시되어 있다. 다) 이러한 목적을 달성하기 위해 수질오염물질을 배출하는 사업자는 물환경보전법 제32조‘배출허용기준’을 준수하여야 하며,‘배출허용기준’을 초과한 사업자에게‘개선명령’을 통해 환경오염이 최소화 되도록 하고, 초과한 수질오염물질 배출로 인한 수질환경오염에 대하여는 그 원인자인 사업자에게‘배출부과금 제도’를 통해 경제적인 책임을 부과하고 있다. 라) 물환경보전법 제41조 규정에 따른 초과배출부과금은 실험, 계측 등의 방법으로 도출된 ○○도보건환경연구원의‘폐수오염도 검사결과’에 따라 산정되어 부과되었으며, 실험, 계측 등의 방법으로 도출된‘폐수 오염도 검사결과’에 따른 초과배출부과금 부과는 행정절차법 제31조 제4항 제3호‘해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당되어 행정절차법 제21조를 위반하지 않았으므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 4) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 청구인은 피청구인이 행정절차법 제21조 제1항에 따라 처분의 사전통지를 하여야 하나 그러하지 않았으므로 위법·부당하다고 주장한다. 나) 행정절차법 제21조 제4항 제3호에 의하면‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’처분의 사전통지를 하지 아니할 수 있으며, 같은 법 시행령 제13조 제4호 및 제5호에 따르면,‘법령 또는 자치법규에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우’와‘법령 등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료·사용료 등 금전급부를 명하는 경우, 법령 등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에는 행정절차법 제21조 제4항에 따라 사전통지를 아니할 수 있다. 다) 이와 관련하여 대법원 및 서울고등법원에서도 처분의 사전통지를 하지 않은‘초과배출부과금’부과에 대하여 적법하다고 판결(대법원 2012. 8. 23. 선고 2010두26308 판결 참조, 서울고등법원 2010. 10. 7. 선고 2009누37854 판결 참조)하였으므로, 이 사건인 초과배출부과금 부과처분은 행정절차법 제21조 제4항 제3호에 따라 처분의 사전통지를 하지 아니할 수 있으므로, 피청구인이 청구인에게 부과한 초과배출부과금 부과처분은 적법한 처분이다. 5) 청구인 보충서면에 대한 답변(청구인 주장의 부당성) 가) 수질초과배출부과금 처분이 행정절차법 제21조 제4항에 따라 사전통지 및 의견청취를 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당되지 않는 한, 수질초과배출부과금 처분은 위법한 처분에 해당하므로 취소되어야 한다는 주장에 대하여 (1) 청구인이 주장하는 바와 같이 행정청은 행정절차법 제21조 제4항‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’처분의 사전통지를 하지 아니할 수 있으며, 같은 법 제21조 제4항에 따라 처분의 사전통지를 하지 아니할 수 있는 사유가 같은 법 시행령 제13조 제4호 및 제5호에 명시되어 있다. (2) 행정절차법 시행령 제13조 제4호에는‘법령 또는 자치법규에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우’와 같은 법 시행령 제13조 제5호에는‘법령 등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료·사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령 등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에는 청구인이 주장하는 바와 같이 행정절차법 제21조 제4항에 따라 사전통지를 하지 아니할 수 있다. (3) 따라서 실험, 계측 등의 방법으로 도출된 폐수 오염도 검사 결과와 법령에 따라 산정하고 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없는 처분인 수질초과배출부과금 부과는 행정절차법 제21조 제4항에 해당되어 처분의 사전통지를 하지 아니할 수 있으므로 이 사건의 처분은 적법하다. (4) 이와 관련하여 대법원 및 서울고등법원에서도 처분의 사전통지를 하지 않은 초과배출부과금 부과에 대하여 적법하다고 판결(대법원 2012. 8. 23. 선고 2010두26308 판결 참조, 서울고등법원 2010. 10. 7. 선고 2009누37854 판결 참조)하였으므로, 피청구인이 청구인에게 부과한 초과배출부과금 부과처분은 적법한 처분이다. (5) 또한 청구인이 제시한 판결(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두1254 판결 참조)은 건축법 위반에 따른‘건축공사중지명령취소’에 대한 판결로, 이 사건과 본질이 다른 사건으로 사료되며, 이 사건과 동일한‘처분의 사전통지를 하지 않은 수질초과배출부과금 부과’에 대하여 대법원 및 서울고등법원에서는 적법하다고 판결하였다. 나) 아프리카돼지열병 발생에 따라 농림축산식품부의 휴일 도축 협조 공문 등 정부기관의 방침에 적극적으로 협조를 하다 보니 부득이하게 배출허용기준을 초과한 것으로 사료되며, 이후 청구인은 항상 방류수 수질검사를 통해 수질을 측정하고 있으며, 배출허용기준을 준수하고 있다는 주장에 대하여 (1) 청구인은 축산물위생관리법 제31조 제1항에 따라 충분히 도축량을 조절할 수 있었음에도 불구하고 도축량을 조절하지 않고‘배출허용기준’을 초과한 수질오염물질(T-N)을 인근 하천으로 배출한 책임은 정부기관이 아닌 청구인에게 있다. (2) 청구인의 폐수배출시설 최종방류수의 수질오염물질 검사일인 2019. 11. 6.부터 개선완료일인 2020. 2. 7.까지 총질소(T-N)의 배출허용기준 초과분에 대하여 초과배출부과금을 부과한 것은 적법한 처분이다. 6) 청구인 보충서면2에 대한 반박 가) 행정절차법 제21조 제6항 규정에 같은 법 제21조 제4항에 따라 사전통지를 하지 아니하는 경우에는 행정청은 처분할 때 당사자 등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 하고, 같은 법 제21조 제7항 규정에 같은 조 제6항에 따라 당사자에게 알리는 경우에는 같은 법 제24조를 준용하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며 다만, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있다고 되어 있는바, 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다는 청구인의 주장에 대하여 (1) 청구인이 주장하는 바와 같이 청구인에게 부과한‘초과배출부과금 부과처분’은 행정절차법 제21조 제4항에 따라 사전통지를 하지 아니하는 경우에 해당되어 사전통지를 하지 않았다. (2) 부과 즉시, 청구인에게 유선으로 부과금액과 납부기한, 사전통지 생략사유 등에 대하여 유선으로 충분히 설명하였으며, 그 후에도 청구인이 피청구인의 환경지도과에 방문하여‘아프리카돼지열병’과 관련된‘초과배출부과금부과’의 억울함을 표현할 때에도 재차 그 이유 등에 대하여 충분히 설명하였다. 행정절차법 제21조 제7항에 사전통지 생략 사유를 말 또는 그 밖의 방법으로도 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 피청구인이 청구인에게 한‘초과배출부과금 부과처분’은 행정절차법을 준수한 적법한 처분이다. 나) ◎◎지법 2004. 2. 12. 선고 3002구합1770 판결문을 보면, 수질배출허용기준초과를 이유로 개선명령 및 배출부과금 부과할 것을 예정하고, 그 의견을 제출하도록 하는 내용의 행정처분 사전통지를 받은 후, 검사결과의 신빙성이 의심되어 부과처분이 위법하다고 판결한 사례도 있다는 주장에 대하여 (1) 청구인이 주장한 ◎◎지법 판결내용의 본질은‘처분사전통지’가 아니다. 이 사건의 본질은 인산을 담았던 빈 통을 잘라 만든 통을 이용한 수질오염도 검사에 대한 신뢰성 여부에 대한 것이며, 시료채취 과정에서 이물질이 혼입되었을 가능성을 배제할 수 없어 시료에 대한 오염도 검사결과로 방류수의 오염여부를 판단하는 자료로 삼기에 적합하지 않아 처분이 위법하다는 내용으로, 청구인은 본질이 다른 사건의 판결문으로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하고 있다. 다) 국민권익위원회에서도 불이익을 주는 행정처분의 경우에는 사전통지를 해야 한다고 명시하고 있다는 주장에 대하여 (1) 청구인이 주장하는 국민권익위원회의 보도자료 내용은 행정기관이 휴일에 유가보조금을 수령한 개인택시 운송사업자에게 유가보조금 반환명령과 6개월의 지급정지 처분에 대한 내용으로, 이 주장도 청구인이 주장하는 ◎◎지법 판결문과 같이 본질이 전혀 다른 사건에 대한 국민권익위원회의 보도자료일 뿐이다. (2) 이번 사건과 관련된‘초과배출부과금부과’사전통지에 대한 대법원 및 서울고등법원의 판결문을 살펴보면, 사전통지를 하지 않은‘초과배출부과금부과’에 대하여 대법원에서 적법하다고 판결하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다. (3) 피청구인이 청구인에게 부과한‘수질초과배출부과금 부과처분’은 실험·계측 등의 방법으로 도출된 폐수 오염도 검사결과와 법령에 따라 산정하고 행정청의 금액 산정에 대한 재량의 여지가 없는 처분으로 행정절차법을 준수하고, 청구인에게 물환경보전법 제41조 규정에 따라 적법·타당하게 처분하였기에 청구인의 청구는 당연 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【물환경보전법】[시행 2019. 10. 17.] [법률 제15832호, 2018. 10. 16., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 10. "폐수배출시설"이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 다만, 「해양환경관리법」 제2조제16호 및 제17호에 따른 선박 및 해양시설은 제외한다. 제32조(배출허용기준) ① 폐수배출시설(이하 "배출시설"이라 한다)에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다. ② 환경부장관은 제1항에 따른 환경부령을 정할 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 시ㆍ도(해당 관할구역 중 대도시는 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 대도시는 「환경정책기본법」 제12조제3항에 따른 지역환○○준을 유지하기가 곤란하다고 인정할 때에는 조례로 제1항의 배출허용기준보다 엄격한 배출허용기준을 정할 수 있다. 다만, 제74조제1항에 따라 제33조ㆍ제37조ㆍ제39조 및 제41조부터 제43조까지의 규정에 따른 환경부장관의 권한이 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장에게 위임된 경우로 한정한다. ④ 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장은 제3항에 따른 배출허용기준이 설정ㆍ변경된 경우에는 지체 없이 환경부장관에게 보고하고 이해관계자가 알 수 있도록 필요한 조치를 하여야 한다. ⑤ 환경부장관은 특별대책지역의 수질오염을 방지하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 해당 지역에 설치된 배출시설에 대하여 제1항의 기준보다 엄격한 배출허용기준을 정할 수 있고, 해당 지역에 새로 설치되는 배출시설에 대하여 특별배출허용기준을 정할 수 있다. ⑥ 제3항에 따른 배출허용기준이 적용되는 시ㆍ도 또는 대도시 안에 해당 기준이 적용되지 아니하는 지역이 있는 경우에는 그 지역에 설치되었거나 설치되는 배출시설에 대해서도 제3항에 따른 배출허용기준을 적용한다. 제39조(배출허용기준을 초과한 사업자에 대한 개선명령) 환경부장관은 제37조제1항에 따른 신고를 한 후 조업 중인 배출시설(폐수무방류배출시설은 제외한다)에서 배출되는 수질오염물질의 정도가 제32조에 따른 배출허용기준을 초과한다고 인정할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 사업자(제35조제5항에 따른 공동방지시설 운영기구의 대표자를 포함한다)에게 그 수질오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 할 것(이하 "개선명령"이라 한다)을 명할 수 있다. [전문개정 2013. 7. 30.] 제41조(배출부과금) ① 환경부장관은 수질오염물질로 인한 수질오염 및 수생태계 훼손을 방지하거나 감소시키기 위하여 수질오염물질을 배출하는 사업자(공공폐수처리시설, 공공하수처리시설 중 환경부령으로 정하는 시설을 운영하는 자를 포함한다) 또는 제33조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가ㆍ변경허가를 받지 아니하거나 신고ㆍ변경신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 변경한 자에게 배출부과금을 부과ㆍ징수한다. 이 경우 배출부과금은 다음 각 호와 같이 구분하여 부과하되, 그 산정방법과 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2016. 1. 27.> 1. 기본배출부과금 가. 배출시설(폐수무방류배출시설은 제외한다)에서 배출되는 폐수 중 수질오염물질이 제32조에 따른 배출허용기준 이하로 배출되나 방류수 수질기준을 초과하는 경우 나. 공공폐수처리시설 또는 공공하수처리시설에서 배출되는 폐수 중 수질오염물질이 방류수 수질기준을 초과하는 경우 2. 초과배출부과금 가. 수질오염물질이 제32조에 따른 배출허용기준을 초과하여 배출되는 경우 나. 수질오염물질이 공공수역에 배출되는 경우(폐수무방류배출시설로 한정한다) ② 제1항에 따라 배출부과금을 부과할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 1. 제32조에 따른 배출허용기준 초과 여부 2. 배출되는 수질오염물질의 종류 3. 수질오염물질의 배출기간 4. 수질오염물질의 배출량 5. 제46조에 따른 자가측정 여부 6. 그 밖에 수질환경의 오염 또는 개선과 관련되는 사항으로서 환경부령으로 정하는 사항 제45조(명령의 이행보고 및 확인) ① 제38조의4제2항, 제39조, 제40조, 제42조 또는 제44조에 따른 개선명령ㆍ조업정지명령ㆍ사용중지명령 또는 폐쇄명령을 받은 자가 그 명령을 이행하였을 때에는 지체 없이 이를 환경부장관에게 보고하여야 한다. ② 환경부장관은 제1항에 따른 보고를 받았을 때에는 관계 공무원으로 하여금 지체 없이 그 명령의 이행상태 또는 개선완료상태를 확인하게 하고, 폐수 오염도검사가 필요하다고 인정되는 경우에는 시료(試料)를 채취하여 환경부령으로 정하는 검사기관에 오염도검사를 지시하거나 의뢰하여야 한다. [전문개정 2013. 7. 30.] 제71조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. [전문개정 2013. 7. 30.] 제74조(위임 및 위탁) ① 이 법에 따른 환경부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 시ㆍ도지사, 대도시의 장, 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 환경부 소속 환경연구기관의 장 또는 지방환경관서의 장에게 위임할 수 있다. ② 제1항에 따라 권한을 위임받은 시ㆍ도지사는 그 권한의 일부를 환경부장관의 승인을 받아 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 재위임할 수 있다. 【물환경보전법 시행령】[시행 2019. 7. 2.] [대통령령 제29950호, 2019. 7. 2., 타법개정] 제45조(초과배출부과금의 산정기준 및 산정방법) ①법 제41조제1항제2호에 따른 초과배출부과금(이하 "초과배출부과금"이라 한다)은 수질오염물질 배출량 및 배출농도를 기준으로 다음 계산식에 따라 산출한 금액에 제3항 각 호의 구분에 따른 금액을 더한 금액으로 한다. 다만, 법 제41조제1항제2호가목에 따른 초과배출부과금을 부과하는 경우로서 배출허용기준을 경미하게 초과하여 법 제39조에 따른 개선명령을 받지 아니한 측정기기부착사업자등에게 부과하는 경우 또는 제40조제1항제2호에 따라 개선계획서를 제출하고 개선하는 사업자에게 부과하는 경우에는 배출허용기준초과율별 부과계수와 위반횟수별 부과계수를 적용하지 아니하고, 제3항제1호의 금액을 더하지 아니한다. <개정 2010. 2. 18.> 기준초과배출량 × 수질오염물질 1킬로그램당 부과금액 × 연도별 부과금산정지수 × 지역별 부과계수 × 배출허용기준초과율별 부과계수(법 제41조제1항제2호나목의 경우에는 유출계수ㆍ누출계수) × 배출허용기준 위반횟수별 부과계수 ② 제40조제1항제1호에 따라 개선계획서를 제출하고 개선한 사업자에 대하여 제1항에 따른 산정기준을 적용함에 있어서는 법 제39조에 따른 개선명령을 받은 것으로 본다. ③ 초과배출부과금을 산출하기 위하여 제1항의 산식에 따라 산출한 금액에 더하는 금액은 다음 각 호와 같다. 1. 법 제41조제1항제2호가목에 따른 초과배출부과금은 별표 13에 따른 제1종사업장은 400만원, 제2종사업장은 300만원, 제3종사업장은 200만원, 제4종사업장은 100만원, 제5종사업장은 50만원으로 한다. 2. 법 제41조제1항제2호나목에 따른 초과배출부과금은 500만원으로 한다. ④ 제1항의 산식에 따른 기준초과배출량은 다음 각 호의 구분에 따른 배출량으로 한다. 1. 법 제41조제1항제2호가목의 경우: 배출허용기준을 초과한 양 2. 법 제41조제1항제2호나목의 경우: 수질오염물질을 배출한 양 ⑤ 제1항과 제4항에 따른 초과배출부과금 산정에 필요한 수질오염물질 1킬로그램당 부과금액, 배출허용기준초과율별 부과계수, 유출ㆍ누출계수 및 지역별 부과계수는 별표 14와 같다. ⑥ 공동방지시설에 대한 초과배출부과금은 사업장별로 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 산정하여 더한 금액으로 한다. ⑦ 측정기기부착사업장등에 대한 초과배출부과금 산정을 위한 수질오염물질 배출량과 배출농도에 관하여는 제41조제5항을 준용한다. 제46조(초과배출부과금 부과 대상 수질오염물질의 종류) 초과배출부과금의 부과 대상이 되는 수질오염물질의 종류는 다음 각 호와 같다. 18. 총 질소 제47조(배출시설에 대한 기준초과배출량의 산정) ① 제45조제1항에 따른 기준초과배출량(폐수무방류배출시설에서 배출되는 경우는 제외한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 배출기간 중에 배출허용기준을 초과하여 조업함으로써 배출한 수질오염물질의 양으로 하되, 일일기준초과배출량에 배출기간의 일수를 곱하여 산정한다. 다만, 측정기기부착사업장등의 기준초과배출량은 3시간 평균치가 배출허용기준을 초과한 그 3시간의 배출허용기준 초과농도(배출허용기준을 초과한 3시간 평균치에서 배출허용기준농도를 뺀 값을 말한다)에 해당 3시간의 평균배출유량을 곱하여 산정한다. 1. 제40조제1항제1호에 따라 개선계획서를 제출하고 개선하는 경우 : 수질오염물질이 배출되기 시작한 날(배출되기 시작한 날을 알 수 없을 경우에는 법 제68조제1항에 따라 관계 공무원이 수질오염물질을 채취한 날을 말한다)부터 개선계획서에 적힌 가동중지일 또는 전량 위탁처리일(제40조제1항제1호나목에 따라 위탁처리를 하였으나 제33조제2호에서 정하지 아니한 폐수가 일부 배출되고 있는 경우에는 개선계획서에 적힌 개선기간의 만료일)까지의 기간 2. 제40조제1항제2호에 따라 개선계획서를 제출하고 개선하는 경우 : 개선계획서에 적힌 배출허용기준 초과일부터 개선기간의 만료일까지의 기간 3. 제1호 및 제2호 외의 경우 : 수질오염물질이 배출되기 시작한 날(배출되기 시작한 날을 알 수 없을 경우에는 배출허용기준을 초과하였는지를 검사하기 위한 수질오염물질의 채취일을 말한다)부터 법 제39조ㆍ제40조ㆍ제42조 또는 법 제44조에 따른 개선명령ㆍ조업정지명령ㆍ사용중지명령ㆍ폐쇄명령의 이행완료 예정일 또는 허가취소일이나 법 제38조제1항 각 호의 어느 하나를 위반한 경우의 위반행위 중지일까지의 기간 ② 제1항에 따른 일일기준초과배출량은 법 제39조ㆍ제40조ㆍ제42조 또는 법 제44조에 따른 개선명령ㆍ조업정지명령ㆍ허가취소ㆍ사용중지명령 또는 폐쇄명령의 원인이 되는 배출오염물질 채취일(제40조제1항제1호에 따라 개선계획서를 제출한 경우에는 법 제68조제1항에 따라 관계 공무원이 수질오염물질을 채취한 날을, 제40조제1항제2호에 따라 개선계획서를 제출한 경우에는 관계 공무원이 법 제68조제3항에 따라 시료를 채취한 날을 말한다) 당시의 수질오염물질의 배출허용기준 초과농도에, 그 배출농도 측정시의 폐수의 유량(이하 "측정유량"이라 한다)에 따라 계산한 일일유량을 곱하여 산정한 양을 킬로그램 단위로 표시한 양으로 한다. ③ 제1항에 따른 배출기간은 일수로 표시하며, 그 기간을 계산하는 방법은 「민법」을 따르되, 첫날을 산입한다. ④ 제2항에 따른 일일기준초과배출량 및 일일유량은 별표 15에 따라 산정하고, 측정유량은 「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」 제6조에 따른 환경오염공정시험기준에 따라 산정한다. 다만, 산정이 불가능하거나 실제유량과 현저한 차이가 있다고 인정되는 측정유량의 경우에는 다음 각 호의 방법에 따라 산정한다. 1. 적산유량계(積算流量計)에 따른 산정 2. 제1호의 방법이 부적합하다고 인정되는 경우에는 방지시설 운영일지상의 시료 채취일 직전 최근 조업한 30일간의 평균유량에 따른 산정 3. 제1호와 제2호의 방법이 모두 부적합하다고 인정되는 경우에는 그 사업장의 물 사용량(수돗물ㆍ공업용수ㆍ지하수ㆍ하천수 또는 해수 등 그 사업장에서 사용하는 모든 물을 포함한다)에서 생활용수량, 제품함유량, 그 밖에 폐수로 발생되지 아니하는 물의 양을 빼는 방법에 따른 산정 【물환경보전법 시행규칙】[시행 2018. 1. 18.] [환경부령 제745호, 2018. 1. 17., 일부개정] 제34조(배출허용기준) 법 제32조제1항에 따른 수질오염물질의 배출허용기준은 별표 13과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024367"></img> 제62조(개선명령 등의 이행보고 및 확인) ① 법 제45조제1항에 따른 개선명령, 조업정지명령, 사용중지명령 또는 폐쇄명령의 이행보고서는 별지 제29호서식에 따른다. 제105조(행정처분 기준) ① 법 제71조에 따른 행정처분 기준은 별표 22와 같다. ② 시·도지사등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 22에 따른 조업정지 또는 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 행정처분 기간을 줄일 수 있다. 1. 위반의 정도가 경미하고 이로 인한 주변지역에 환경오염이 발생하지 아니하였거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우 2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우 4. 공익을 위하여 특별히 행정처분 기간을 줄일 필요가 있는 경우 [별표 22] <개정 2018. 1. 17.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024369"></img> 【행정절차법】[시행 2017. 7. 26.] [법률 제14839호, 2017. 7. 26., 타법개정] 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. <신설 2014. 12. 30.> [전문개정 2012. 10. 22.] 제22조(의견청취) ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 【행정절차법 시행령 】[시행 2017. 7. 26.] [대통령령 제28211호, 2017. 7. 26., 타법개정] 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 4. 법령 또는 자치법규(이하 "법령등"이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우 5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시험성적서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1997. 8. 27.부터 ○○도 ○○시 ○○길 25번지에 소재한 주식회사 ○○이라는 상호로 도축업을 영위하는 법인인데, 1995. 8. 9. 피청구인에게 폐수배출시설설치신고를 받아 이 사건 폐수방지시설을 통하여 폐수를 처리하며 하천(○○천)에 방류하고 있다. 나) 피청구인은 폐수방류 민원이 접수되어 2019. 11. 6. 청구인의 폐수를 처리하는 이 사건 폐수방지시설 최종 방류구에서 시료를 채수하여 ○○도보건환경연구원에 폐수 오염도 검사를 의뢰하였다. 다) 피청구인은 2019. 11. 11. ○○도보건환경연구원으로부터 폐수 오염도 검사결과(T-N 242.00mg/L) 1차 회신을 받았으며 배출허용초과 항목은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024361"></img> 라) 위 다)항의 검사결과에 따르면 검사항목 중 T-N(총질소)의 초과율은 기준치의 303.3%로 물환경보전법 시행규칙 제105조 [별표 22]에 따라 배출허용기준 초과율이 200퍼센트 이상 600퍼센트 미만인 경우에 해당되므로 해당처분기준보다 1단계 높은 차수의 기준을 적용하게 되어 있어 이 사건 사업장의 위반차수는 3차 위반에 해당된다. 마) 피청구인은 2019. 11. 11. 청구인에게 폐수 배출허용기준 초과에 따른 행정처분(개선명령 3차)을 하였고, 개선완료일까지 배출부과금이 산정되어 부과되니 빠른 시일 내 개선을 완료할 것을 공지하는 한편, 개선명령기간은 2020. 1. 15.까지로 하였는데, 청구인은 2020. 1. 15. 피청구인에게 개선기간 연장 요청을 하였고, 피청구인은 같은 해 1. 16. 연장요청 수리를 하였다. 바) 청구인은 2020. 2. 7. 피청구인에게 폐수 배출시설 및 방지시설 개선완료보고를 하였다. 사) 피청구인은 개선이행완료 상태를 확인하고자 2020. 2. 11. 이 사건 폐수방지시설 최종 방류구에서 채수를 하여 ○○도보건환경연구원에 오염도 검사를 의뢰하였고, 같은 해 2. 17. 검사결과 배출허용 기준 적합 통보를 받아 피청구인은 같은 해 2.18. 청구인에게 폐수 오염도검사 결과를 다음과 같이 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024363"></img> 아) 피청구인은 위 다)항의 배출허용기준을 초과한 처리수에 대하여 1차 채수한 2019. 11. 6.부터 개선명령 이행완료일인 2020. 2. 7.까지 미조업일 30일을 제외한 64일의 기간을 오염물질 초과 배출기간으로 적용하여 수질초과배출부과금 65,937,920원을 산정하였으며, 2020. 3. 5. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 자) 한편, 청구인은 2019. 3. 28. ○○도보건환경연구원의 폐수 오염도 검사결과(T-N 112.0mg/L)에 따라 피청구인으로부터 같은 해 4. 3. 폐수 배출허용기준 초과에 따른 행정처분(개선명령 1차)을 받았고, 같은 해 6. 13. 수질초과배출부과금 10,370,990원 부과처분을 받은 사실이 있다. 차) 농림수산식품부에서는 아프리카돼지열병(이하‘ASF’라 한다) 발생에 따라 다음과 같이 가축 등에 대한 일시이동중지명령 및 양돈농가 피해 최소화와 시장가격 안정화를 위해 도축장 정상운영 공문을 시달하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024365"></img> 2) 물환경보전법 제32조에 의하면 폐수배출시설(이하‘배출시설’이라 한다)에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정하고 있고, 같은 법 제39조 및 제41조에 따르면 배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 정도가 배출허용기준을 초과한다고 인정할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 사업자에게 그 수질오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 하도록 개선명령을 할 수 있으며, 수질오염물질로 인한 수질오염 및 수생태계 훼손을 방지하거나 감소시키기 위하여 수질오염물질을 배출하는 사업자 등에게 배출부과금을 부과·징수하는데, 같은 조 제1항 제2호 가목에 의하면 수질오염물질이 제32조에 따른 배출허용기준을 초과하여 배출되는 경우 초과배출부과금을 부과한다. 또한 같은 법 시행령 제45조 제1항에 의하면 같은 법 제41조 제1항 제2호에 따른 초과배출부과금은 수질오염물질 배출량 및 배출농도를 기준으로 [기준초과배출량 × 수질오염물질 1킬로그램당 부과금액 × 연도별 부과금산정지수 × 지역별 부과계수 × 배출허용기준초과율별 부과계수(법 제41조제1항제2호나목의 경우에는 유출계수ㆍ누출계수) × 배출허용기준 위반횟수별 부과계수]에 따라 산출한 금액에 같은 조 제3항 제1호에 따라 제4종사업장은 100만 원을 더한 금액으로 한다. 같은 법 시행령 제47조에 의하면 제45조 제1항 제3호에 따른 기준초과배출량은 수질오염물질이 배출되기 시작한 날(배출되기 시작한 날을 알 수 없을 경우에는 배출허용기준을 초과하였는지를 검사하기 위한 수질오염물질의 채취일을 말한다)부터 법 제39조·제40조·제42조 또는 법 제44조에 따른 개선명령·조업정지명령·사용중지명령·폐쇄명령의 이행완료 예정일 또는 허가취소일이나 법 제38조 제1항 각 호의 어느 하나를 위반한 경우의 위반행위 중지일까지의 기간 중에 배출허용기준을 초과하여 조업함으로써 배출한 수질오염물질의 양으로 하되, 일일기준초과배출량에 배출기간의 일수를 곱하여 산정하는데, 배출기간은 일수로 표시하며, 그 기간을 계산하는 방법은 민법을 따르되 첫날은 산입한다. 같은 법 시행규칙 제34조 [별표 13]에 따른 항목별 배출허용기준에는‘나지역’의 경우 총질소는 60이하로 명시되어 있고, 같은 법 시행규칙 제105조 제1항 [별표 22]에는 배출허용기준을 초과한 폐수배출시설의 경우 1차에서 3차 위반까지는 개선명령 처분에 해당하며, 배출허용기준 초과율이 200퍼센트 이상 600퍼센트 미만인 경우에는 해당 처분기준보다 1단계 높은 차수의 기준을 적용하도록 되어 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 피청구인이 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 않았기에 행정절차상의 하자가 있어 위법하고, 아프리카돼지열병 발생으로 인해 농림축산식품부의 가축 등에 대한 일시이동중지명령 및 양돈농가 피해 최소화와 시장가격 안정화를 위해 도축장 정상운영 요청이 있어 도축량이 급증함에 따라 부득이하게 폐수배출량이 증가한 것인데, 이로 인해 이 사건 처분을 받게 된 것은 부당할 뿐만 아니라, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 재량의 범위를 일탈한 것으로 과잉금지의 원칙에 반하는바, 이 사건 처분의 취소 또는 감경하여 주기를 주장한다. 가) 청구인에게 이 사건 처분을 함에 있어 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 않아 행정절차상의 하자가 있다는 주장에 대하여 살펴본다. 행정절차법 시행령 제13조는 행정절차법 제21조 제4항 제3호에서 정한‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될만한 상당한 이유가 있는 경우’로서‘법령 또는 자치법규에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고 그 기준에 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측 기타 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 때’,‘ 법령 등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 금전급부를 명하는 경우 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우’등을 들고 있다.(중략) 뿐만 아니라 이 사건 사업장에서 배출된 폐수의 오염도에 대하여는 행정절차법 시행령 제13조가 정한‘법령 또는 자치법규에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고 그 기준에 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측 기타 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 때’에 해당한다고 할 것이고, 한편 초과배출부과금 산정은 수생태계보전법 시행령에 상세하게 규정되어 있어‘법령 등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 금전급부를 명하는 경우 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우’에 해당한다고 볼 것이다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법이 정한 처분 내용의 사전 통지와 의견청취의 절차를 거쳤거나 또는 그와 같은 절차를 필요로 하지 않는 예외 사유에 해당된다고 할 것이니 이와는 다른 전제에 선 원고의 위 주장도 이유 없다(대법원 2012. 8. 23. 선고 2010두26308 판결 참조, 서울고등법원 2010. 10. 7. 선고 2009누37854 판결 참조)라고 판시하였다. 살피건대 행정절차법 시행령 제13조에 의하면 법령에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우에는 처분의 사전통지 생략사유에 해당하는바, 이 사건에서는 준수하여야 할 수질의 기술적 기준이 물환경보전법에 명확히 규정되어 있고, 검사기관인 ○○도보건환경연구원의 검사결과 이 사건 폐수방류시설에서 그 배출허용기준을 현저히 초과한 사실이 명백하여 행정절차법에서 규정하는 사정통지의 예외사유에 해당하므로, 피청구인이 이 사건 처분에 있어 사전통지를 생략한 것이 행정절차상의 하자라고 볼 수 없기에 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 재량의 범위를 일탈한 것으로 과잉금지의 원칙에 반하기에, 이 사건 처분의 취소 또는 감경하여 주기를 바라는 주장에 대하여 살펴본다. 살피건대, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자에게 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과된다고 할 것(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 참조)인바, 청구인의 주장만으로 이 사건 위법행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다. 그리고 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단(대법원 2007. 6. 28. 선고 2005두9910 판례 참조)하여야 하고, 이러한 재량권 일탈·남용에 관하여는 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명 책임을 부담한다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 참조). 물환경보전법은 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고, 하천·호소 등 공공수역의 물환경을 적정하게 관리·보전함으로써 국민이 그 혜택을 널리 향유할 수 있도록 함과 동시에 미래의 세대에게 물려줄 수 있도록 함을 목적으로 하는바, 일응 청구인이 아프리카돼지열병의 발생으로 인해 농림축산식품부의 방침에 협조한 점은 인정되나 그것이 오염물질 초과배출을 허용하면서 까지 운영하라는 지시가 아닌 점, 청구인은 2019. 3. 28. 폐수 오염도 검사결과(T-N 112.0mg/L)에 따라 피청구인으로부터 같은 해 4. 3. 폐수배출허용기준 초과에 따른 행정처분(개선명령1차)을 받았고, 같은 해 6. 13. 수질초과배출부과금 10,370,990원 부과처분을 받은 사실이 있는 점 등을