○○간척지내조류지목적외사용허가이행청구

1. 사건개요 청구인이 2003. 9. 2. 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 1143번지 및 ○○시 ○○동 2133번지 소재 ○○간척지내 조류지 중 일부(이하 "이 건 신청지"라 한다)에 대하여 참숭어 양식을 위하여 목적외 사용을 허가해 달라는 신청을 하자, 2003. 9. 8. 피청구인은 청구인이 신청한 건은 사용자의 신청에 의해 특정인에게 사용동의를 할 수 없을 뿐만 아니라, 본 시설은 기능 및 목적상 간척지에 필수적으로 설치하는 시설로서 내부농경지 489ha의 침수방지를 위하여 만조시 내수를 일시적으로 저류하는 유수지로서 양식어의 도피방지를 위하여 가두리 및 그물을 설치하여 양식할 경우 조류지의 기능을 저해하므로 양식행위는 일체 불가하다고 회신(이하 "이 건 회신"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 피청구인이 관리하고 있는 이 건 신청지에 참숭어양식을 위한 농업기반시설의 목적외 사용과 관련하여 해양수산부, 국민고충처리위원회 등으로부터 긍정적인 답을 들었고, □□ 서해수산연구소로부터 참숭어양식장의 적지로 판정받았음에도 피청구인은 현지여건 둥 타당하지 않은 각종 사유를 들어 이를 거부하고 있다. 나. 피청구인이 농업목적의 용수 및 수위조절, 오염의 문제들을 거론하고 있으나, 청구인이 사용허가를 신청한 곳은 해수갑문과 관계없는 1,2,3,4를 연결하는 부분으로, 동 시설을 운영하는 과정에서 발생하는 문제는 수산업법 제14조제1항에 명시된 조건인 "이 건 시설을 홍수예방 및 수위조절 등 필요한 목적에 사용함으로써 생기는 불가항력적인 청구인의 피해는 청구인이 감수한다는 조건"을 붙이면 해결된다고 본다. 다. 담수지가 바닥을 드러낼 정도의 배수는 유지설치 후 한번도 없었고, 농사목적의 수량유입도 ○○저수지 및 ○○댐 상류를 관할하는 수자원공사측의 관리에 의하여 보호되고 있으므로 참숭어 양식과는 무관하다. 라. 가두리를 설치할 경우 홍수로 범람한다는 것은 그물망에 대한 관리감독의 문제이고, 양식업에 종사하면서 가두리를 넘어 부유물이 들어오도록 방치하지 않을 것이며, 이러한 문제로 분쟁이 발생할 경우 환경영향평가위원회의 공정한 실사를 거쳐 책임소재를 가리면 될 것이다. 마. 참숭어의 생태는 치어 때부터 사료를 투입하지 않고 방생을 하면 되는 어족이고, 이는 조류지의 풍부한 미생물 및 뻘을 먹고 자생하기 때문인 것으로 참숭어를 방생할 경우 오히려 수질이 개선되는 효과가있고, 농민들이 허용치를 초과한 농약사용으로 참숭어가 폐사하는 경우 발생하는 분쟁은 피청구인의 과실과 특정농업인의 선량한 감독ㆍ관리가 존재하는 한 청구인 등이 감수한다는 조건을 담보로 인허가 하면 해결된다고 본다. 바. 또한 청구인은 청구인만의 이익을 취하고자 이 건 신청을 하는 것은 아니고, 자격과 자질을 갖추고 충분한 연구를 한 영어조합들에게 공개입찰을 제의하는 것이며, 이 과정에서 우선 청구인이 이 건 목적외 사용을 신청한 것임에도 피청구인이 이를 원천 봉쇄하고 있는 것이므로 이 건 청구는 인용되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 ○○간척지 내 조류지 수면 일부를 이용하여 수익창출을 목적으로 하고 있으나, 이 건 시설은 내부농경지 489ha의 침수방지를 위하여 간척지에는 필수적으로 설치되는 시설로서 바닷물의 간ㆍ만조시를 이용하여 평상시에는 주 2회, 홍수시에는 1일 2회씩 수위를 조절하는 역할을 하는 수위조절 목적의 농업기반시설물이다. 나. 농어촌정비법 제18조에 의하면, 농업기반시설 관리자는 농업기반시설에 대하여 항상 선량한 관리를 하도록 하고 있고, 농업기반시설을 목적외 용도로 사용할 경우에는 시설관리자가 시설물 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위 안에서 지장이 없는지 여부 등을 종합적으로 검토하여 동법 제20조, 동법시행령 제23조에 의하여 시도지사의 목적외 사용승인을 득한 후 공개경쟁입찰에 의거하여 임대ㆍ사용하도록 업무처리지침 제11조 가의 1항에 규정되어 있으므로 사용자의 신청에 의하여 특정인에게 사용동의를 할 수 없다. 다. 이 건 조류지는 기능 및 목적상 내부농경지의 보호를 위하여 만조시 내수를 일시적으로 저류하는 유수지로 간조시에는 배수갑문을 통하여 바다쪽으로 담수를 배제하여야 하고, 특히 홍수가 발생한 경우 담수를 조류지 바닥까지 완전히 배제하여야 하는 상황이 수시로 발생하는 바, 조류지에 전면적으로 치어를 방류하고 양식을 할 경우에는 담수배제시 양식어가 바다측으로 유출되는 등으로 인한 분쟁의 소지가 있고, 일반저수지와 같이 양식어의 도피방지를 위하여 가두리 및 그물을 설치하여 양식을 할 경우 홍수가 발생했을 때 상류유역으로부터 유입되는 각종 쓰레기 및 부유물의 배제에 장애가 발생하여 배수갑문의 기능을 제대로 발휘하지 못하여 농경지의 침수피해가 예상되므로 조류지에서의 양식행위는 불가하다. 라. 따라서 본 조류지는 내부농경지의 침수방지를 위하여 간척지에 필수적으로 설치되는 시설로서 바닷물의 간ㆍ만조시를 이용하여 수위조절역할을 하고 있는 중요한 농업기반시설일 뿐만 아니라 개인의 수익목적을 위하여 참 숭어 양식을 할 경우 수백명이 경작하고 있는 농경지에 대한 침수피해가 예상되며, 수위조절에 따른 양식어의 유출이나 도피로 인한 분쟁의 소지가 있는 등 현지여건을 종합적으로 검토하면, 이 건 조류지에서의 양식사업은 불가하여 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항 농어촌정비법 제20조 동법 시행령 제23조 나. 판 단 (1) 피청구인과 청구인이 제출한 신청서, 농업기반공사○○지사장 회신, 국민고충처리위원회 고충처리결과 회신, □□ 서해수산연구소의 해양영어조합법인에 대한 양식어장 적지조사 결과회신, 추천서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 2003. 9. 2. 충청남도 ○○시 소재 ○○간척지 내 조류지(이하 "이 건 조류지"라 한다)중 일부에 대하여 참숭어 양식을 위하여 목적외 사용을 허가해 달라는 신청을 하자, 2003. 9. 8. 피청구인은 청구인이 신청한 건은 사용자의 신청에 의해 특정인에게 사용동의를 할 수 없을 뿐만 아니라, 본 시설은 기능 및 목적상 간척지에 필수적으로 설치하는 시설로서 내부농경지 489ha의 침수방지를 위하여 만조시 내수를 일시적으로 저류하는 유수지로서 양식어의 도피방지를 위하여 가두리 및 그물을 설치하여 양식할 경우 조류지의 기능을 저해하므로 양식행위는 일체 불가하다고 회신하였다. (나) 2001. 2. 23.자 □□ 서해수산연구소가 해양영어조합법인에 대한 양식어장 적지조사 결과회신에 의하면, 소재지는 "충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 1143번지 및 ○○시 ○○동 2133번지"로, 조사대상품종은 "숭어(그물구획식)"으로, 조사자의 의견은 "본 조사 수면은 농경지와 방조제 시설에 의해 조성된 기수성 수질의 광활한 수역으로서 숭어 그물식 양식장 시설은 가능하나, 홍수시 도피방지 등 시설관리 대책이 필요하고, 조사시 수질환경은 어류양식(숭어)에 적지조사 기준 범위이며, 동절기 안전한 월동을 위한 관리가 필요하고, 해수욕장 위락시설, 건설 중인 아파트 단지 및 주변 농경지로부터 홍수시 다량의 담수유입이 예상되어 시설 및 양식어의 관리대책과 비료, 농약, 제초제 등의 영향에 대한 대책이 필요하고, 갈수기의 담수 유입량감소와 어장의 환수율 저조로 부영양화 진행가능성이 예상되며, 하절기 고수온에 대한 대비가 요구되고, 어장이 도로에 연하여 길게 인접되어 있어 양식어의 도난 피해방지대책이 요구되며, 어장 주변의 여건은 양식어류의 안정적 생산에 다양한 영향을 줄 가능성이 있으나 각 요소들에 대한 철저한 관리방안이 수립되면, 어장 내 서식생물 및 조사 당시의 수질조건, 시설방법, 교통 및 판로 등은 양호한 편임"으로, 종합평가는 "상기 조사 여건으로 보아 숭어의 그물구획식 양식어장 적지로 판단됨"으로 각각 되어 있다. (다) 2002. 7. 2.자 국민고충처리위원회의 고충민원처리결과 회신에 의하면, 청구인이 수면사용허가를 요구한 ○○간척지내 조류지는 그 목적이 지구내의 농경지 보호를 위하여 설치된 농업기반시설로서 조류지를 본래의 목적외의 용도로 사용하기 위하여는 유지관리에 지장이 없는 범위 내에서 이루어져야 할 것으로 보이므로, 조류지의 목적외 사용과 관련한 업무는 농어촌정비법의 규정에 따라 시설물의 관리를 위임받은 농업기반공사 ○○지사에서 판단할 사안임을 알려드린다고 기재되어 있다. (2) 행정심판법 제2조제1항에 의하면 "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 대한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있고, 국민의 적극적 행위신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다고 할 것인 바, 농업기반시설의 목적외 사용에 대하여 규정하고 있는 농어촌정비법에 의하면, 농업기반시설 관리자는 시도지사의 승인을 얻어 농업기반시설을 본래의 목적외로 사용하거나 다른 자에게 사용하게 할 수 있다고 규정되어 있을 뿐 일반국민이 농업기반시설의 목적외 사용을 신청할 수 있다는 규정이 없고, 농업기반시설은 농업생산기반정비사업으로 설치되거나 기타 농지의 보전이나 농업생산에 이용되는 저수지 등으로 농수산업의 경쟁력 향상과 농어촌생활환경개선을 촉진함으로써 현대적인 농어촌 건설과 국가의 균형발전에 이바지하고자 하는 그 본래의 공공목적이 있고, 우리나라의 경우 일정기간 동안 비가 집중적으로 내리는 기후적인 특수성상 홍수로 인한 피해를 예방할 필요성은 더욱 크다는 점 등에 비추어 특히 내부농경지의 침수방지를 위한 수위조절을 목적으로 하는 이 건 신청지에 대하여 그 본래의 목적을 벗어나 특정 부분이 일반 국민의 특정용도에 적지라는 이유만으로 국민의 수익활동을 위하여 일반국민에게 동 시설의 목적외 사용을 청구할 권리를 인정하여 줄 수도 없으므로, 결국 청구인의 이 건 ○○간척지내 조류지 목적외 사용신청은 피청구인에게 직권발동을 촉구한 것에 불과하다고 할 것이다. 그렇다면 피청구인이 청구인의 신청에 대하여 이를 거부하는 회신을 하였다고 하더라도 그것이 행정심판의 대상이 되는 것으로 볼 수 없다고 할 것이므로 이 건 청구는 행정심판제기요건을 결한 부적법한 청구라고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.