가축분뇨배출시설 설치허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2011. 5. 19. A시 ○○면 ○○리 ###-#번지에 가축분뇨배출시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다) 설치신고를 한 자로서, 피청구인은 2019. 1. 25. 청구인에게 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제18조제1항에 따라 청구인이 정당한 사유없이 3년 이상 가축을 사육하지 않았다는 이유로 이 사건 시설에 대한 허가취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2000년부터 과수농사를 해왔는데 2008년부터 소를 길러볼 계획으로 산소를 벌초한 잔디를 말려 보관하면서 동네 주민들에게 동의서를 받아 ○○군수로부터 2011년 4월 축사 건축허가를 받았고, 2012. 6. 13. 등기부등본을 수령하였다. 당초계획은 축사지붕을 비닐하우스로 하려고 자재까지 준비해 놓았으나, 주위에서 조금 더 투자해서 지붕을 칼라 철판으로 해보라고 권유하여 축사 재허가를 득한 후 건축을 해보니 투자비용이 4~5,000만원 정도 추가로 소요되는 등 경제적 사정으로 인해 소 사육을 못하게 되었다. 이에 열심히 과수농사를 해서 돈을 모아보려 했으나 결국 과수원까지 매각하게 되는 상황에 이르렀다. 축사가 완공된 후에도 산소를 벌초한 잔디를 잘 건조하여 현재까지 매년 모아둔 건초가 가로 8m, 세로 7m, 높이 1.8m의 자리에 꽉차게 보관되어 있고, 밭농사에서 지은 콩, 팥, 들깨, 옥수수 등 사료도 보관 중이며, 2차례 볏집을 구입하였으나, 경제력이 되지 않아 소를 구입하지 못하고 결국 구입한 볏집 또한 타인에게 양도하게 되었다. 나. 청구인은 2015. 10. 21. 피청구인 소속 축산과에 방문하여 축사를 지은 지 3년이 지나는데 괜찮은지 문의하였는데, 담당 직원은 걱정하지 말고 여건이 되면 소를 입식하고 신고하라는 답변이 있었고, 2017년 3월에 무허가 축사 적법화 신고시기에도 위 축산과를 재방문하여 문의하자, 담당 직원 황00로부터 추후에 소를 넣고 신고하라는 취지의 답변을 들었고, 2018년 10월 초에 축산과에 다시 문의를 하자, 담당 직원은 등록이 안 되었다면서 3일 교육을 받아야 소를 입식할 수 있다고 안내하여 2018. 10. 29부터 3일간 축산 종사자 교육을 받고, 울타리와 소독기도 미리 준비하였으며, 2018. 12. 18. 송아지 3마리까지 구입하는 등 담당 관청의 안내에 따라 소 사육계획을 진행해 오고 있었음에도 이제와서 피청구인이 청구인에게 사전에 전혀 안내되지도 않은 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다. 다. 일개 농민에 불과한 청구인은 이 사건 처분의 취소사유에 대해서는 사전에 안내받지 못하여 알지 못하였고, 청구인은 국가산업단지 지정에 따른 보상금 때문에 축사를 지은 것이 아니라 2011년 4월경 축사를 짓기 위해 동네분들에게 100% 동의서를 받아 추진한 것인데도 피청구인이 허가 취소를 건의한 민원을 그대로 수용하여 청구인의 배출시설에 대한 허가취소를 한 것은 잘못된 것이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 인허가 및 준공검사 결과통지 시 허가취소 규정을 직접적으로 안내받지 못하여 가축(소)을 입식하지 않았다고 주장하나, 행정법규 위반에 대해 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위해 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못한 것을 정당시 할 수 있는 사정 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대할 수 없는 사정이 있는 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우가 아니면 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다고 할 것이므로 청구인이 행정법규를 알지 못했다는 사정만으로는 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다. 나. 피청구인은 이 사건 처분 전에 환경부로부터 신고대상 배출시설에 대해서도 가축분뇨법 제18조제1항제2호에 따른 정당한 사유없이 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우 허가취소 규정을 적용해야 한다는 취지의 회신을 받아 이 사건 처분을 한 것으로 이 사건 처분을 행함에 있어 법령해석의 오류나 재량권 남용이 없는 정당한 처분이므로 이 사건 심판은 기각되어야 한다. 4. 관계법령 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조, 제11조, 제15조, 제18조 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령 제8조, 별표 2 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제7조, 제17조, 별표 7 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되어 2015. 3. 25. 시행되기 전의 것) 제18조 축산법 제22조, 제26조, 제33조의2, 제56조 축산법 시행령 제13조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 가축분뇨 배출시설 설치신고증명서, 준공적합통지서, 건의민원 검토결과서, 법령 질의회신서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2011. 5. 19. ○○군수에게 이 사건 시설 설치신고를 하였고, ○○군수(환경관리과장)는 같은 날 다음과 같이 수리하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159039963"> ┌────┬───┬──────┬──────────────────────┐ │신고번호│대표자│소재지 │설치신고사항 │ ├────┼───┼──────┼────┬─────────────────┤ │제##### │청구인│○면 ○○리 │가축분뇨│○축사 연면적 : 600㎡(50두) │ │호 │ │###-# │배출시설│ - 소(한우)사육시설 : 600㎡ × 1동│ │ │ │ ├────┼─────────────────┤ │ │ │ │가축분뇨│ - 톱밥발효우사 : 600㎡ × 1식 │ │ │ │ │처리시설│ - 퇴비사(퇴비저장시설포함) │ │ │ │ │ │ : 193.75 × 1식 │ └────┴───┴──────┴────┴─────────────────┘ </img> 나. 청구인은 2012. 6. 20. ○○군수에게 이 사건 시설의 준공검사를 신청하였고, ○○군수(환경관리과장)는 2012. 6. 21. 가축분뇨법 제15조제3항에 따라 청구인에게 이 사건 시설에 대해 준공적합통지를 하였다. 다. 2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되어 2015. 3. 25.부터 시행된 구 가축분뇨법(이하 ‘개정 가축분뇨법’이라 한다) 제18조의 개정이유를 보면, ‘종전에는 관련 규정을 위반한 자에 대하여 설치허가의 취소만 규정되어 있어 위반정도에 따른 행정제재를 하기 어려워 위법·불법행위에 대한 체계적 관리가 곤란하였고, 행정제재를 체계화하기 위함’으로 되어 있다. 라. 피청구인은 2018. 11. 15. 다음과 같은 내용의 민원을 접수하였다. - 다 음 - ○ 청구인은 이 사건 시설 소재지에 거주하지 않고 있다가 ○○리 일대에 국가산업단지가 들어온다고 하니까 옛날에 살던 집에 주민등록을 옮겨놓고 왔다갔다 하면서 소를 입식한다고 축사를 손질하고 있음 ○ A시에서는 가축사육금지구역을 설정하는 등 주민들을 위해 환경오염을 줄이고자 노력하고 있는 상황으로 알고 있는데, 축사를 줄여 환경오염을 줄여야 하는 시점에 오히려 허가를 득하고도 5년 이상이 경과한 이 시점까지 아무런 행위를 하지 않고 있다가 소를 입식한다면 동네환경을 크게 오염시키고 위생에 심각한 문제가 발생할 뿐만 아니라 청구인은 산업단지가 들어온다는 소식을 듣고 오로지 본인의 이익만을 생각해서 인접주민의 환경오염과 위생을 무시하고 소 입식을 추진하고 있으므로 위 축사의 허가를 취소해 줄 것을 건의함 마. 피청구인 소속 환경정책과 직원 신00 외 1명은 2018. 11. 19. 이 사건 시설에 대한 현지 점검을 실시하고, 다음과 같은 내용의 검토결과를 내부 보고하였는바, 위 검토결과의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 확인일시 : 2018. 11. 19. 14:50 ○ 확인자 : 환경8 신00, ○○○읍 환경6 이00 ○ 확인내용 - 정당한 사유없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우 해당 배출시설은 허가취소 또는 폐쇄명령 대상 ※ 가축분뇨법 제18조제1항제2호 - 현장 조사시 가축분뇨배출시설 내부에 소가 입식되어 있지 않았고, 가축분뇨 등 사육 흔적을 발견하지 못함* * 방문 당시, 축사 소유자에게도 설치신고 이후 가축사육이 없었음을 확인함 - 또한, 관련부서 의견조회 결과 청구인은 「축산법」에 따른 축산업 허가를 받지 아니함 바. 피청구인은 2019. 1. 2. 청구인에게 가축분뇨법 제18조 위반사항에 대한 청문을 실시한다고 알렸고, 2019. 1. 22. 청구인에 대한 청문을 실시하였는데, 청문주재자 의견의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 관련 규정과 정황, 처분청 및 청문당사자의 의견 등을 종합해 볼 때, 처분청이 예정하고 있는 청구인에 대한 처분은 청문당사자의 상황은 충분히 공감하나 관련법을 알지 못한 사정, 축산과 공무원으로부터 문제가 없다고 답변을 받았던 사정 등만으로는 3년 이상 가축사육을 하지 않은 정당한 이유가 있다고 보기는 어려움. 따라서 허가취소 처분은 적법한 것으로 사료됨 사. 피청구인은 2019. 1. 3. 가축분뇨법 제18조제1항제2호에 따른 가축분뇨 배출시설 설치허가 취소와 관련하여 환경부에 법령질의를 하였고, 환경부는 2019. 1. 11. 다음과 같이 회신하였다. - 다 음 - ○ 질의 내용 - 가축분뇨법 제18조제1항제2호에 ‘정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우’ 배출시설의 설치허가(변경허가)를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 규정은 허가대상 배출시설만 해당하는지? 신고대상 배출시설에도 적용할 수 있는지? ○ 회신 내용 - 가축분뇨법상 배출시설의 규모(면적, 사육마릿수)로 ‘허가’와 ‘신고’ 대상을 구분하고 있지만, 허가 및 신고 대상에 관계없이 배출시설을 설치하기 위해서는 법적 요건(처리시설, 위탁처리, 초지·농경지 확보 등)을 심사하는 과정을 거쳐야 하며, 설치된 배출시설(처리시설)은 동일한 관리기준을 적용하고 있음 - 따라서, 가축분뇨법 제18조제1항제2호에 따른 ‘정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우’는 무거운 행정처분이 뒤따르는 사항임에도 허가대상 배출시설에 대해서만 적용이 된다면 신고대상 배출시설은 아무런 제재를 받지 않아 행정청에서 관리를 할 수 없는 불합리한 결과가 발생되므로, 신고대상 배출시설도 위 조항을 적용하여야 함 아. 피청구인은 2019. 1. 25. 청구인에게 가축분뇨법 제18조제1항에 따라 청구인이 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 자. 법제처는 2019. 3. 13. 가축분뇨법 제18조제1항 등의 ‘신고대상 배출시설에 대한 제재처분의 기준’과 관련하여 다음과 같은 내용으로 법령해석(안건번호 18-0796) 회신을 하였다. - 다 음 - ○ 질의 요지 - 가축분뇨법 제11조제3항에 따라 배출시설 설치 신고를 한 배출시설 설치자가 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우 같은 법 제18조제1항 각 호 외의 부분 단서를 적용하여 배출시설의 폐쇄를 명해야 하는지? ○ 회답 - 이 사안의 경우 배출시설의 폐쇄를 명해야 함 ○ 이유 - 가축분뇨법 제18조제1항에서는 위반행위를 종류별로 각 호에서 열거하면서 시장·군수·구청장(특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·자치구의 구청장을 말하며 이하 같음)은 배출시설 설치자 등이 같은 항 제5호부터 제11호까지에 해당하는 경우에는 허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있다고 재량적으로 규정한 것과 달리, 같은 항 제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호에 해당하는 경우에는 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명해야 한다고 의무적으로 규정하고 있음 - 이는 가축분뇨법 제18조제1항제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호의 경우 위반사항의 정도가 중하거나 배출시설 등을 유지할 필요가 없기 때문에 엄격한 처분을 하도록 한 것이고, 신고대상 배출시설의 경우 폐쇄명령을 통해 허가 취소와 같은 목적을 달성할 수 있으므로 허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하도록 규정한 것으로 보아야 함 - 가축분뇨법 제18조제2항에서 제1항에 따른 행정처분의 세부기준 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정하도록 위임함에 따라 같은 법 시행규칙 별표7 제2호 가목에서는 배출시설설치자 등의 위반행위 종류별로 위반횟수에 따른 행정처분의 세부기준을 정하고 있는데, 배출시설설치자 등이 가축분뇨법 제18조제1항제2호에 해당하는 경우에는 시장·군수·구청장은 같은 항 단서에 따라 행정처분을 할 의무가 있을 뿐 재량을 행사할 여지가 없으므로, 비록 가축분뇨법 시행규칙상 행정처분의 세부기준에서 허가취소만 규정하고 폐쇄명령은 규정하고 있지 않더라도 해당 규정에 따라 허가대상 배출시설의 경우에는 허가를 취소하여야 하고, 신고대상 배출시설의 경우에는 그 폐쇄를 명해야 함 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 가축분뇨법 제11조제1항, 제3항, 같은 법 시행령 제7조, 제8조, 별표2 및 같은 법 시행규칙 제7조에 따르면, 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 제1항에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설(소 사육시설은 축사 면적 100㎡ 이상 900㎡ 미만)을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하며, 신고대상 배출시설의 설치신고를 하려는 자는 별지 제5호서식의 신고대상배출시설 설치신고서에 다음 각 호의 서류(1. 배출시설의 설치명세서, 2. 처리시설의 설치명세서와 그 도면 또는 법 제16조 단서에 따른 표준설계도, 3. 자원화시설 중 액비를 만드는 시설을 설치하는 경우에는 초지나 농경지의 확보명세서 또는 액비의 살포를 재활용신고자에게 위탁한 사항을 증명하는 액비 살포에 관한 계약서)를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 되어 있다. 또한, 같은 법 제15조제1항, 제2항, 제4항에 따르면, 배출시설설치자 또는 처리시설설치자는 배출시설·처리시설의 설치 또는 변경을 완료하였을 때에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신청하여 준공검사(이하 "준공검사"라 한다)를 받아야 하고, 시장·군수·구청장은 준공검사의 신청을 받은 때에는 검사대상 시설이 다음 각 호에 적합하게 설치되었는지를 확인하여 신청일부터 15일 이내에 준공검사의 합격 여부를 결정·통보하여야 하며, 제2항에 따른 준공검사 합격통보를 받은 처리시설설치자는 환경부령으로 정하는 기간 이내에 다음 각 호에 해당하는 기준에 맞게 가축분뇨를 처리할 수 있도록 그 시설을 운영하여야 한다고 되어 있다. 2) 가축분뇨법 제18조제1항, 같은 법 시행규칙 제17조, 별표 7 제2호 가.목에 따르면, 시장·군수·구청장은 배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 다음 각 호(1. 거짓, 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 한 경우, 2. 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우, 3. 가축사육을 하지 아니하기 위하여 해당 배출시설을 철거하거나 배출시설의 멸실이 확인된 경우, 4. 이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치한 경우, 5. 제10조제2항에 따른 조치명령을 이행하지 아니한 경우, 6. 이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소가 아닌 곳에서 제11조제1항 또는 제3항에 따른 배출시설의 설치허가 또는 신고 없이 배출시설을 설치한 경우, 7. 제11조제2항 및 제3항에 따른 변경허가를 받지 아니하거나 변경신고를 하지 아니하고 그 배출시설을 변경한 경우, 8. 제12조제1항에 따른 처리시설을 설치·변경하지 아니한 경우, 9. 제15조에 따른 배출시설 및 처리시설의 준공검사를 받지 아니하고 배출시설 및 처리시설을 사용한 경우, 10. 제17조제1항제1호 또는 제2호에 해당하는 행위를 한 경우, 11. 제17조제4항에 따른 개선명령을 이행하지 아니한 경우, 12. 제18조의3제2항에 따라 확인·검사한 결과 방류수수질기준 및 퇴비액비화기준에 적합하지 아니한 경우로서 해당 배출시설을 개선하거나 처리시설을 설치·개선하더라도 방류수수질기준 및 퇴비액비화기준에 적합하게 될 가능성이 없다고 인정되는 경우, 13. 제5호부터 제11호까지의 규정에 해당하여 사용중지명령을 받고 해당 명령을 이행하지 아니한 경우)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다고 되어 있고, 배출시설 설치·운영자 또는 배출시설 설치자가 같은 법 제18조제1항제2호를 1차 위반하여 정당한 사유없이 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우에는 시장·군수·구청장은 허가취소를 하도록 되어 있다. 3) 가축분뇨법 제18조의3에 따르면, 제18조에 따른 사용중지명령 또는 폐쇄명령을 받은 자가 그 명령을 이행하였을 때에는 지체 없이 이를 시장·군수·구청장에게 보고하여야 하고, 시장·군수·구청장은 위에 따른 보고를 받았을 때에는 관계 공무원으로 하여금 지체 없이 그 명령의 이행 상태를 확인하게 하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제48조제2호에는 제18조에 따른 폐쇄명령을 이행하지 아니한 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다고 되어 있다. 4) 구 가축분뇨법(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되어 2015. 3. 25. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제18조제1항에 따르면, 시장·군수·구청장은 시설설치자가 다음 각 호(1. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 변경허가를 받은 경우, 2. 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우, 3. 시설설치자가 가축사육을 하지 아니하기 위하여 당해 배출시설을 철거한 경우, 4. 시설설치자가 제17조제1항제1호 또는 제2호에 해당하는 행위를 한 경우)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 당해 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소할 수 있다. 다만, 제1호 내지 제3호에 해당하는 경우에는 설치허가를 취소하여야 한다고 규정되어 있고, 위 조항은 2014. 3. 24. 법률 제12516호로 현행과 같이 개정되었으며, 부칙 제16조에는 이 법 시행 전의 위반행위에 대한 행정처분에 관하여는 종전의 규정에 따른다고 되어 있다. 5) 「축산법」 제22조, 같은 법 시행령 제13조에 따르면, 가축 종류 및 사육시설 면적이 대통령령으로 정하는 기준(2015년 2월 22일 이전: 사육시설 면적이 600제곱미터를 초과하는 소 사육업)에 해당하는 가축사육업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 시설·장비 및 단위면적당 적정사육두수와 위치에 관한 사항을 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 영업장을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 허가를 받아야 하고, 위 기준에 해당하지 아니하는 가축사육업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 시설·장비 등을 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 등록하여야 하며, 국가나 지방자치단체는 축산업을 등록하려는 자에 대하여 축사·장비 등을 갖추는데 필요한 비용의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지원할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제26조, 제33조의2에 따르면, 가축사육업의 등록을 한 자는 가축의 개량, 가축질병의 예방 및 축산물의 위생수준 향상을 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 지켜야 한다고 되어 있고, 가축사육업의 등록을 하려는 자 등은 같은 법 제33조의3제1항에 따라 지정된 교육운영기관에서 농림축산식품부령으로 정하는 교육과정을 이수하여야 한다고 되어 있다. 또한, 같은 법 제56조에서는 제22조제3항에 따른 등록을 하지 아니하고 가축사육업을 경영한 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 먼저, 이 사건 신고시설이 가축분뇨법 제18조제1항제2호에 따른 제재처분의 대상이 되는 지에 여부에 대해 살펴본다. 구 가축분뇨법 제18조제1항에는 허가대상 배출시설에 대해서만 제재처분을 규정하고, 신고대상 배출시설에 대하여는 제재처분을 규정하고 있지 않았으나, 개정 가축분뇨법 제18조제1항에는 배출시설설치자 등이 정당한 사유 없이 3년 이상 가축 사육을 하지 아니하는 경우 등에는 설치허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명해야 한다고 의무적으로 규정하고 있는바, 이는 위법행위에 대한 행정제재를 체계화하기 위한 취지로서 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우 배출시설 등을 유지할 필요가 없기 때문에 엄격한 처분을 하도록 한 것인데, 위의 경우 허가대상 배출시설에 대해서만 적용이 된다면 신고대상 배출시설은 아무런 제재를 받지 않아 배출시설에 대한 관리를 할 수 없게 되고, 배출시설의 관리기준이 동일하게 적용되는 신고 배출시설과 허가 배출시설을 합리적 사유 없이 달리 취급하게 되는 불합리한 결과가 발생되므로 신고대상 배출시설에 대해서도 제재처분을 적용하도록 규정한 것으로 보아야 하며, 신고대상 배출시설은 폐쇄명령을 통해 허가취소와 같은 목적을 달성할 수 있으므로 배출시설설치자 등이 정당한 사유 없이 3년 이상 가축 사육을 하지 아니하는 경우 그 배출시설이 허가대상 배출시설의 경우에는 그 허가를 취소하여야 하고, 신고대상 배출시설의 경우에는 그 폐쇄를 명해야 하는 것으로 보는 것이 타당하다. 한편, 개정 가축분뇨법 부칙 제16조에서 ‘이 법 시행 전의 위반행위에 대한 행정처분에 관하여는 종전의 규정에 따른다’고 규정하였으므로, 앞에서 살펴본 바와 같이 개정 가축분뇨법의 시행일인 2015. 3. 25.부터는 이 사건 시설과 같은 신고 배출시설에 대해서도 개정 가축분뇨법 제18조제1항제2호의 적용을 받게 되었다고 할 것이고, 위 제재처분 사유의 기산점은 위 개정법률의 시행일인 2015. 3. 25.로 보아야 할 것이다. 2) 위 인정사실에 따르면, 청구인은 2011. 5. 19. 피청구인으로부터 이 사건 시설 설치신고의 수리를 받았고, 피청구인은 2012. 6. 21. 청구인에게 이 사건 시설에 대해 준공적합통지를 하였는데, 청구인은 피청구인이 2018. 11. 19. 현지 점검할 때까지도 이 사건 시설에서 가축을 사육하지 않고 있었으므로, 청구인이 2018. 11. 19.까지 3년 이상 가축을 사육하지 아니한 사실이 인정되는바, 청구인에게 위 기간 가축을 사육하지 못할 만한 ‘정당한 사유’가 있었는지에 대해 살펴본다. 가축분뇨법 제18조제1항제2호에는 배출시설 설치자가 ‘정당한 사유 없이 3년 이상 가축을 사육하지 아니하는 경우’에는 설치허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명해야 한다고 규정하고 있는바, 여기서 ‘정당한 사유’라 함은 불확정개념으로서 그 존부는 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 하고, 배출시설 설치자가 허가 또는 신고수리를 득한 후 천재, 지변, 화재, 기타 재해를 입는 등 설치자가 마음대로 할 수 없는 외부적 사유에 기인하여 가축사육을 개시하지 못하는 경우는 물론 내부적으로 가축사육의 개시를 위하여 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 부득이 그 개시를 하지 못한 경우를 포함한다고 보아야 할 것이며, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고, 법령의 부지나 착오는 그 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 1994. 8. 26. 선고, 93누20467판결 등 참조)고 할 것인데, 청구인은 2011. 5. 29. 이 사건 시설의 설치신고수리를 득한 이래 2018. 11. 19.까지 이 사건 시설에 가축(소)을 입식한 적이 없고, 위 기간 가축 사육에 필요한 「축산법」상 가축사육업의 등록도 하지 아니하였는바, 청구인이 가축 사육을 위해 정상적인 노력과 추진을 다하였다고 보기 어렵고, 청구인이 당초 계획과 달리 주변의 권유에 따라 축사지붕을 교체하면서 그 비용이 과다하게 소요되어 장기간 가축(소)을 입식하지 못하였다거나, 청구인이 피청구인 소속 공무원으로부터 제재처분 규정을 제대로 안내받지 못해 관련 법령을 알지 못하였다는 등의 사정은 3년 이상 가축 사육을 기대하기 어려울만한 정당한 사유가 된다고 볼 수 없다. 따라서 청구인에게는 가축분뇨법 제18조제1항제2호상의 제재처분사유가 존재한다고 할 것이다. 앞에서 살펴본 바와 같이 청구인이 이 사건 시설에서 3년 이상 가축을 사육하지 아니한 사실은 명백하고, 청구인에게 3년 이상 가축을 사육하지 못할 만한 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다. 그런데, 이 사건 시설의 경우 관계법령에서 다른 처분이나 처분의 감경을 규정하고 있지 않으므로 피청구인에게 재량권이 있다고 볼 수 없고, 위의 경우 배출시설 폐쇄명령을 해야 후속의 행정절차를 진행할 수 있으며, 폐쇄명령에 따르지 않을 경우 법 제48조제2호상의 형사처벌을 할 수 있는 등 배출시설 폐쇄명령은 이 사건 처분과는 그 법적 효과가 다르므로 피청구인은 이 사건 시설에 대하여 가축분뇨법 제18조제1항 단서에 따라 폐쇄명령을 하였어야 한다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 허가대상 시설에 대해 적용하는 제재처분인 이 사건 처분을 하였는바, 가축분뇨법 제18조제1항 단서의 제재처분 규정을 잘못 적용하여 행한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.