감리원업무정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 강원도 ○○시청에서 발주한 「○○천 ○○지구 수해복구공사(이하 "이 건 공사"라 한다)」에 대한 책임감리용역의 감리책임자로 감리업무(2003. 3. 6. ～ 2004. 3. 22)를 수행하던 중 설계도서의 내용대로 시공되었는지의 여부 확인을 소홀(호안블럭 경사도가 1:0.5로 설계되어 있으나 1:0.3으로 시공)히 하여 다시 피해가 발생됨에 따라, 청구인이 책임감리를 성실하게 수행하지 아니하였다는 이유로 피청구인이 2004. 9. 15. 청구인에게 15일(2004. 9. 25 ～ 2004. 10. 9)의 감리원업무정지처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 공사의 책임감리업무를 수행하면서 설계도서상 호안블럭 경사도 1:0.5는 뒤채움 성토 및 다짐작업이 불가능하여 제조회사 전문기술자의 현장지도와 자문 및 관계기관과 협의하고, 호안블럭 제조회사인 ○○주식회사의 제품설명서인 건교부 신기술 제130호의 "하천ㆍ항만 시설물의 설계와 시공사례"와 ○○시의 "수해복구공사 실시설계보고서"에서 호안블럭은 상하면이 기어식으로 적층 시공되어 경사도가 1:0.3 ～ 1:0.5로 현장실정에 맞게 자유롭게 시공할 수 있다는 설명을 참고하여 동 경사도를 현지 지형 및 상황과 여건에 맞게 1:0.3으로 시공하고, 식생 호안블럭 공사 시공상 문제점이 있어 앙카(고정장치)를 보강하도록 조치하는 등 감리업무를 성실히 수행하였으므로 피청구인이 「건설기술관리법」 제33조제1항제5호의 규정을 적용하여 행한 이 건 처분은 위법하다. 나. 호안블럭 경사도를 1:0.5로 할 것인가, 아니면 1:0.3으로 할 것인가를 판단하는 것은 현지 지형과 여건에 따른 시공방법상의 문제이고, 최초 설계도면에 1:0.5로 되어 있으나, 시공상 경사도를 1:0.5로 하면 호안공 블럭끼리 상호 무게로 인하여 맞물리지 않고 전도되는 문제가 발생하여 관계기관과 협의 후 1:0.3으로 시공하였다면 법적으로 문제가 되지 않으며, 당시 ○○천의 ○○지구와 △△지구 등도 호안블럭 공사의 경사도를 1:0.3으로 시공하였고, 이 건 공사의 피해지역인 ○○천 □□지구 중 식생 호안블럭이 유실된 지역을 옹벽으로 재시공한 것은 지형 특성상 식생 호안블럭 공사의 문제점을 인정한 것으로 판단되는바, 단지 시공 후 설계도면을 수정하여야 하나 이를 간과하고 하지 못했다면 이는 단순한 행정처리 미숙이며, 이러한 사항이 「건설기술관리법 시행령」제54조의8의 규정에 해당되지 않음에도 불구하고 피청구인이 동 규정을 적용하여 이 건 처분을 하는 것은 위법ㆍ부당하다. 다. 강원도의 감사결과에 따르면, 이 건 공사의 2차 피해 발생의 원인으로 ‘돌출암에 대한 대책과 시공과정에서 호안블럭의 경사도 등에 대한 종합적인 검토없이 시공한 후 준공한 것’으로 보았으나, 피청구인은 ‘이 건 공사의 호안블럭 경사도를 설계도서와 다르게 시공한 것’을 이 건 처분 사유로 하였는바, 이는 감사결과 처분요구사항과 행정처분사유가 상호 일관성이 없는 처사이고, 하천내 돌출암은 시의회, 주민 등이 자연훼손 방지 및 관광객 유치 등을 이유로 사실상 제거가 불가능하여 청구인은 기존 축제고(제방의 높이)에 여유고(제방의 여유 높이)를 1.0 ～ 2.0 미터 정도 높게 변경하여 시공하였으며, 식생 호안블럭의 경사도 등에 대해서 시공상 문제점을 제기한 후 동 블럭에 앙카를 보강하도록 조치하였는바, 태풍 "매미"로 인한 대부분의 피해지역은 천재지변으로 간주하면서 이 건 공사 등 극히 일부 지역에 대해서 감리부실을 이유로 행정처분을 하는 것은 부당하다. 라. ○○시장은 이 건 공사의 피해발생과 관련하여 ○○청장에게 감리회사인 ○○엔지니어링(주)와 책임감리원인 청구인에 대하여 각각 업무정지 1월의 행정처분을 요구하였고, ○○청장은 위 ○○엔지니어링(주)에 대해서 ‘건설기술관리법을 위반한 혐의에 대하여 구체적인 처분기준이 없어 종결처리’하였음에도, 피청구인이 청구인에 대해서 행한 이 건 처분은 ○○시장이 ○○청장에게 행정처분을 요구한 법적 근거가 동일하다고 보았을 때 행정처분의 일관성이 없는 부당한 처분이다. 마. 따라서, 이 건 처분은 근거 법령에 위배되어 처분의 사유가 존재하지 않거나 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법하고도 부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 피청구인이 이 건 공사에 대하여 「건설기술관리법」 제33조제1항제5호의 규정을 적용하는 것은 위법하다고 주장하나, 동 규정은 위반행위의 고의 또는 과실 여부에 관계없이 위반행위를 한 경우에 적용되는 것이며, 고의성 유무는 동법 시행령 제54의8제4항의 규정에 따른 경감적용 여부의 판단기준에 해당할 뿐이므로 피청구인은 위 경감기준을 적용하여 1/2을 경감하여 이 건 처분을 하였다. 나. 청구인은 이 건 공사의 설계도서상 호안블럭 경사도 1:0.5는 뒤채움 성토 및 다짐작업이 불가능하여 제조회사 전문기술자의 현장지도와 자문을 받아 1:0.3으로 시공하였다고 주장하나, 청구인이 증거자료로 제출한 "하천ㆍ항만 시설물의 설계와 시공사례"를 보면 이 건 공사에 적용된 호안블럭은 경사도가 1:0.3 ～ 1:0.5로 자유롭게 시공이 가능하다고 명시되어 있고, ○○대학교 부설 산업기술개발연구소 및 △△대학교 공과대학에서 실시한 "식생블럭옹벽의 구조적 안전성 해석과 보강설계기법 연구"의 ‘사면안전에 대한 검토’에 의하면, 가장 보편적인 시공형태는 경사도가 1:0.5로 연구ㆍ검토된 사실에 비추어 볼 때, 이는 청구인의 주관적인 판단에 불과하다. 다. 청구인이 앙카를 보강하는 등 당초 설계도서에 반영되지 아니한 사항을 관계기관과의 협의 후 조치한 사실은 인정되나, 호안블럭 경사도의 변경내용에 대한 발주청의 승인 여부의 확인을 위해 사실조회한 결과 ‘아무런 승인없이 설계도서와 상이하게 시공’하였다는 회신내용으로 보아 청구인이 감리업무를 소홀히 한 사실이 없다는 주장은 타당성이 없다. 라. 청구인은, 청구인이 단지 시공 후 설계도면을 수정하여야 하나 이를 간과하고 하지 못했다면 이는 단순한 행정정리 미숙이므로 「건설기술관리법 시행령」제54조의8제1항 별표 6의 5.나 "설계상의 기준에 미달하게 시공하거나 설계에서 정한 품질이하의 불량 자재를 사용한 때"에 해당되지 않음에도 불구하고 동 규정을 적용하여 이 건 처분을 하는 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 동 규정은 ‘설계상의 기준에 미달하게 시공하거나’와 ‘품질이하의 불량자재 사용한 때’로 각각 위반행위가 분리되어 적용되는 것으로 이는 청구인이 동 규정을 잘못 해석한 것이다. 마. 청구인은 ○○시의 처분요청 사유와 피청구인의 처분사유가 일관성이 없다고 주장하나, 행정청에서는 법규위반에 대하여 행정처분을 요청한 기관이 그 행정처분을 요청한 사항대로 처분하는 것이 아니라 법규위반 여부를 조사하여 그 결과에 따라 법규위반 사실이 명백한 경우에만 행정처분을 하는 것으로서 행정처분을 요청한 사항과 실제 행정처분의 사유가 다르다는 청구인의 주장은 법리를 오해한 것이고, 돌출암에 관한 검토 소홀은 「건설기술관리법」 제21조의4 및 동법 시행규칙 제13조의6제1항의 규정에 따라 부실벌점 부과사유에 해당하여 이 건 처분에는 적용하지 않았는바, 식생 호안블럭의 경사도를 설계도서(1:0.5)와 다르게 시공(1:0.3)한 것이 명백하여 관련법에 따라 처분한 사항에 대하여 요청기관의 행정처분 요구사유와 피청구인이 행한 행정처분의 사유에 일관성이 없다는 청구인의 주장은 타당성이 없다. 바. 또한, 청구인은 ○○시청의 동일한 처분요청 사항에 대하여 청구인의 소속회사인 ○○엔지니어링(주)에 대한 처분내용과 청구인에 대한 처분내용이 일관성이 없다고 주장하나, 감리원 및 감리전문회사가 건설공사를 설계도서와 다르게 시공한 경우 감리원에 대하여는 업무정지처분(법 제33조제1항제5호)을, 감리전문회사에 대하여는 부실벌점의 부과(법 제21조의4 및 시행규칙 제13조의6제1항 [별표8] 나. 2.1)를 규정하고 있는바, ○○청장이 감리전문회사인 ○○엔지니어링(주)에 대해서는 업무정지처분을 할 수 있는 법적 근거가 없어 처분을 하지 못한 것으로 동 사안은 유사판례(△△행정법원 ‘03.8.29 2003구합554)에서도 입증된 바 있다. 다만, 부실벌점의 부과는 진행 중인 공사에 한하여 발주청(○○시)에서 부과 할 수 있는 것으로 동 공사가 이미 준공된 사실에 근거해 볼 때 부실벌점의 부과 역시 불가한 것이다. 사. 건설공사에 있어서 감리원의 임무는 시공자가 설계도면 및 시방서에 일치되게 시공하는가를 현장에서 점검하고 확인함으로써 소정의 공사 목적물이 우수한 품질로 시공되도록 업무를 수행하여야 함에도 불구하고 청구인은 발주청인 ○○시청에 아무런 보고나 승인 없이 임의로 동 공사의 호안블럭 경사도를 설계도서와 다르게 시공하여 호안블럭 사면의 안정성 저하를 초래하는 등 책임감리원으로서의 임무를 소홀하였기에 피청구인이 관련 규정에 따라 행한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없으므로 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 「건설기술관리법」 제33조제1항제5호 「건설기술관리법 시행령」 제54조의8제1항, 별표 6 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 감리원 업무정지처분서, 청문서, 감리원 행정처분 요청에 따른 의견제출 문서, 부실업체(건설기술자)에 대한 행정처분 의뢰 문서, 강원도 수해재발원인 감사결과 처분요구사항 통보서, 기술용역표준계약서, 하천ㆍ항만 시설물의 설계와 시공사례, 수해복구공사 실시설계보고서 및 식생블럭옹벽의 구조적 안전성 해석과 보강설계기법 연구 등 관련서류 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 기술용역표준계약서 등에 의하면, ○○엔지니어링(주)는 ○○시청과 이 건 공사가 포함된 강원도 ○○시 ○○면(1지구) 수해복구공사 책임감리용역계약을 체결하였는데, 계약기간은 2003. 3. 6.부터 2004. 12. 30.까지로, 계약금액은 2억9,640만원으로 되어있으며, 토목시공기술사인 청구인은 2003. 1. 27. 위 ○○엔지니어링(주)에 입사하였고2003. 3. 6. ○○시청에 책임감리원으로 신고되었다. (나) 청구인은 2003. 3. 6.부터 이 건 공사의 감리업무를 수행하면서 설계도면상 식생 호안블록 경사도가 1:0.5로 되어 있으나 발주자인 ○○시청에는 설계변경을 요청하지 아니한 채 동 경사도를 1:0.3으로 시공하여 2003. 8. 27. 준공처리를 하였다. (다) 강원도지사는 2004. 1. 19. ○○시장에게 ○○천 □□지구 수해복구공사에 대한 감사결과를 통보하면서, 청구인이 근무하고 있는 ○○엔지니어링(주)가 ‘하천내 돌출암에 대한 대책과 시공과정에 식생블록의 경사도 등에 대하여 종합적인 검토 없이 그대로 시공하도록 한 후 준공처리 함으로써 재피해가 발생하였다’는 이유로 귀책사유가 있는 위 ○○엔지니어링(주) 및 참여기술자에 대하여 부실정도에 따라 관계 규정에서 정한 기준에 의거하여 조치하도록 하였다. (라) ○○시장은 2004. 4. 10. ○○청장에게 강원도지사가 통보한 감사결과에 따라 「건설기술관리법」 제30조제2항제3호 등의 규정을 위반하였다는 이유로 이 건 공사의 감리업체인 ○○엔지니어링(주)에 대하여 1월의 업무정지처분을, 「건설기술관리법」 제33조제1항제5호 등의 규정을 위반하였다는 이유로 이 건 공사의 책임감리원인 청구인에 대하여 1월의 업무정지처분을 할 것을 요청하였고, ○○청장은 2004. 5. 4. 관련서류를 피청구인에게 이송한 후, 2004. 8. 11. ○○엔지니어링(주)에 대하여는 ‘동 회사의 「건설기술관리법」을 위반한 혐의에 대하여 구체적인 처분기준이 없다’는 이유로 종결처리 하였다. (마) 피청구인이 2004. 6. 25. 14:00경 청구인에 대한 청문을 실시한 결과 청구인은 이 건 공사의 피해부분인 식생 호안블럭 경사도가 설계도면과 다르게 시공되어 준공된 사실을 인정하였고, ○○시장이 2004. 8. 12. 피청구인에게 제출한 ‘청문에 따른 의견서’에 의하면, 책임감리원인 청구인이 호안블럭 경사도를 변경할 때 호안블럭 제조회사 기술팀과 사전협의 후 발주처의 승인을 득하여야 하나 아무런 승인 없이 설계도서와 상이하게 시공되었으므로 책임감리원의 업무소홀이라고 사료되며, 감리원은 감리업무 수행지침에 의거하여 하천 우측에 돌출한 암반이 설계상에 미반영된 사항을 검토하여 실정보고에 따른 설계변경ㆍ시공 등의 절차를 이행하여야 하나 이를 소홀이 한 것은 감리원의 책임이 없다고 볼 수 없다고 하였다. (바) 피청구인은 2004. 9. 15. 청구인이 ○○천 □□지구 수해복구공사를 부실감리(호안블럭 경사도를 설계도서와 다르게 시공)하였다는 이유로 청구인에 대하여 15일(2004. 9. 25.～2004. 10. 9)의 업무정지처분을 하였다. (사) 호안블럭 제조회사인 ○○주식회사의 제품설명서인 건교부 신기술 제130호의 "하천ㆍ항만 시설물의 설계와 시공사례" 및 ○○시의 "수해복구공사 실시설계보고서"에 의하면, 식생 호안블럭 공사의 장점의 하나로 ‘법면 구배 1:0.3, 1:0.5 등 조절이 자유롭고, 석공 등 기능인력 없이 시공되며 단순공정이므로 공사기간이 30% 정도 단축된다’고 기재되어 있다. (아) ○○대학교 부설 산업기술개발연구소 및 △△대학교 공과대학에서 실시한 "식생블럭옹벽의 구조적 안전성 해석과 보강설계기법 연구"의 ‘사면안전에 대한 검토’에 의하면, 식생 블록옹벽 및 호안공법의 대표적인 시공환경이 2～5m정도의 높이임을 감안할 때, 사면전체의 붕괴를 막기 위해 사면 기울기를 과도하게 작게하는 것은 무리한 방법이라고 사료되고, 완전배수 상태의 전체활동에 대한 검토를 옹벽높이 4m, 6m, 10m 그리고 옹벽경사는 1:0.5인 가장 보편적인 경우에 대해서 연구를 수행하였다고 되어 있다. (2) 「건설기술관리법」 제33조제1항제5호의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 감리원이 건설공사가 설계도서 기타 관계서류의 내용대로 시공되는지의 여부의 확인을 소홀히 하여 부실공사가 되거나 부실공사가 될 우려가 있을 때에는 1년 이내의 기간을 정하여 책임감리등의 업무를 정지할 수 있고, 동법 시행령 제54조의8제1항 별표 6(감리원의 위반행위별 업무정지처분기준)의 규정에 의하면, 설계상의 기준에 미달하게 시공하거나 설계에서 정한 품질 이하의 불량자재를 사용한 때에는 업무정지 1월의 처분을 할 수 있도록 되어 있으며, 동법 시행령 제54조의8제4항의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 위반행위의 동기, 위반의 정도 기타 정상을 참작할 만한 사유가 있을 때에는 처분기준의 2분의 1의 범위안에서 그 처분을 경감할 수 있고, 동법 제39조제1항 및 동법 시행령 제60조제2항제8호의 규정에 의하면 건설교통부장관은 동법 제33조제1항의 규정에 의한 감리원에 대한 업무정지에 관한 권한을 ○○청장에게 위임한다고 되어 있는바, 강원도의 감사결과와 ○○시장이 2004. 8. 12. 피청구인에게 제출한 ‘청문에 따른 의견서’ 등에 의하면, 청구인은 이 건 공사의 감리업무를 수행하면서 설계도면상 호안블록 경사도가 1:0.5로 되어 있으나 발주자인 ○○시청에는 설계변경을 요청하지 아니한 채 동 경사도를 1:0.3으로 시공하여 2003. 8. 27. 준공처리를 함으로써 재피해가 발생한 사실이 인정되나, 이는 청구인이「건설기술관리법」 제33조제1항제5호의 규정에 의한 설계도서 기타 관계서류의 내용대로 시공되는지의 여부의 확인을 소홀히 한 점이 분명하다 할 것이고, 이와 같은 청구인의 감리소홀과 이 건 부실공사와의 상당인과관계를 전혀 부인할 수는 없다 할 것이고, 더구나, 감리업무를 소홀히 하여 부실공사가 발생한 때뿐만 아니라 부실공사가 될 우려가 있는 때에도 감리원의 업무정지처분이 가능하도록 규정한 법취지에 비추어 볼 때, 청구인이 책임감리한 이 건 공사에서 다시 피해가 발생한 이상 이 건 처분이 재량권을 일탈하여 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 식생 호안블럭 공사 시공상 문제점이 있어 앙카(고정장치)를 보강하도록 조치하는 등 감리업무를 성실히 수행하였고, ○○청장은 감리업체인 ○○엔지니어링(주)에 대해서 건설기술관리법을 위반한 혐의에 대한 구체적인 처분기준이 없어 종결처리 하였음에도 피청구인이 청구인에 대해서 감리부실을 이유로 이 건 처분을 하는 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 청구인이 피청구인이 청구인에 대하여 실시한 청문에서 이 건 공사의 피해부분인 식생 호안블럭 경사도가 설계도면과 다르게 시공되어 준공된 사실을 인정한 점, 「건설기술관리법」 제33조제1항제5호 및 동법 시행령 제54조의8제1항 별표 6의 규정에 의하면, 감리원이 건설공사의 감리업무를 소홀히 하여 설계상의 기준에 미달하게 시공한 때에는 업무정지 1월의 처분을 할 수 있도록 되어 있는 점, 「건설기술관리법」 제21조의4제1항제4호 및 동법 시행규칙 제13조의6제1항 별표 8의 규정에 의하면, 감리전문회사가 설계ㆍ건설공사의 감리를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에는 부실의 정도를 측정하여 부실벌점을 주어야 하나, 건설교통부의 부실벌점운용요령(2001년 7월 발행) 및 부실벌점 적용대상에 대한 질의회신(건안 58826-165, 1998. 7. 28)에 의하면, 건설공사 등의 부실측정은 시공중인 건설공사를 대상으로 하고 있어 기 준공된 건설공사는 제외하고 있는 점, 피청구인은 청구인이 앙카를 보강하는 등 당초 설계도서에 반영되지 아니한 사항을 관계기관과의 협의 후 조치한 사실을 인정하고 「건설기술관리법 시행령」제54의8제4항의 규정에 따른 경감기준을 적용하여 업무정지 1월을 1/2로 경감하여 이 건 처분을 한 점, 호안블럭 제품설명서인 "하천ㆍ항만 시설물의 설계와 시공사례"를 보면 동 공사에 적용된 호안블럭은 경사도가 1:0.3 ～ 1:0.5로 자유롭게 시공이 가능하다고 명시되어 있고, ○○대학교 부설 산업기술개발연구소 및 △△대학교 공과대학에서 실시한 "식생블럭옹벽의 구조적 안전성 해석과 보강설계기법 연구"의 ‘사면안전에 대한 검토’에 의하면, 호안블럭 공사의 가장 보편적인 시공형태는 경사도가 1:0.5로 연구ㆍ검토된 사실을 고려할 때, 이 건 공사의 호안블럭 경사도를 1:0.5로 시공하는 것이 합리적인 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.