22782(병합) 행위제한 허가신청 반려처분 취소청구청구

1. 사건개요 청구인 1은 자신이 소유한 ‘경상남도 창원시 토지’(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 정지작업을 하기 위하여 2022. 9. 16., 2022. 10. 13., 2022. 10. 27. 각각 피청구인에게 행위제한 허가신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 토지가 A지구 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 지구에 해당하여 사업시행자가 실시계획에 따라 사업을 추진해야 하는 곳이므로 개별적인 행위제한 허가신청 대상에 해당하지 않는다는 이유로 2022. 10. 5., 2022. 10. 17., 2022. 10. 28. 각각 청구인 1에게 행위제한 허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분들’이라 한다)을 하였고, 청구인 2는 청구인 1의 조합원(이사)이다. 2. 청구인들 주장 청구인 1은 이 사건 사업시행자인 B로부터 이 사건 토지를 소멸어업인 생계형 토지로 공급받았으나, 이 사건 사업의 장기 표류와 매립복토작업 마무리공사 지연 등으로 인하여 물고임에 의한 습지화, 지반 침하, 해충발생 등 환경오염이 진행되고, 악취로 인한 민원도 야기되는 실정이어서 이 사건 사업에 지장을 주지 않고 민원사항도 원만히 해결하기 위하여 행위제한 허가신청을 하였던 것인바, 피청구인이 이러한 사정을 전혀 고려하지 않고 한 이 사건 처분들은 모두 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 토지는 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 ‘경제자유구역법’이라 한다)에 따른 사업지구로서, 개발사업을 시행하여야 할 의무는 사업시행자에게 있고, 현재 승인된 개발ㆍ실시계획에 별도의 개별적 행위를 허용하는 사항은 없으며, 청구인 1의 신청내용은 실시계획과 상이한 행위의 허가를 요청한 것이고, 청구인 1과 B가 체결한 이 사건 토지 공급계약서에도 준공검사 전 토지 사용에 관한 사항이 명시되어 있다. 나. 피청구인은 개발사업 지연으로 야기된 물고임, 지반 침하, 해충, 악취 등의 민원을 해결하기 위해 사업시행자에게 민원사항을 통보하여 해결하도록 요청하는 등 민원 해소를 위해 노력하고 있는바, 청구인 1의 행위제한 허가신청을 반려한 이 사건 처분들은 모두 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 행정심판법 제5조제1호, 제13조제1항, 제14조 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제4조, 제7조의5, 제8조의3, 제8조의4, 제9조, 제30조 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 시행령 제6조의2, 제31조 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 사업자등록증, A지구 실시계획 (변경)승인 고시, 토지공급(매매) 계약서, 등기사항전부증명서, 행위제한 허가 신청서, 행위제한 허가신청에 따른 사업시행자 의견조회, 의견조회에 대한 회신, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인들이 제출한 사업자등록증에 따르면, 청구인 1의 법인명(단체명)은 ‘C’, 대표자는 ‘D’, 개업 연월일은 ‘2022. 1. 1.’, 사업장(본점) 소재지는 ‘경상남도 창원시’로 되어 있고, 청구인 2는 청구인 1 조합의 조합원(이사)이다. 나. 구 재정경제부장관은 2003. 10. 30. 5개 지역 총 104.1㎢(3,154만평)을 경제자유구역으로 지정 고시(제2003-20호)하였다. 다. 피청구인의 2013. 7. 18.자 이 사건 사업 실시계획 승인고시(제2013-23호)에 따르면, 이 사건 토지는 이 사건 사업지구에 포함되어 있고, 토지이용계획도상 용도는 관광시설용지(숙박시설)이며, 사업시행자는 ‘B, E’이고, 개발사업 시행기간은 ‘2003년 ~ 2018년’으로 되어 있다. 라. 청구인 1과 B가 2021. 11. 18. 체결한 이 사건 토지의 토지공급(매매) 계약서의 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133542011"> - 다 음 - ㅇ 토지의 표시 ┌───┬───────┬───┬────┬────┐ │지 번 │공급(매각)면적│지목 │용도 │용도지역│ ├───┼───────┼───┼────┼────┤ │2필지 │112,400㎡ │ │ │ │ ├───┼───────┼───┼────┼────┤ │창원시│ 1,462㎡ │잡종지│숙박시설│자연녹지│ ├───┼───────┤ │ │ │ │창원시│110,938㎡ │ │ │ │ └───┴───────┴───┴────┴────┘ </img> 위 표시의 토지(이 항에서 이하 ‘대상토지’라 한다)에 대하여 매도인 B(이 항에서 이하 ‘갑’이라 한다)과 매수인 F 조합장(이 항에서 이하 ‘을’이라 한다)은 아래와 같이 매매계약을 체결한다. 제1조[매매가격] ① ‘갑’은 위 표시 대상토지를 ‘을’에게 금690,473,200원에 매각한다. 제5조[대상토지의 사용] ① ‘을’은 대상토지의 매매대금을 전액 납부한 후 사용할 수 있다. ② ‘을’은 개발사업 준공검사 전 대상토지나 설치된 시설을 사용하고자 할 경우 ‘갑’과 사전협의하여야 하고, 경제자유구역법 시행령 제14조제1항 각호의 서류를 ‘갑’에게 제출하고, ‘갑’은 허가권자에게 준공 전 사용허가를 신청한다. ③ ‘을’은 개발계획 및 실시계획(토지이용계획, 지구단위계획 등)에 적합하게 상부시설물을 개발한다. 제6조[연약지반처리] ① ‘을’은 연약지반이 포함된 토지를 공급받는 것으로 대상토지에 대한 연약지반처리를 사용목적과 관련 시설기준에 적합하게 직접 시행한 후 상부시설물을 개발한다. ② 제1항을 이행하지 않아 발생하는 모든 책임은 ‘갑’이 지지 않는다. 마. 이 사건 토지의 등기사항전부증명서에 따르면, 청구인 1은 ‘2021. 12. 30.자 매매’(전소유자 B)를 원인으로 같은 날 소유권이전등기를 경료하였다. 바. 피청구인의 2022. 9. 8.자 이 사건 사업 실시계획 변경 승인고시(제2022-433호)에 따르면, 주요 변경 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ 개발사업 시행기간(변경) - 시행기간 : (기정) 2003년 ~ 2021년 (변경) 2003년 ~ 2022년 ㅇ 수용이나 사용할 토지 등의 세목 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133542013"> ┌──┬───┬───┬──┬──────┬──────┬───┬──┐ │번호│소재지│지번 │지목│지적면적(㎡)│편입면적(㎡)│소유자│비고│ ├──┼───┼───┼──┼──────┼──────┼───┼──┤ │ │G동 │***-* │잡 │1,462 │1,462 │B │기정│ ├──┼───┼───┼──┼──────┼──────┼───┼──┤ │23 │G동 │***-* │잡 │1,462 │1,462 │F조합 │변경│ ├──┼───┼───┼──┼──────┼──────┼───┼──┤ │ │G동 │***-* │잡 │110,938 │110,938 │B │기정│ ├──┼───┼───┼──┼──────┼──────┼───┼──┤ │24 │G동 │***-* │잡 │110,938 │110,938 │F조합 │변경│ └──┴───┴───┴──┴──────┴──────┴───┴──┘ </img> ㅇ 개발사업으로 조성되는 토지 및 시설의 사용ㆍ수익ㆍ관리 및 처분에 관한 계획서(변경) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133542795"> ┌────┬─────────┬────┬─────┬──┬─────────┬───┐ │구분 │면적(㎡) │처분착수│처분대상자│처분│처분가격 │비고 │ │ ├────┬────┤A │ │방법│결정방법 │ │ │ │기정 │변경 │ │ │ │ │ │ ├────┼────┼────┼────┼─────┼──┼─────────┼───┤ │숙박시설│112,400 │112,400 │2021 │F조합 │수의│협의가격 │B │ │ │ │ │ │ │계약│(국민권익위 조정 │ 처분 │ │ │ │ │ │ │ │합의) │ │ └────┴────┴────┴────┴─────┴──┴─────────┴───┘ </img> 사. 청구인 1은 2022. 9. 16., 2022. 10. 13., 2022. 10. 27. 각각 피청구인에게 경제자유구역법 제7조의5 및 같은 법 시행령 제6조의2에 따라 행위제한 허가신청을 하였는데, 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ 신청내용 : 토지형질변경(신청면적 112,400㎡) ㅇ 행위목적 : H 골프장과 인접한 평지로 형성되어 잡종지로 방치되고 있는 토지로서 본 부지를 절ㆍ성토공사 없이 정지작업을 하고자 함 ㅇ 사업계획서 - 사업명 : 정지작업 - 사업위치 : 경상남도 창원시 - 사업목적 : 본 사업지는 H 골프장과 인접한 곳에 장기간 무단 방치되고 있는 토지로서, 지반침하로 인한 대규모 습지 형성, 깔따구와 각종 해충 발생 등 환경오염이 심각하여 민원이 발생하여 정지작업을 실시하여 향후 토지를 효율적으로 이용하고자 함 - 토목공사비 : 35,000,000원 - 공사개요 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133542797"> ┌────┬──┬──┬──────┐ │공종 │규격│단위│수량 │ ├────┼──┼──┼──────┤ │부지정지│토사│㎥ │50,000 이내 │ └────┴──┴──┴──────┘ </img> 아. 피청구인은 경제자유구역법 시행령 제6조의2제2호에 따라 2022. 9. 16. 이 사건 사업의 사업시행자들에게 청구인 1의 행위제한 허가신청에 대한 의견조회를 하였고, 이에 사업시행자들이 피청구인에게 회신한 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ E - 이 사건 사업은 소멸어업인 생계대책부지로서 국민권익위원회 조정서 체결(2021. 11. 18.) 등에 따라 공동사업시행자인 B가 2021. 12. 30. 청구인 1에게 등기이전이 완료된 토지에 해당되며, 2021. 11. 4. 감사원 공익감사 청구에 따른 감사원 감사결과(2022. 8. 11.)로도 생계대책부지는 A지구 내 사업자의 사업범위에서 제외된 사항임 - 아울러 현재 경상남도가 주관하는 I지구 개발사업 정상화를 위한 협의체가 운영 중임을 감안하여 해당 부지에 대한 행위제한 허가는 실시계획 승인기관인 피청구인이 관련 법에 따라 조치해줄 것을 요청함 ㅇ B - 이 사건 토지는 기 승인된 실시계획(2021. 12. 9.)에 토지처분계획(처분대상 : 청구인 1)이 반영된 토지로 청구인 1이 신청한 사업계획[부지정지(토사 50,000㎡)]에 대해 동의하며 별도 의견 없음 자. 피청구인은 2022. 10. 5., 2022. 10. 17., 2022. 10. 28. 각각 청구인 1에게, 이 사건 토지가 이 사건 사업지구에 해당하여 사업시행자가 실시계획에 따라 사업을 추진해야 하는 곳이므로 개별적인 행위제한 허가신청 대상에 해당하지 않는다는 이유로 이 사건 처분들을 하였다. 차. 피청구인은 2022. 10. 5., 2022. 10. 19. 이 사건 사업시행자들에게 청구인 1의 민원사항(지반침하로 습지가 형성되어 발생하는 각종 벌레 및 해충 제거 등을 위한 성토, 정지작업 민원사항)에 대한 조치를 요청하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분들의 위법ㆍ부당 여부 가. 청구인 2가 심판청구한 부분의 적법 여부 1) 관계법령의 내용 「행정심판법」 제5조제1호, 제13조제1항 전단에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하고, 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제14조에 따르면 법인이 아닌 사단 또는 재단으로서 대표자나 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 사단이나 재단의 이름으로 심판청구를 할 수 있다고 되어 있다. 2) 판 단 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정심판을 청구할 수 있으나, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 해당하지 않는다고 할 것이다(대법원 2006. 7. 28. 선고 2004두6716 판결 등 참고). 위 인정사실에 따르면, 이 사건 토지의 소유자는 청구인 1(조합)이고, 피청구인에게 행위제한 허가신청을 한 자도 청구인 1이며, 피청구인이 이 사건 처분들을 한 상대방 역시 청구인 1이다. 그렇다면 비록 청구인 2가 청구인 1의 조합원으로서 이사로 재직하고 있다고 하더라도 이 사건 처분들의 직접 상대방이 아니므로, 청구인 2는 이 사건 처분들에 관하여 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는 것에 불과하다. 따라서 청구인 2에게 이 사건 처분들의 취소를 구할 직접적이고 구체적인 법률상 이익이 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구 중 청구인 2가 청구한 부분은 청구인 적격이 없는 자가 한 부적법한 청구이다. 나. 이 사건 처분들의 위법ㆍ부당 여부 1) 관계법령의 내용 가) 경제자유구역법 제4조제5항에 따르면, 산업통상자원부장관은 경제자유구역의 개발이 필요하다고 인정하면 관할 시ㆍ도지사의 동의를 받은 후 A의 심의ㆍ의결을 거쳐 경제자유구역개발계획을 수립하고 경제자유구역을 지정할 수 있으며, 같은 법 제8조의3제1항, 제8조의4제1항에 따르면, 시ㆍ도지사는 지방자치단체, 「지방공기업법」에 따라 설치된 지방공사 등에 해당하는 자 중에서 경제자유구역에 대한 개발사업시행자를 지정하고, 이에 따라 지정된 개발사업시행자는 제4조 및 제7조에 따라 확정 또는 변경확정 받은 경제자유구역개발계획 및 제9조에 따라 승인받은 실시계획대로 성실하게 개발사업을 시행하여야 하며, 같은 법 제9조제1항에 따르면 개발사업시행자는 개발사업시행자로 지정된 날부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 경제자유구역개발사업 실시계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다고 되어 있다. 나) 같은 법 제7조의5제1항 전단에 따르면, 개발사업구역에서 토지의 형질변경, 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 관할 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하고, 같은 법 시행령 제6조의2제1항에 따르면, 법 제7조의5제1항 전단에서 ‘토지의 형질변경, 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 대통령령으로 정하는 행위’란 토지의 형질변경 및 굴착(땅파기), 토석ㆍ자갈 및 모래의 채취, 건축물의 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 공작물의 설치, 죽목(竹木)의 벌채 및 식재(植栽), 이동이 용이하지 아니한 물건의 설치 또는 적치의 어느 하나에 해당하는 행위를 말하며, 같은 영 제6조의2제2항에 따르면 관할 시ㆍ도지사는 개발사업에 지장을 주지 아니하는 범위에서 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 하여야 하고, 이 경우 관할 시ㆍ도지사는 허가를 하기 전에 개발사업시행자의 의견을 들어야 한다고 되어 있다. 다) 한편, 같은 법 제30조제3항, 같은 법 시행령 제31조제3항제5호ㆍ제8호ㆍ제10호ㆍ제16호에 따르면, 시ㆍ도지사는 법 제7조의5제1항에 따른 토지의 형질변경, 건축물의 건축, 공작물의 설치 등의 허가, 법 제8조의3제1항 및 제2항에 따른 개발사업시행자의 지정, 법 제8조의3제5항에 따른 개발사업시행자 지정 고시, 법 제9조제1항에 따른 실시계획의 승인과 변경승인의 권한을 A에게 위임한다고 되어 있다. 2) 판 단 청구인 1은 이 사건 토지에 물고임, 해충, 악취 등이 발생하여 이를 해결하고자 토지형질변경을 위한 행위제한 허가신청을 하였다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 토지는 경제자유구역법령에 따라 개발계획이 수립되어 있고, B와 E가 사업시행자로 지정된 후 피청구인으로부터 실시계획을 승인받아 개발사업을 추진하는 곳으로서 토지이용계획상 용도가 숙박시설로 지정되어 있는 점, 청구인 1이 2021. 12. 30. B로부터 생계대책부지로 이 사건 토지의 소유권을 취득하였다고 하더라도 이 사건 사업의 실시계획에 따르면 여전히 이 사건 토지가 수용이나 사용할 토지 세목에 포함되어 있고, 경제자유구역법 제8조의4제1항에 따르면 확정된 개발계획 및 승인된 실시계획대로 개발사업을 성실하게 시행하여야 할 의무는 개발사업시행자에게 있는 것인 점, 그럼에도 불구하고 피청구인이 사업시행자가 아닌 자에게 개별적으로 토지형질변경 등을 위한 행위제한 허가를 한다면 향후 이 사건과 유사한 신청이 들어올 경우 허가를 거부하기 어려워져 개발사업 추진에 지장을 줄 우려가 있을 것으로 보이는 점, 피청구인은 이 사건 사업시행자들에게 이 사건 토지의 물고임, 해충 발생, 악취 등의 민원사항을 직접 조치하도록 여러 차례 요청한 점 등을 종합적으로 고려해볼 때, 청구인 1의 행위제한 허가신청을 반려한 피청구인의 이 사건 처분들이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 청구인 2의 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 청구인 1의 청구는 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.