가습기살균제 건강피해 인정 등 이행청구

1. 사건개요 가. 청구인은 자신의 배우자인 고 강○○(이하 ‘고인’이라 한다)이 가습기살균제 건강피해로 인하여 사망(2011. 4. 4.)하였다는 이유로 2016. 5. 4. 피청구인 2에게 가습기살균제 건강피해 인정신청을 하였으나, 피청구인 2는 ‘고인의 질환이 가습기살균제에 사용된 화학물질 노출로 인한 말단기관지 부위 중심의 폐질환 가능성이 낮은 것으로 판단된다’는 이유로 2017. 8. 10. 청구인에게 가습기살균제 건강피해 불인정처분(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다)을 하였다. 나. 이에 청구인이 2017. 10. 13. 피청구인 2에게 재심사 청구를 하자, 피청구인 2는 재심사 결과, 기존 결정과 동일하다는 이유로 2017. 12. 27. 청구인에게 가습기살균제 건강피해 불인정처분(이하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 고인은 건강한 폐을 가지고 있었으나 대상포진으로 ○○병원에 입원하게 되었고 입원 1주일 만에 갑작스러운 호흡곤란으로 ○○대학교병원으로 전원을 하였으며, 전원 3주 후 원인을 알 수 없는 폐섬유화로 인하여 사망하였는바, 이는 ○○병원 입원 당시 병실에 설치되어 있던 가습기를 통해 뿜어진 살균제로 인한 것임이 확실하다. 나. 피청구인들은 폐섬유화가 아님에도 최소 3명의 신청자에 대하여 가습기살균제 건강피해자로 인정하였음이 확인되는바, 이는 같은 진단을 받은 사람에게 서로 다른 판정을 한 것이어서 공정한 판정으로 볼 수 없다. 다. 청구인은 2017. 9. 19. 피청구인 2에게 이 사건 처분 1을 한 이유와 판정과정을 밝혀 달라는 내용의 민원요청서를 제출하였으나, 피청구인 2는 아무런 답변을 하지 않고 있는바, 이는 명백한 부작위로서 업무해태에 해당한다. 3. 피청구인들 주장 가. 왼쪽 흉부에는 기관지확장증과 파괴적인 변화(destructive change)를 보이고 주로 오른쪽 폐에만 ‘분산된 폐주위 소엽 유리음영’을 보이며 일부에서 중심소엽이 관찰되고 병변은 아래 폐에 우세를 보인다. 나. 가습기살균제로 인한 질병이 나타날 정도의 가습기살균제 노출력(노출 정도 및 시간)으로 판단되지 않으며, 간기능 검사상 이상이 확인되나 호흡기 질환과의 연관성으로 판단되지 않고, 폐렴으로 인한 사망으로 판단된다. 다. 가습기살균제 건강피해(폐질환) 인정 여부에 대하여 영상의학, 호흡기내과, 직업환경의학 등 분야별 전문가로 구성된 폐질환조사판정위원회와 피해구제위원회에서 검토한 결과, 고인은 건강피해 인정기준에 부합하지 않아 ‘가능성 낮음’으로 결정되었고, 재심사 청구에서도 기존 판정결과와 동일한 ‘가능성 낮음’으로 결정되었다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 가습기살균제 피해구제를 위한 특별법 제1조, 제2조, 제10조, 제29조, 제30조, 제42조 가습기살균제 피해구제를 위한 특별법 시행령 제15조, 제29조, 제42조, 별표 1 가습기살균제 피해구제를 위한 특별법 시행규칙 제5조 5. 인정사실 청구인과 피청구인들이 제출한 가습기살균제 건강피해 인정신청서, 소명서, 사망진단서, 진단서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 자신의 배우자인 고인이 가습기살균제 건강피해로 인하여 사망(2011. 4. 4.)하였다는 이유로 2016. 5. 4. 피청구인 2에게 가습기살균제 건강피해 인정신청을 하였는데, 청구인이 제출한 소명서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 고인은 2011. 3. 10.부터 2011. 3. 15.까지 ○○병원에 입원치료를 하는 과정에서 3인실 병실을 사용함. 옆의 환자가 축농증 수술을 받고 가습기를 과하게 틈. 옆 환자와 머리를 맞대고 있었고 처음에는 아무런 증상이 없었는데 3일 뒤 병원에서 내과로 옮기자고 하여 내과로 옮김. 이틀 후 (병원 측은) 갑자기 환자상태가 악화되었다며 급하게 중환자실로 옮기자고 하였는데, 우리 가족들은 ○○병원에 더 있으면 금방이라도 죽을 것 같아서 ○○대학교병원으로 전원을 함. 2010년 11월 맥시코 출장을 다녀온 후 종합검진결과를 받았는데 모든 것이 정상이었음. 나. ○○대학교병원이 2011. 4. 4. 발급한 고인에 대한 사망진단서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 사망일시 : 2011. 4. 4. 18:00 ○ 사망장소 : 의료기관 ○ 사망원인 - 직접사인 : 다발성장기부전 - 중간선행사인 : 급성호흡곤란증후군 - 선행사인 : 상세불명의 폐렴 다. ○○대학교병원이 2017. 7. 18. 발급한 고인에 대한 진단서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 병명 : 성인호흡곤란증후군, 상세불명의 쇼크, 상세불명의 폐렴 ○ 입원기간 : 2011. 3. 15. ~ 2011. 4. 4.(21일) ○ 치료내용 및 소견 : 폐렴에 의한 급성호흡곤란 증후군, 다발성 장기부전으로 인공호흡기, ECMO 등의 중환자실 치료 중 사망함. 본원 내원 시 대엽성 폐렴 및 전폐야에 확산된 기관지성 폐렴의 소견을 보임 라. 피청구인 2는 2017. 8. 10. 청구인에게 「가습기살균제 피해구제를 위한 특별법」에 따라 폐질환조사판정전문위원회의 검토 및 가습기살균제피해구제위원회의 심의ㆍ의결을 거친 결과, 고인의 질환이 다음과 같은 이유로 ‘가능성 낮음’으로 판정되었다는 이유로 이 사건 처분 1을 하면서, 이의가 있을 경우 위 통보를 받은 날로부터 90일 이내에 재심사 청구가 가능하다는 안내를 하였다. - 다 음 - ○ 의무기록물에 대한 판독결과 및 가습기살균제 사용 여부, 사용 제품ㆍ기간ㆍ장소 등에 대한 환경노출 조사결과를 종합하여 판정한 결과, 고인의 질환이 가습기살균제에 사용된 화학물질 노출로 인한 말단기관지 부위 중심의 폐질환 가능성이 낮은 것으로 판단됨 마. 청구인은 2017. 9. 19. (피청구인은 2017. 10. 18.이라고 주장함) 피청구인 2에게 이 사건 처분 1을 한 이유와 판정과정 등을 밝혀 달라는 내용의 민원요청서를 제출하였고, 이에 대해 피청구인 2는 2018. 5. 24. 청구인에게 위 민원에 대한 회신을 하였다. 바. 청구인이 2017. 10. 18. 피청구인 2에게 이 사건 처분 1에 불복하여 재심사 청구를 하자, 피청구인 2는 재심사 결과, 기존 결정과 동일(가능성 낮음)하다는 이유로 2017. 12. 27. 청구인에게 이 사건 처분 2를 하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조제1호ㆍ제2호, 제3조제1항 및 제5조제3호에 따르면, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하며, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다고 되어 있다. 2) 「가습기살균제 피해구제를 위한 특별법」(이하 ‘가습기살균제피해구제법’이라 한다) 제1조, 제2조제3호ㆍ제4호에 따르면, 이 법은 독성이 판명된 화학물질을 함유한 가습기살균제의 사용으로 인하여 생명 또는 건강상 피해를 입은 피해자 및 그 유족을 신속하고 공정하게 구제하는 것을 목적으로 하고, ‘가습기살균제 건강피해’란 독성 화학물질을 함유한 가습기살균제에 노출됨으로써 발생한 폐질환과 그 밖에 대통령령으로 정하는 생명 또는 건강상의 피해를 말하며, ‘가습기살균제 피해자’란 독성 화학물질을 함유한 가습기살균제에 의하여 사망하거나 건강상 피해를 입은 사람으로서 제10조제2항에 따라 환경부장관에게 가습기살균제 건강피해를 인정받은 사람을 말한다고 되어 있다. 같은 법 제10조제1항, 같은 법 시행령 제15조제1항, 별표 1 제1항가목 및 같은 법 시행규칙 제5조에 따르면, 가습기살균제 건강피해를 인정받으려는 사람(이하 "인정신청자"라 한다)은 진료기록부, 컴퓨터 단층촬영 사진 및 검사 서류, 폐기능 검사 서류 등 증빙서류를 첨부하여 환경부장관에게 신청하여야 하고, 환경부장관은 신청을 받은 날부터 60일 이내에 피해구제위원회의 심의를 거쳐 가습기살균제 건강피해 인정 여부 및 피해등급 등을 결정하여야 하는데, 가습기살균제 건강피해 인정기준은 가습기살균제에 노출됨으로써 발생한 폐질환으로서 ‘가습기살균제에 노출되었을 것’, ‘가습기살균제 노출에 따른 질병양상과 부합하는 소엽중심성 섬유화를 동반한 간질성 폐질환이 조직병리검사, 영상의학검사 및 임상양상검토 등에 근거한 판독을 거쳐 어느 하나 이상 분야의 판정을 통하여 확인될 것’의 요건을 모두 충족하여야 하고, 환경부장관은 인정신청자 중 법 제10조제2항에 따라 가습기살균제 건강피해를 인정받은 사람에게 가습기살균제 건강피해 인정증명서를 발급하여야 하고, 가습기살균제 건강피해를 인정받지 못한 사람에게 결정 내용 및 법 제29조에 따른 재심사 청구 절차 등을 문서로 통지하여야 한다고 되어 있다. 같은 법 제29조제1항제2호ㆍ제2항, 제30조, 같은 법 시행령 제29조제3항에 따르면, 가습기살균제 건강피해 인정 및 피해등급에 관한 사항 등에 대하여 불복하는 자는 결정등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 환경부장관에게 재심사를 청구할 수 있고, 환경부장관은 재심사 청구를 받은 날부터 30일 이내에 피해구제위원회의 심의를 거쳐 재심사 청구에 대한 결정을 하여야 하며 이에 따라 재심사 청구에 대한 결정을 한 경우에는 지체 없이 재심사 청구를 한 자에게 재심사 청구 사항, 결정 내용 및 이유 등의 사항을 포함한 문서로 그 결과를 통보하여야 한다고 되어 있다. 같은 법 제42조제2항, 같은 법 시행령 제42조제2항제1호ㆍ제5호에 따르면, 환경부장관은 ‘법 제10조에 따른 가습기살균제 건강피해 인정신청 접수 및 신청 내용의 검토ㆍ확인’, ‘법 제29조에 따른 재심사 청구 접수 및 검토ㆍ확인 등‘의 업무를 「한국환경산업기술원법」에 따른 한국환경산업기술원에 위탁한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구취지 2에 대한 판단 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위가 있음을 전제로 한다. 청구인은 2017. 9. 19.자 민원요청서에 대한 피청구인 2의 답변을 구하고 있으나, 청구인의 위와 같은 요구는 그 성격상 건의 내지는 민원에 해당한다 할 것인바, 민원은 행정청에 대하여 어떠한 요구를 진술하는 것으로서 이로 인하여 행정청으로 하여금 일정행위를 하도록 하는 법적 구속력이나 효과가 발생되는 것도 아닐 뿐만 아니라, 행정청이 당사자의 신청을 거부하거나 상당한 기간 내에 일정한 행위를 하지 아니하더라도 당사자의 구체적인 권리ㆍ의무에 직접 영향을 미치지 아니하여 당사자의 지위에 아무런 변동을 가져오는 것도 아니므로, 청구인의 이 사건 심판청구 중 청구취지 2는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구이다. 2) 청구취지 1에 대한 판단 행정기관의 권한에는 사무의 성질 및 내용에 따르는 제약이 있고, 지역적ㆍ대인적으로 한계가 있으므로, 이러한 권한의 범위를 넘어서는 행위, 즉 권한 없는 기관에 의한 행정처분은 원칙적으로 그 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효라고 할 것인데(대법원 1996. 6. 28. 선고 96누4374 판결, 대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두10704 판결 등 참조), 가습기살균제피해구제법 제10조제2항, 제30조, 제42조제2항, 같은 법 시행령 제29조제3항, 제42조제2항제1호ㆍ제5호 및 같은 법 시행규칙 제5조제3항을 종합해 보면, 피청구인 1이 가습기살균제 건강피해와 관련하여 ‘한국환경산업기술원’에 위탁한 범위는 가습기살균제 건강피해 인정신청 및 재심사 청구의 접수, 그 신청 내지 청구 내용의 검토ㆍ확인 등의 업무일 뿐, 가습기살균제 건강피해 인정 여부 및 재심사 청구에 대한 결정, 그 결정 내용의 통지 등의 처분 권한은 여전히 피청구인 1에게 유보되어 있음이 확인되고, 달리 이 사건 처분 1, 2를 할 수 있는 권한이 피청구인 1로부터 피청구인 2에게 위임되었다는 내용의 수권규정도 찾아볼 수 없는바, 청구인의 가습기살균제 건강피해 인정신청 및 재심사 청구에 대하여 관계법령 상 아무런 처분의 권한이 없는 피청구인 2가 2017. 8. 10.과 2017. 12. 27. 2차례에 걸쳐 청구인에게 한 이 사건 처분 1, 2를 피청구인 1의 처분으로 볼 수는 없다. 따라서, 고인을 가습기살균제 건강피해자로 인정할 수 있는지 여부는 별론으로 하더라도, 청구인의 가습기살균제 건강피해 인정신청 및 재심사 청구에 대하여 피청구인 1은 어떠한 처분도 한 바 없이 장기간 부작위 상태인 점이 인정되므로, 결국 피청구인 1에게는 청구인의 2016. 5. 4. 및 2017. 10. 18.자 신청 내지 재심사 청구에 대하여 처분할 의무가 있다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 ‘피청구인 2는 청구인의 2017. 9. 19.자 민원요청서에 대하여 답변하라’는 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 청구취지 1에 대하여는 ‘피청구인 1이 고 강○○에 대한 가습기살균제 건강피해자로 인정할 수 있는지 여부는 별론으로 하더라도 청구인의 인정신청 내지 재심사 청구에 대해 그 인정여부의 결정을 이행하여야 할 의무는 있다’고 할 것이므로 이를 일부인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.