가축분뇨공공처리시설 이용승인처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 000-3에 거주하는 자이고, 김○남은 ○○시 ○○면 ○○리 000-1 외 5필지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다) 소재 ‘○○농장’의 대표자로서 돼지사육시설 등 가축분뇨배출시설을 설치하여 운영하는 자이다. 김○남은 2019. 4. 16. 기존 ○○농장 내 시설물을 이용하여 ○○시 ○○출장소장에게 가축분뇨처리시설 용도의 가설건축물 2개 동의 축조를 내용으로 하여 「건축법」 제20조제3항에 따라 가설건축물 축조신고서를 제출하여, 같은 해 5. 15. ○○시 ○○출장소장으로부터 허가를 받은 후, 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(2020. 8. 5. 경기도○○시조례 제1687호로 개정되어 2020. 8. 5. 시행되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제4조제1항에 따라 ○○시장에게 가축분뇨공공처리시설 이용승인신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2019. 9. 18. 같은 조례 제4조제2항에 따라 청구인에게 가축분뇨공공처리시설 이용승인을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분경위 가) 피청구인은 ○○시 ○○면 000-1 소재 ○○농장의 대표자 김○남으로부터 이 사건 신청을 받아 2019. 9. 18. 이 사건 조례 제4조에 따라 다음과 같이 가축분뇨공공처리시설 이용을 조건부로 승인을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828137"></img> 나) 그런데, ○○시 ○○출장소(건축산업과)는 ○○농장이 돼지사육을 위하여 무단으로 설치·운영하고 있는 가축분뇨처리시설(저장조 및 액비탱크 2동)에 대하여 양성화 차원에서 2019. 5. 15. 「건축법」 제20조제3항에 따라 존치기간은 2022. 4. 15.까지로 하는 가설건축물 축조신고를 수리하였고(이하 ‘수리처분’이라 한다), 그 존치기간이 지난 후 기간연장을 불허하였다. 이에, ○○농장은 기간연장 불허처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 경기도행정심판위원회는 2022. 8. 29. 가축분뇨처리시설(저장조 및 액비탱크 2동)은 가설건축물 축조신고 대상이 아니라는 이유로 ○○농장의 행정심판청구를 각하하는 재결을 하였다(2022경기행심828). 2) 이 사건 청구의 적법 여부 가) 청구인은 ○○시장이 가축사육제한구역으로 지정고시한 지역에 위치한 ○○농장에서 직선거리로 10m 떨어진 ○○시 ○○면 ○○길53번길 47-12에서 가족 6명과 함께 거주하고 있는 사람이다. 청구인과 청구인 가족들은 날마다 ○○농장에서 발생하는 아구치, 소음, 먼지 등 환경오염으로 인하여 심각한 생활고통을 겪고 있으며, 이로 인하여 청구인은 병원치료를 받기도 하였다. 나) 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다)은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적으로(제1조) 제정되었고, 같은 법 제8조에 따르면, 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 “주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역” 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있고(제1항제1호), 제1항에 따라 지정·고시한 구역(이하 ‘가축사육제한구역’이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다고(제3항) 규정하고 있다. 이는 가축사육제한구역에 거주하는 사람의 생활환경보전과 건강향상을 위한 직접적인 규정으로 해석된다. 다) 「행정심판법」에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있고(제3조제1항), 여기서 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행행위로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며(제2조제1호), “부작위”라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다(제2조제2호)고 규정하고 있다. 이는 국민의 어떠한 처분 신청에 대한 행정청의 행위가 행정심판의 대상이 되는 처분 또는 부작위가 되기 위해서는 신청인에게 그 신청에 따른 처분을 행정청에 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는 것으로 해석된다. 가축분뇨법 제8조의 취지에 비추어, 가축사육제한구역에 거주하는 청구인에게 생활환경보전과 건강향상을 위하여 가축사육제한에 관하여 필요한 법규상 또는 조리상 권리가 인정되다고 보아야 한다. 이에 따라, 청구인은 경기도행정심판위원회에 이 사건 가축사육제한과 관련하여 피청구인이 ○○농장에게 한 가설건축물 축조신고 수리 및 가축분뇨배출시설 설치 변경허가에 대하여 무효확인심판을 청구하였는데(2022경기행심0000), 경기도행정심판위원회는 청구인에게 「행정심판법」 제13조제2항에 다른 법률상 이익이 있다고 보아 청구인 적격을 인정한 사실이 있다. 라) 따라서, 청구인은 피청구인이 ○○농장에 한 이 사건 이용승인의 무효 확인을 구하는 법률상의 이익이 있으므로 이 사건 청구는 적법하다고 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 이 사건 이용승인 권한의 존부 (1) 「지방자치법」에 따르면, 지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄하고(제114조), 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다고(제117조제1항) 규정하고 있다. 한편, 「행정절차법」 제2조제1호가목은 “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하영 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관을 말한다고 규정하고 있다. 이러한 규정의 문언적 의미에 비추어, 지방자치단체에서 어떠한 처분을 하려는 경우 그 처분권한을 가진 자는 지방자치단체의 장이어야 하고, 예외적으로 조례나 규칙에 따라 지방자치단체의 장의 권한을 위임받은 경우에 한하여 그 범위에서 수임기관이 처분권한이 있으며 지방자치단체의 장의 권한은 소멸된다고 보아야 한다. (2) 「○○시 행정기구 설치조례 시행규칙」 제89조제3항제46호에서 “가축분뇨공공처리시설 유입처리(변경) 승인”은 피청구인 소속 환경사업소 수질관리과 분장사무로 규정하고 있다. 그런데, “가축분뇨공공처리시설 유입처리(변경) 승인” 사무에 관하여 ○○시장의 권한의 위임사항을 규정하고 있는 「○○시 사무위임 조례」 및 「○○시 사무위임 규칙」에서 환경사업소장에게 위임한 사실이 없다. 그럼에도 피청구인은 2019. 9. 18. 청구외 김○남에게 자신의 이름으로 이 사건 이용승인 처분을 하였다. 청구인은 이 사건 이용승인 처분에 불복하여 피청구인을 상대로 귀 위원회에 이 사건 이용승인 처분취소 의무이행심판(2023경기행심363)을 제기하였다. 이에 귀 위원회는 「행정심판법」 제17조에 따라 피청구인을 경정하고 이를 2023. 5. 15. 청구인에게 통지한 사실이 있다. 이는 이 사건 이용승인 처분권한이 있는 자는 피청구인이 아니라 ○○시장이라는 사실을 인정한 것으로 풀이된다. (3) 따라서 이 사건 이용승인은 ○○시장의 권한임에도 피청구인 명의로 처분한 것으로 중대하고 명백한 하자가 있다고 보아야 한다. 나) 이 사건 이용승인의 위법 여부 (1) 가축분뇨법에 따르면, 지방자치단체의 장은 축산농가에서 발생하는 가축분뇨를 처리하기 위하여 필요하면 환경부령으로 정하는 설치기준에 적합하게 공공처리시설을 설치할 수 있고(제24조제1항 및 제2항), 같은 법 제11조제1항 또는 제2항에 따라 허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 한 자와 같은 조 제3항에 따라 신고 또는 변경신고를 한 자는 처리시설을 설치하거나 변경해야 하나, 같은 법 시행령 제9조제1호에 따라 공공처리시설이나 「하수도법」 제2조제10호에 따른 분뇨처리시설 또는 같은 조 제13호에 따른 개인하수처리시설(개인하수처리시설은 1일 처리용량이 2천세제곱미터 이상인 경우로 한정한다)에 가축분뇨의 전량을 유입·처리하거나 그 처리를 위탁하는 경우에는 처리시설의 설치의무가 면제된다고 규정(제12조제1항)하고 있다. 한편, 이 사건 조례에서 가축분뇨를 처리시설로 유입처리하고자 하는 사람은 미리 시장의 승인을 받아야 하고(제4조제1항), 수거대상 축산농가에서는 가축분뇨의 원활한 수거를 위하여 저장조의 설치 등 필요한 조치를 이행해야 한다고(제6조) 규정하고 있다. (2) ○○시 ○○출장소는 ○○농장이 돼지사육을 위하여 무단으로 설치·운영하고 있는 가축분뇨처리시설(저장조 및 액비탱크 2동)에 대하여 양성화 차원에서 2019. 5. 15. 「건축법」 제20조제3항에 따라 존치기간을 2022. 4. 15.까지로 하는 가설건축물 축조신고를 수리하였고, 이를 기회로 피청구인은 ○○농장이 이 사건 조례 제6조에 따른 저장조의 설치가 적법하게 이행되었다고 보아 ○○농장의 신청에 따라 2019. 9. 17. 이 사건 처분을 함으로써 ○○농장은 처리시설의 설치의무를 면제받게 되었다. (3) 그런데, 경기도행정심판위원회는 2022. 8. 29. 가축분뇨처리서설(저장조 및 액비탱크 2동)의 존치기간 연장 불허처분은 적법하다는 재결을 하였고, 이어 2023. 1. 9. 가축분뇨처리시설(저장조 및 액비탱크 2동)에 대한 가설건축물 축조신고 수리가 무효라는 재결을 함으로써, ○○농장의 저장조는 ○○농장이 가축사육을 시작할 당시부터 불법시설물로 인정되기에 이르렀다. (4) 따라서 ○○농장이 이 사건 조례 제6조에 따른 저장조의 설치 등 필요한 조치를 이행하지 아니하였음에도 ○○농장에게 가축분뇨공공처리시설을 이용하게 하는 것은 중대하고 명백한 위법이 있다고 봄이 상당하다고 할 것이다. 다) 비례의 원칙 위반 여부 (1) 「행정기본법」 제10조제3호에 따르면, 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해아 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니해야 한다고 규정하고 있다. (2) 가축분뇨법은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적(이하 ‘공익목적’이라 한다)으로 제정·시행되고 있다. 가축분뇨법에서 공익목적을 실현하기 위하여 가축사육 제한(제8조), 가축분뇨 및 퇴비·액비의 처리의무(제10조), 배출시설의 설치(제11조), 처리시설의 설치의무(제12조), 처리시설의 설치기준 등(제12조의2), 공공처리시설의 설치(제24조) 등의 규정을 마련하고 있다. 특히 같은 법에서 피청구인에게 관할구역의 가축분뇨 발생 현황을 파악하고 공공처리시설을 설치하는 등 가축분뇨로 인한 환경오염을 방지하고 가축분뇨를 자원화하도록 노력해야 하고(제3조제1항), 축산업자에게 친환경적인 가축사육 환경을 조성하고 가축분뇨를 적정하게 처리함으로써 환경을 보전하고 환경오염을 방지하도록 노력해야 할 책무를 부여하고 있다(제3조제4항). (3) 이러한 공익목적에 비추어, 이 사건 처분을 취소한다고 하더라도 ○○농장이 입는 불이익은 크지 아니하고, 오히려 이 사건 처분은 공익을 훼손할 뿐만 아니라 청구인이 매일 입는 생활고통은 이 사건 처분으로 ○○농장이 얻는 이익에 비하여 너무 가혹하다 할 것이다. (4) 따라서 이 사건 처분은 재량권을 남용하여 공익과 사익, 사익과 사익을 전혀 형량하지 아니함으로써 「행정기본법」 제10조에 따른 비례원칙을 명백히 위반한 위법이 있다고 보아야 한다. 【보충서면】 4) 이 사건 처분 명의자의 적법 여부 가) 피청구인은 「○○시 사무전결 처리규칙」에 따라 ○○시장의 권한인 이 사건 처분을 한 것이므로 적법하다고 주장하고 있다. 나) 구「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」(2023. 6. 27. 대통령령 제33575호로 개정되기 전의 것)에 따르면, 행정기관의 장은 업무의 내용에 따라 보조기관 또는 보좌기관이나 해당 업무를 담당하는 공무원으로 하여금 위임전결하게 할 수 있으며, 그 위임전결 사항은 해당 기관의 장이 훈령이나 지방자치단체의 규칙으로 정하고(제10조제2항), 문서의 발신 명의는 행정기관의 장으로 한다(제13조)고 규정하고 있다. 여기서 “위임전결”이란 행정권한의 내부위임으로써 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 도는 하급 행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것으로서(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 참조), 행정권한의 위임과는 달리 행정관청의 권한이 소멸되지 아니하므로 해당 처분의 명의자는 전결처리를 위임한 행정관청이 되어야 한다. 다) ○○시장은 내부적으로 이 사건 처분의 편의를 도모하기 위하여 「○○시 사무전결 처리규칙」에 따라 자신의 보조기관인 피청구인에게 이 사건 처분 권한을 사실상 행사하게 하려고 전결처리를 위임한 것인바, 이 경우 ○○시장의 이 사건 처분 권한이 소멸되지 아니한 것이므로 이 사건 처분의 명의자는 ○○시장이 되어야 한다. 라) 따라서 피청구인 명의로 한 이 사건 처분은 권한이 없는 자에 의하여 행하여진 무효의 처분에 해당한다. 5) 이 사건 가설건축물(저장조)의 위법 여부 가) 피청구인은 ○○지방법원이 이 사건 가설건축물(저장조) 존치기간 연장 불허처분에 대한 집행정지 결정을 하였으므로 이 사건 처분은 적법하다고 주장하고 있다. 나) 이 사건 조례 제6조제1항에서 수거대상 축산농가에서는 가축분뇨의 원활한 수거를 위하여 저장조의 설치 등 필요한 조치를 이행하여야 한다고 규정하고 있다. ○○지방법원은 김○남(○○농장 대표)이 제기한 이 사건 가설건축물(저장조) 존치기간 연장 불허처분에 대한 집행정지 신청에 대하여 2023. 3. 3. “○○지방법원 2022구합80177 가설건축물 존치기간 연장신청 거부처분취소 사건의 판결 선고일부터 30일이 되는 날까지 그 집행을 정지한다”고 인용결정을 하였다. 그런데, 위 집행정지 신청 인용결정의 취지는 존치기간 연장 불허처분의 효력을 정지하는 것일 뿐, 이 사건 가설건축물(저장조) 존치기간의 종료를 정지하거나 잠정적으로 존치기간을 연장하는 효력이 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 가설건축물(저장조)은 2022. 4. 15. 그 존치기간의 만료로 위법한 시설물이 되었다고 보아야 한다. 또한, 귀 위원회는 이 사건 가설건축물(저장조) 축조신고 수리처분에 대하여 2023. 1. 9. 무효임을 확인하는 재결을 한 사실이 있다. 다) 그러한 경우, 김○남(○○농장 대표)이 이 사건 조례 제6조제1항에 따른 저장조를 설치하지 아니하고 청구인이 설치한 가축분뇨공공처리시설을 이용하는 것으로 보아야 하므로 피청구인은 이 사건 처분을 취소하는 등 필요한 조치를 위해야 함에도 이를 하지 아니한 것은 중대·명백한 위법이 있다고 할 것이다. 라) 따라서 피청구인은 ○○지방법원의 집행정지 결정 취지를 오해한 잘못이 있으므로 이 부분 피청구인의 주장 또한 이유 없다고 보아야 한다. 6) 결론 그렇다면, 이 사건 처분은 권한이 없는 자가 행한 것일 뿐만 아니라 이 사건 가설건축물(저장조)이 위법한 시설임에도 가축분뇨공공처리시설을 이용하게 하는 이 사건 처분은 중대·명백한 하자가 있다고 보아야 하므로 피청구인의 주장은 모두 이유 없다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○길53번길 49 소재 ○○농장 김○남 인근 거주하는 자로, 김○남의 가축분뇨공공처리시설 유입처리 승인은 피청구인의 직인으로 승인한 사실이 있으며, 해당 사무와 관련해서는 「○○시 사무위임 조례」 등 별도로 위임한 사실이 없으므로 ○○시장의 유입처리 승인이 아니므로 해당 유입을 위한 이용승인에 대하여 무효확인심판을 청구하였다. ○○농장 내 위치한 저장조 등에 대하여 「건축법」에 따라 존치기간이 만료된 불법건축물임으로 저장조의 설치 등 필요한 조치를 이행하지 않고 가축분뇨공공처리시설을 이용하는 것은 위법하다. 2) 피청구인 답변 가) ○○농장은 이 사건 조례 제4조에 따라 2019. 9. 18. 가축분뇨공공처리시설 이용승인을 환경사업소장 전결을 통해 받았으며, 가축분뇨 반입 및 처리의 효율을 위해 고액분리기 및 저장조 등을 설치한 사항이다. 나) ○○시 환경사업소는 「지방자치법」 제127조에 따라 설치된 ○○시 보조기관이며, 피청구인은 「○○시 행정기구 설치조례」 및 「○○시 사무전결 처리규칙」에 따라 ○○시장의 업무를 대행하는 자이다. 다) 상기 내용과 같이 ○○시장의 업무를 전결규정에 따라 진행된 사항으로 해당 유입처리 승인은 적법하다 할 수 있다. 라) 또한, ○○농장은 「건축법」에 따른 저장조 등의 가설건축물 존치기간 만료에 따른 불법 여부에 대해서 존치기간 연장신청 거부처분취소의 행정소송 진행 및 집행정지 수용됨에 따라 소송결과 등 별도로 확인이 필요한 사항이므로 향후 ○○시 ○○출장소 건축산업과의 통보가 필요한 사항이다. 3) 결론 청구인의 ○○농장 내 발생되는 가축분뇨 처리를 위한 가축분뇨공공처리시설 이용승인은 적법하게 처리된 사항으로 청구인의 가축분뇨공공처리시설 이용승인 무효청구는 마땅히 각하되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 【구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되어 2020. 3. 24. 시행되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적으로 한다. 제3조(국가ㆍ지방자치단체ㆍ축산업자의 책무) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)은 이 법에서 정하는 바에 따라 관할구역의 가축분뇨 발생 현황을 파악하고 공공처리시설을 설치하는 등 가축분뇨로 인한 환경오염을 방지하고 가축분뇨를 자원화하도록 노력하여야 한다. ② ~ ③ (생략) ④ 축산업자는 친환경적인 가축사육 환경을 조성하고 가축분뇨를 적정하게 처리함으로써 환경을 보전하고 환경오염을 방지하도록 노력하여야 한다. 제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 ② (생략) ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 구역(이하 “가축사육제한구역”이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하며, 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 이전에 따른 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가축사육제한구역의 변경 또는 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 변경하거나 해제하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 제1항제5호에 따른 가축사육제한구역의 경우에는 그 지정ㆍ고시를 요청한 환경부장관 또는 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다. 제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에는 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 한다. 제12조(처리시설의 설치의무 등) ① 제11조제1항 또는 제2항에 따라 허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 한 자와 같은 조 제3항에 따라 신고 또는 변경신고를 한 자(이하 “배출시설설치자”라 한다)는 처리시설을 설치하거나 변경하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 바에 따라 처리시설 설치나 변경 외의 방법으로 가축분뇨를 적정하게 처리할 수 있는 경우에는 처리시설을 설치 또는 변경하지 아니할 수 있다. 제12조의2(처리시설의 설치기준 등) ① 배출시설설치자, 공동처리시설의 설치자, 공공처리시설의 설치자, 제27조에 따른 재활용신고자 또는 제28조제1항제2호의 가축분뇨처리업의 허가를 받은 자로서 처리시설을 설치하는 자(이하 “처리시설설치자”라 한다)는 환경부령으로 정하는 처리시설 설치에 관한 기준을 지켜야 한다. 제24조(공공처리시설의 설치 등) ① 지방자치단체의 장 또는 농협조합은 축산농가에서 발생하는 가축분뇨를 처리하기 위하여 필요하면 공공처리시설(농협조합의 경우에는 자원화시설로 한정한다. 이하 같다)을 설치할 수 있다. 다만, 농협조합이 공공처리시설을 설치하려는 경우에는 환경부령으로 정하는 공공의 목적에 해당하는 경우로 한정한다. ② 지방자치단체의 장 또는 농협조합은 환경부령으로 정하는 설치기준에 적합하게 공공처리시설을 설치하여야 한다. 제25조(공공처리시설의 운영 등) ① 공공처리시설을 설치한 지방자치단체의 장 또는 농협조합(이하 “공공처리시설설치자”라 한다)은 공공처리시설의 사용을 시작하거나 변경할 때에는 처리대상 배출시설의 범위 및 지역을 공고하여야 한다. 다만, 농협조합은 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 그 공고를 의뢰하여야 한다. ② ~ ③ (생략) ④ 공공처리시설설치자등은 공공처리시설의 처리용량에 여유가 있을 때에는 관할구역의 분뇨를 공공처리시설로 유입시켜 처리할 수 있다. ⑪ 공공처리시설의 운영기준은 환경부령으로 정한다. 제26조(가축분뇨의 수집ㆍ운반ㆍ처리 및 비용 부담 등) ① 공공처리시설설치자는 가축분뇨를 직접 수집ㆍ운반하거나 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 제28조제1항제1호의 가축분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자(이하 “수집ㆍ운반업자”라 한다)로 하여금 그 수집ㆍ운반을 대행하게 하거나 축산업자로 하여금 스스로 운반하게 할 수 있다. 다만, 농협조합은 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여 농협조합의 정관으로 정하는 바에 따라 수집ㆍ운반을 대행하게 할 수 있다. 【구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령】(2020. 11. 24. 대통령령 제31176호로 개정되어 2020. 11. 24.시행되기 전의 것) 제9조(처리시설의 설치의무 등 면제) 법 제12조제1항 단서에 따라 처리시설의 설치 또는 변경의 의무가 면제되는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 공공처리시설이나 「하수도법」 제2조제10호에 따른 분뇨처리시설 또는 같은 조 제13호에 따른 개인하수처리시설(개인하수처리시설은 1일 처리용량이 2천세제곱미터 이상인 경우로 한정한다)에 가축분뇨의 전량을 유입ㆍ처리하거나 그 처리를 위탁하는 경우 【○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례】(2020. 8. 5. 경기도○○시조례 제1687호로 개정되어 2020. 8. 5. 시행되기 전의 것) 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “가축”이라 함은「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제2조에서 규정한 소, 돼지, 말, 닭, 젖소, 오리, 양(염소 등 산양을 포함한다. 이하 같다), 사슴, 메추리, 개를 말한다 2. “가축분뇨”란 가축이 배설하는 분(糞)ㆍ요(尿) 및 가축사육과정에서 사용된 물 등이 분ㆍ요에 섞인 것을 말한다. 3. “배출시설”이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로써 축사ㆍ운동장 그 밖의 환경부령이 정하는 것을 말한다. 4. “처리시설”이란 공공의 목적으로 설치한 시설로 축산농가에서 발생하는 가축분뇨를 자원화 또는 정화하는 시설을 말한다. 5. ~ 6. (생략) 7. “저장조”란 가축분뇨 등을 저장시키는 시설을 말한다. 제3조(가축사육의 제한 등) ① ○○시장(이하 “시장”이라 한다)은 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조제1항에 따라서 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 가축의 사육 제한지역(이하 “제한지역”이라 한다)으로 지정 고시하여 그 지역 안에서 가축의 사육을 제한할 수 있으며, 제한지역은 별표 1과 같다. [별표 1] 가축사육의 제한구역(제3조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828135"></img> 제4조(처리시설의 이용 승인 등) ① 가축분뇨를 처리시설로 유입처리 하고자 하는 사람은 별지의 신청서를 시장에게 제출하여 사전 승인을 받아야 한다. 승인된 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다. ② 시장은 사용자로부터 가축분뇨의 유입처리 승인신청(“변경승인”을 포함한다)이 있을 경우 처리시설의 용량 등을 검토하여 유입여부를 결정 승인하되, 처리시설의 용량초과 등 사유로 인하여 처리가 어렵다고 판단될 경우 이를 거부할 수 있다. ③ 제1항 규정에 따라 변경승인을 받아야 하는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 사용자가 변경되는 경우 2. 가축분뇨의 유입예정량이 100분의 20 이상 증가하는 경우 3. 가축사육시설의 규모를 변경하는 경우 ④ 관리자는 제1항에 따른 처리시설의 사용이 승인된 축산농가에서 반입되는 가축분뇨에 대하여 그 물량을 확인하여 대장에 기록하고 유지ㆍ관리 하여야 한다. 제6조(저장조 등 설치) ① 수거대상 축산농가에서는 가축분뇨의 원활한 수거를 위하여 저장조의 설치 등 필요한 조치를 이행하여야 한다. ② 배출시설 신고대상 미만 등 가축사육 농가에서 제1항에 따른 시설의 설치에 대하여는 시설비의 일부를 예산의 범위 내에서 지원할 수 있다. 제13조(처리장의 이용제한) 시장은 수수료 및 사용료를 납부하지 아니하는 등 관계 법령과 조례의 규정을 이행하지 아니하거나, 분뇨 및 음식물 찌꺼기 등 이물질을 유입 처리하는 경우에는 처리시설의 이용을 중지 또는 제한할 수 있다. 【행정기본법】 제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다. 1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것 2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것 3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 2022경기행심0000 재결서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 000-3에 거주하는 자이고, 김○남은 ○○시 ○○면 ○○리 000-1 외 5필지 소재 ‘○○농장’의 대표자로서 돼지사육시설 등 가축분뇨배출시설을 설치하여 운영하는 자이다. 나) 김○남은 2019. 4. 16. 기존 ○○농장 내 시설물을 이용하여 ○○시 ○○출장소장에게 가축분뇨처리시설 용도의 가설건축물 2개 동의 축조를 내용으로 하여 「건축법」 제20조제3항에 따라 가설건축물 축조신고서를 제출하여, 같은 해 5. 15. ○○시 ○○출장소장으로부터 허가를 받은 후, 이 사건 조례 제4조제1항에 따라 ○○시장에게 가축분뇨공공처리시설 이용승인신청을 하였고, 피청구인은 2019. 9. 18. 같은 조례 제4조제2항에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 다) 김○남은 2022. 3. 25. ○○시 ○○출장소장에게 가설건축물 존치기간 연장신고를 하였으나, 같은 해 4. 7. ○○시 ○○출장소장으로부터 가설건축물 존치기간 연장신고 불가 통보를 받고, 같은 해 7. 5. 경기도행정심판위원회에 가설건축물 존치기간 연장신고 거부처분 취소청구(2022경기행심828)를 하였으나, 같은 해 8. 29. 해당 행정심판 사건에서 기각재결을 받았다. 라) 청구인은 2022. 10. 31. 경기도행정심판위원회에 피청구인의 김○남에 대한 2019. 5. 15.자 가설건축물 축조신고 수리처분의 무효확인을 구하는 행정심판을 청구(2022경기행심0000)하여, 2023. 1. 9. 해당 행정심판 사건에서 인용재결을 받았다. 2) 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되어 2020. 3. 24. 시행되기 전의 것. 이하 ‘구 가축분뇨법’이라 한다) 제24조제1항본문, 제25조제1항 및 제4항에 의하면, 지방자치단체의 장 또는 농협조합은 축산농가에서 발생하는 가축분뇨를 처리하기 위하여 필요하면 공공처리시설(농협조합의 경우에는 자원화시설로 한정한다. 이하 같다)을 설치할 수 있고, 공공처리시설을 설치한 지방자치단체의 장 또는 농협조합(이하 “공공처리시설설치자”라 한다)은 공공처리시설의 사용을 시작하거나 변경할 때에는 처리대상 배출시설의 범위 및 지역을 공고하여야 하며, 공공처리시설설치자등은 공공처리시설의 처리용량에 여유가 있을 때에는 관할구역의 분뇨를 공공처리시설로 유입시켜 처리할 수 있다. 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(2020. 8. 5. 경기도○○시조례 제1687호로 개정되어 2020. 8. 5. 시행되기 전의 것) 제4조제1항 및 제3항에 의하면, 가축분뇨를 처리시설로 유입처리 하고자 하는 사람은 별지의 신청서를 시장에게 제출하여 사전 승인을 받아야 하고, 승인된 사항을 변경하는 경우에도 또한 같으며, 시장은 사용자로부터 가축분뇨의 유입처리 승인신청(“변경승인”을 포함한다)이 있을 경우 처리시설의 용량 등을 검토하여 유입여부를 결정 승인하되, 처리시설의 용량초과 등 사유로 인하여 처리가 어렵다고 판단될 경우 이를 거부할 수 있다. 3) 이 사건 처분의 무효 여부에 대한 판단 가) 먼저, 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 본다. 행정처분의 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구할 수 있고 이 경우 법률상의 이익이란 당해 처분의 근거 법률이나 관련법률 등에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익을 말하므로 제3자가 단지 간접적인 사실상 경제적인 이해관계를 가지는 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구할 원고적격이 없다(대법원 2000. 2. 8. 선고 97누13337 판결 등 참조). 한편, 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 등 참조). 위와 같은 법리에 비추어 볼 때, 가축분뇨 공공처리시설 이용 승인 처분의 근거 법규가 되는 구 가축분뇨법 제1조, 제8조제1항 및 그 위임을 받아 제정된 이 사건 조례 제3조제1항, [별표 1]에 의하면 주거밀집지역 부지 경계로부터 가축분뇨 배출시설 설치 예정부지 경계까지 가장 가까운 직선거리로 1,300미터 이내 지역에서는 돼지의 사육을 일부 제한하고 있고, 이와 같은 각 관련 규정의 취지는, 가축분뇨 등으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로, 이 사건 조례에 따른 가축사육 제한지역 내에 거주하는 지역주민들은 당연히 이 사건 승인 처분 등의 취소 등을 구할 청구인 적격이 있고, 위 가축사육 제한지역 밖에 거주하는 지역주민들도 이 사건 승인 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 증명함으로써 그 처분의 취소 등을 구할 청구인 적격을 충분히 인정받을 수 있다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두2970 판결, 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조). 살피건대, ①구 가축분뇨법은 가축분뇨를 적정하게 처리함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함에 그 목적이 있는데, 이 중 국민건강의 향상, 즉 지역주민의 생활환경이나 상수원의 수질 등을 보전하려는 데 보다 중점을 둔 가축사육 제한지역의 설정취지(구 가축분뇨법 제8조제1항 참조)를 고려하면, 이 사건 조례에 따른 가축사육 제한지역은 인근 주민들이 가축사육 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 않고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 권리 내지 이익을 보호하기 위한 지역적 범위를 최소한으로 설정한 것에 불과한 점, ②청구인은 이 사건 이용승인 신청지로부터 불과 100여 미터 남짓한 거리에 인접하여 거주하고 있는 점, ③이 사건 이용승인은 당초 이 사건 농장에서 돼지를 사육하던 김○남이 2019년경 그 사육시설의 규모를 확대함으로써 이로 인해 증가된 가축분뇨를 공공처리시설로 유입시키기 위하여 신청한 것으로서, 이로 인해 발생하는 악취나 소음 등으로 인하여 이 사건 농장에 인접하여 거주하는 청구인에게 직접적인 고통을 야기할 가능성이 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인의 거주지가 이 사건 조례가 정한 '주거밀집지역'에 해당하는지 여부와는 무관하게, 이 사건 농장에서 발생하는 가축분뇨나 악취 등 환경상 영향으로 인하여 청구인이 그 거주지에서 누리는 건전한 생활환경상의 이익에 수인한도를 넘는 장애 내지 지장을 초래할 가능성을 배제할 수 없고, 이러한 생활환경상의 이익은 가축분뇨 관계 법령 등에 의해 법률상 보호되는 청구인의 구체적인 법률상 이익에 해당한다. 따라서 청구인에게는 이 사건 처분의 무효확인을 구할 청구인 적격이 인정된다. 나) 다음으로, 청구인은 이 사건 이용승인은 ○○시장의 권한임에도 피청구인 명의로 처분한 것으로 중대하고 명백한 하자가 있다고 주장하므로, 이에 관하여 본다. 행정기관의 권한에는 사무의 성질 및 내용에 따르는 제약이 있고, 지역적·대인적으로 한계가 있으므로 이러한 권한의 범위를 넘어서는 권한유월의 행위, 즉 권한 없는 기관에 의한 행정처분은 원칙적으로 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다(대법원 1993. 5. 27. 선고 93누6621 판결, 대법원 1996. 6. 28. 선고 96누4374 판결 참조). 그리고 행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다. 한편, 행정권한의 위임은 위임관청이 법률에 따라 특정한 권한을 수임관청에 이전하는 권한에 대한 법정귀속의 변경임에 대하여 그 내부위임은 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그 권한을 사실상 행하게 하는데 그치는 것이므로, 권한의 위임의 경우에는 수임자가 자기의 명의로 권한을 행사할 수 있다고 할 것이나, 내부위임의 경우에는 수임자는 위임관청의 명의로 이를 할 수 있을 뿐이지 자기의 명의로는 이를 할 수 없다고 할 것이다(대법원 1987.5.26. 선고 86누757 판결, 대법원 1989. 3. 14. 선고 88누10985 판결 등 참조). 그런데 구 가축분뇨법 제25조제4항, 구 가축분뇨법 시행규칙 제21조제2항 및 그 위임에 따른 이 사건 조례 제4조제1항, 제2항에 의하면, 가축분뇨의 공공처리시설 유입 승인에 대한 권한은 ○○시장에게 있고, 달리 그 권한을 피청구인에게 위임하는 수권규정을 두고 있지 아니하다. 따라서 ○○시장으로부터 가축분뇨 공공처리시설 유입처리 승인에 관한 사무를 내부위임 받은 데 불과한 피청구인으로서는 ○○시장의 이름으로 이용 승인 사무를 사실상 대행하여 처리할 수 있을 뿐 자기의 이름으로 이용 승인을 할 권한은 없다고 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 승인 처분은 권한 없는 기관에 의한 행정처분으로 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다. 따라서 청구인의 나머지 주장에 대하여 더 살필 필요 없이 위와 같은 점을 다투는 청구인의 주장은 이유 있다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.