감리전문회사업무정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1993. 10. 15. 인천광역시에서 발주한 ○○고가차도 개량공사(이하 “인천시공사”라 함)의 전면책임감리용역에 대한 도급계약을 체결하고 1993. 10. 15.부터 1994. 6. 7.까지 감리업무를 수행하였고, 1993. 11. 15. 경기도에서 발주한 안양 - 판교간 지방도 확포장공사(이하 “경기도공사”라 함)의 전면책임감리용역에 대한 도급계약을 체결하고 1993. 11. 15.부터 현재까지 감리업무를 수행하고 있는바, 감사원에서 1995. 3. 9.부터 같은 해 6. 2.까지 위 각 공사의 강교 설치공사 및 유지관리 실태에 대하여 감사를 실시한 결과 용접공사의 부실시공, 하도급에 대한 확인검토 소홀 및 강교의 야외제작 방치 등 부실감리를 이유로 청구인에 대하여 의법조치 등 적정한 조치를 할 것을 건설교통부장관에게 요구하여 옴에 따라 피청구인이 1996. 4. 8. 청구인에 대하여 20일의 감리전문회사 업무정지처분을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 용접공사의 부실시공 지적 중 인천시공사에 있어서는 감리업무 수행 당시 시방서의 규정에 따라 방사선투과검사를 실시하여 모두 합격기준에 도달한 것으로 결과가 나와 있었고, 위 공사는 당초 강상형 50미터구간을 100미터로 연장하여 설계 변경작업을 하게 됨으로써 공사기간이 촉박하고 설치구간이 철도를 횡단하도록 되어 있는 등 기술적으로도 난공사였으나 청구인으로서는 최선을 다하여 감리업무를 수행한 것으로서 이미 준공검사를 거쳐 발주청으로부터 준공통지까지 받았던 것이며, 경기도공사에 있어서는 감사원에서 감사를 실시한 시기가 강교 제작 기간중으로 감리단에서 결함부위 지적 및 보수작업이 진행중에 있었고, 감사 후 지적된 결함부위를 전량 보수 완료하여 아무런 흠이 없도록 조치하였으며, 나. 하도급 문제 지적중 인천시공사에 있어서는 청구인이 1993. 10. 15. 감리업무를 시작하기 전에 시공사인 (주)○○건설(주)□□건설과 (주)□□엔지니어링 사이에 공사 하도급계약이 체결되어 발주청의 승인을 얻은 후 공사가 이미 진행중이었으므로 청구인으로서는 이에 관여할 수 없었고, 경기도공사에 있어서는 철물공사업면허소지업체에서도 강구조물의 제작 및 설치가 가능하다는 건설교통부의 유권해석에 따라 (주)△△주택개발(이하 “(주)△△”라 함)이 (주)▽▽기공에 강교제작의 하도급을 주는 것을 승인하였다가, 후에 청구인이 재차 건설교통부에 질의한바 철물공사업면허업체에서는 강교의 제작이 불가능하고 철강재설치공사업면허소지업체만 가능하다는 회신을 받아, (주)▽▽기공의 강교제작을 중지시키고 시공사인 (주)△△에서 직접 제작하도록 지시하였으며, 그후 (주)△△에서 직접 제작하겠다는 통지를 받고 확인을 하였는데도 시공자가 고의적으로 청구인을 속이고 (주)▽▽기공과의 하도급계약관계를 계속 유지하면서 (주)▽▽기공에서 강교를 제작해온 사실이 감사원의 회계분야 감사에서 밝혀진 것이며, 그후 (주)▽▽기공은 1994. 12. 10. 철강재설치공사업면허를 취득한 바 있어 하자가 치유된 상태라고 할 수 있고, 품질관리상으로도 아무런 문제점이 없었으며, 다. 강교의 야외제작 방치 문제는 강교제작 규모로 보아 야외제작이 불가피하였고, 위 공사중 인천시공사에 있어서는 바람막이 등 적절한 조치를 취한 상태에서 시공하게 하였고, 경기도공사의 경우에는 설계내용상에도 반드시 공장내에서 용접하여야 한다고 되어 있지는 않고 옥외 용접도 허용하고 있는바, 청구인은 건조로를 현장에 비치하게 하는 등 품질관리에 만전을 기하였으며, 라. 청구인이 감리업무를 수행한 인천시공사 및 경기도공사는 본래 강교제작 전문분야 감리와 강교의 설치를 포함한 토목 전문분야 감리로 나누어 용역을 주었어야 할 것인데도 강교제작 전문 감리원의 배치 및 이에 관한 비용계상도 없이 토목전문감리업체인 청구인과 전면책임감리계약이 체결된 상태에서 청구인은 감리용역의 충실을 기하기 위하여 국내에 몇 명 되지 아니하는 용접기술사까지 청구인의 부담으로 채용하여 시험기준보다 더 높은 기준에 의하여 용접검사 등 시험을 실시하고 검수에 철저를 기하였고, 특히 감사원의 중간점검을 통하여 지적된 사항은 완벽하게 감리업무를 수행하여 완공 후 시공결과에 전혀 흠이 없는 상태인바, 마. 따라서, 청구인은 설계도면 및 시방서 등과 다르게 부실시공되도록 방치한 사실이 없고, 감리회사로서 고의 또는 중대한 과실로 부실시공하도록 한 바도 없으며, 그 결과 공사가 부실화되었거나 공중에 위해를 끼친 사실이 결코 없었을 뿐만 아니라, 감리업무가 일시 중단된다면 현재 진행중인 감리업무 및 입찰준비중인 감리업무관계로 인하여 청구인에게 막대한 손실을 초래할 것이고, 건설기술관리법 제21조의4의 규정에 의한 부실벌점제도로 인하여 사실상 영구적으로 불이익을 받게 되므로, 이 건 처분들의 원인과 결과, 청구인이 입게 될 불이익 및 그간 청구인의 업무실적 등 여러 사정을 고려하여 보면 이 건 처분으로 피청구인이 유지하고자 하는 공익상의 필요에 비하여 청구인이 받게 될 불이익의 정도가 현저히 크다고 할 것이므로 이 건 처분은 재량권의 범위를 벗어난 위법부당한 처분으로서 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 가. 인천시 공사는 방사선투과시험결과 구조적으로 가장 중요한 주부재로서 플랜지 맞대기 용접부 120개소중 33개소가 불합격되고 ○○용접부는 용접누락, 용입누락, 언더컷, 돌림용접누락 등 다수의 결함이 발생되었고, 상하부플랜지 내측 횡보강재는 1.25미터 내지 2.5미터 간격으로 설계되어 있는데도 25개소를 시공 누락하고 강구조물 내부도장공사는 사전에 용접잔재, 녹, 먼지 등을 제거하지 아니하고 시공함으로써 용접부위에 녹이 발생하고 도장두께도 부족하게 시공하였고, 경기도 공사의 경우에도 주부재로서 플랜지 맞대기 용접부 46개소중 10개소가 불합격되고 플랜지와 웨브 ○○용접부 20개소가 용입불량, 슬래그 함유, 기공 등의 결함이 발생되고 기타 돌림용접누락, 용입각장부족, 언더컷, 군집기공 등의 결함이 발생하였으며, 감사원 감사후 지적부위를 전량 보수하였다고 하더라도 당초 완벽하게 시공된 것보다 보수부위의 품질이 저하될 수밖에 없고, 보수한 만큼의 추가 재원 및 인력의 낭비와 공사추진이 지연되었으며, 만약 감사원 감사에서 지적되지 아니하였다면 강교가 그대로 가설됨으로써 구조물의 내구연한이 현저히 떨어지거나 공중에 위해를 끼치는 결과를 초래했을 것이고, 나. 인천시 공사 및 경기도 공사의 강교시공은 철강재설치공사업 면허를 보유한 업체로 입찰참가자격을 제한하여 낙찰된 공사이므로 수급자가 직접 시공하는 것이 원칙이며, 부득이 발주청의 승인을 얻어 하도급을 주는 경우에도 하수급자의 공장규모, 제작능력, 면허의 적합여부를 확인하였어야 함에도 불구하고 이를 소홀히 함으로써, 인천시 공사의 경우 청구인이 감리업무를 수행하기 전에 이미 하도급이 이루어져 있었다는 이유로 적법한 하도급절차 이행여부를 확인함이 없이 하도급자인 (주)□□엔지니어링이 강교를 제작하도록 하였고, 경기도 공사의 경우 실제 수급자가 직접 시공하고 있는지에 대한 확인을 하지 못하였으며, 다. 강교제작은 건설교통부 제정 도로교표준시방서의 규정에 따라 공장에서 제작한 후 현장에 운반가설하여야 하는데도 청구인은 제반 공장시설을 갖추지 못한 상태에서 간이천막을 설치한 후 야외에서 제작하여 온도습도풍속에 대한 조치가 미흡하였으므로 이 건 처분은 관계법령에 의한 정당한 처분이라고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법부당여부 가. 관계법령 구 건설기술관리법(1993. 6. 11. 법률 제4562호로 개정되기 전의 것을 말한다) 제27조제1항의 규정에 의하면, 국가지방자치단체 또는 정부투자기관은 그가 발주하는 건설공사중 대통령령이 정하는 일정규모이상의 공사에 대하여는 건설공사의 품질의 확보와 향상을 위하여 제28조의 규정에 의한 감리전문회사로 하여금 시공감리를 하게 하여야 한다고 되어 있고, 동법 제2조제6호의 규정에 의하면, “시공감리”라 함은 국가, 지방자치단체 또는 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관이 발주하는 일정한 건설공사에 대하여 공사계약당사자가 아닌 일정한 자격이 있는 제3자가 당해 공사의 설계도서 기타 관계서류의 내용대로 시공되는지의 여부를 확인하고, 품질관리공사관리 등에 대한 기술지도를 하는 것을 말한다고 되어 있으며, 동조제7호의 규정에 의하면, “전면책임감리”라 함은 제6호의 규정에 의한 시공감리를 함과 아울러 건설공사의 발주자의 위탁에 의하여 기술사항에 대한 발주자로서의 관계법령에 의한 감독권한을 대행하는 것을 말한다고 되어 있고, 동법 제28조제1항의 규정에 의하면, 제27조의 규정에 의한 시공감리 또는 전면책임감리를 업으로 하고자 하는 자는 감리전문회사로서 건설교통부장관에게 등록하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제30조제1항제4호의 규정에 의하면, 건설교통부장관(1995. 1. 5. 법률 제4921호로 개정된 동법 제39조제1항 및 1995. 8. 4. 대통령령 제14744호로 개정된 동법시행령 제60조제1항제7호의 규정에 의하여 서울지방국토관리청장에게 권한이 위임되었음)은 감리전문회사가 고의 또는 중대한 과실로 시공감리 또는 전면책임감리를 부실하게 하거나 건설공사의 안전에 관한 법령의 규정에 위반하여 그 업무를 함으로써 당해 건설공사가 부실하게 되었거나 공중에 위해를 끼친 때에는 그 등록을 취소하거나 6월이내의 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 1995. 10. 30.자 감사원장 명의의 감사결과 처분 요구 문서(사일 16330-213) 및 1996. 2. 14.자 청구인회사 전무이사 정○○의 의견진술서와 청구인이 제출한 1993. 10. 15.자 기술용역표준계약서(인천시 공사분) 1993. 11. 15.자 기술용역표준계약서(경기도공사분), 1994. 6. 25. (주)○○건설 대표이사 최□□ 명의의 준공계(인천시공사분), 1994. 12. 7.자 (주)△△ 경기도 공사 현장소장 양○○ 명의의 ○○육교 강교 제작 직영 통보 문서(라안현 94-6호), 1994. 11. 18.자 (주)▽▽기공과 (주)△△간의 강교부지임대확인서, 동일자 (주)▽▽기공 대표이사 조○○ 명의의 공사포기서약서 및 원자재양도서약서, 동일자 (주)△△ 경기도공사 현장소장 양○○과 김▽▽정▷▷이▷▷이금융간의 근로계약서, 1995. 5. 29.자 (주)△△ ○○공장 현장소장 나○○의 확인서(○○육교 하도급에 관한 사항 및 ○○육교 제작공사에 관한 사항 각 1부), 1995. 9. 14.자 ○○육교 교량의 구조 검토 및 보강방법에 관한 중간보고(한강 제95-209호), 1995. 11. 22.자 사단법인 한국강구조학회 회장 장□□ 명의의 연구보고서 제출 문서(한강 제95-243호, 인천시공사 및 경기도공사분 각 1부), (주)□□검사엔지니어링의 ○○육교 BUTT용접부 R/T검사표 및 ○○육교 FILLET용접부 P/T검사표, 1996. 4. 8.자 서울지방국토관리청장 명의의 감리전문회사에 행정처분 알림 문서(건감 58826-231) 각 사본의 기재에 의하면, 청구인이 1993. 10. 15. 인천광역시에서 발주한 인천시공사의 전면책임감리용역을 도급받아 1993. 10. 15.부터 1994. 6. 7.까지 감리업무를 수행한 사실, 1993. 11. 15. 경기도에서 발주한 경기도공사의 전면책임감리용역을 도급받아 1993. 11. 15.부터 현재까지 감리업무를 수행하고 있는 사실, 인천시공사를 수급한 (주)○○건설에서 1994. 6. 25. 준공계를 제출한 사실, 경기도공사를 수급한 (주)△△가 강교제작에 필요한 공장이나 설비를 보유하고 있지 못한 사실, (주)△△가 하도급시 철물공사업면허소지업체에서 강구조물의 제작 및 설치공사가 가능하다는 건설교통부의 질의회신공문서를 첨부하여 청구인에게 당시 철물공사업면허 보유업체이던 (주)▽▽기공에 대한 강교제작의 하도급 승인을 요청한 사실, 청구인이 (주)▽▽기공의 강교제작 실적, 보유기술자 및 시설에 대하여 실사한 후 하도급에 문제가 없음을 발주청에 보고하고 하도급을 승인한 사실, 하도급 가능 여부에 대하여 청구인이 건설교통부에 재차 질의한바, 철강재설치면허업체만 강구조물의 제작설치가 가능하고 철물공사업면허업체는 불가능하다는 회신을 받은 후 청구인이 (주)△△에 대한 하도급 승인을 철회하고 원수급인이 직접 제작할 것을 지시한 사실, (주)△△가 청구인의 지시를 받은 후 (주)▽▽기공과 통정하여 강교부지임대합의서, (주)▽▽기공의 공사포기서약서, 제작중인 원자재양도서약서, 용접공 김▽▽정▷▷이▷▷ 및 이금용과의 근로계약서 등을 허위로 작성하여 (주)△△가 강교를 직접 제작한다는 내용의 문서와 함께 청구인에게 송부한 사실, 그후에도 계속 (주)△△에서 강교를 직접 제작하는 듯한 외관을 유지한 채 청구인을 속이고 (주)▽▽기공에서 강교를 제작하여 오다가 감사원의 회계분야감사에서 비로소 그 경위가 드러난 사실, 감사원 감사 당시 인천시공사는 이미 준공검사를 거쳐 발주청으로부터 준공통지를 받은 시점이었고 경기도공사의 강교제작공정은 전체공정의 약 95퍼센트이상이 진척되어 가조립까지 끝낸 후 도장공사와 충격검사만 남겨둔 시점이었던 사실, 인천시공사와 경기도공사의 강교를 야외에서 제작한 사실, 이로 인하여 인천시공사의 경우 플랜지 맞대기 용접부중 33개소가 불합격되고 필렛용접부는 용접누락, 용입누락, 언더컷, 돌림용접누락이 있었으며, 상하부플랜지 내측 횡보강재 25개소의 시공누락, 용접부위의 녹 발생, 도장 두께 부족 시공 등의 결함이 발생되었고, 경기도공사의 경우 플랜지 맞대기 용접부 10개소 불합격, 필렛용접부중 20개소에서 용입불량, 슬래그함유, 기공 등이 발견되었고 기타 돌림용접누락, 용입각장부족, 언더컷, 군집기공 등의 결함이 발생된 사실, 감사원 감사에서의 지적이후 인천시공사 및 경기도공사의 강구조물에 대하여 사단법인 한국강구조학회에 검사 및 보수방법의 연구를 의뢰하여 연구보고서를 토대로 보수한 사실, 청구인이 건설교통부에서 제정한 도로교표준시방서상의 시험기준보다 상위의 기준으로 시험하고 공인된 비파괴검사회사인 (주)한국검사에 의뢰하여 시험결과를 통지받아 업무를 수행한 사실, (주)한국검사의 시험결과 합격되었던 부위가 감사원의 의뢰를 받은 같은 (주)한국검사의 대전지사에서 재시험한 결과에서는 일부가 불합격된 사실, 1995. 10. 30. 감사원이 청구인에게 의법조치 등 적정한 조치를 할 것을 건설교통부장관에게 요구함에 따라 1996. 4. 8. 피청구인이 청구인에 대하여 20일의 감리전문회사 업무정지처분을 한 사실 등을 인정할 수 있다. (2) 위 인정사실에 의하면, 이 공사의 강교제작중 일부 결함이 발생된 것은 사실이나, 청구인이 용접시공에 관하여 과학기술처장관의 승인을 얻은 적법한 비파괴검사기관에 의뢰하여 시방서상의 표본검사규정에 적합한 검사를 실시하고 그 결과에 따라 강교제작업무를 진행시켜 온 데 대하여, 전부검사에 필요한 검사기간이나 이를 위한 예산도 계상되지 아니한 현실에서, 달리 책임을 물을 만한 위반사실이 없다면, 감사원감사에서 전부검사를 실시한 결과 결함부위가 발견되었다고 하여 이를 이유로 이 공사가 부실시공되었다고 인정하기에는 법령상으로나 조리상으로 무리가 있고, 설사 강교제작중에 발생된 결함을 부실시공으로 본다고 하더라도, 국내 철강재설치공사 면허업체의 수가 적고 제작물량은 이용가능한 시설용량을 훨씬 초과하는 데다가 인천시공사나 경기도공사에 필요한 강교의 경우 그 제작규모가 커서 공장실내제작이 거의 불가능하고 다른 곳에서 공장제작을 한다고 하여도 총 중량이 40톤 - 55톤이나 되어 국도나 지방도의 교량을 통과할 수 없는 등 설치현장까지의 이동운반이 매우 어려워 설치현장에서 가능한한 가까운 지역에서의 야외제작이 불가피하였던 사실, 옥외 용접시의 단점을 보완하기 위하여 용접부위에 대한 예열작업, 건조로 및 바람막이용의 간이천막 설치 등 공장용접과 동등한 작업환경을 조성한 후 시공하도록 하기 위하여 청구인 나름대로 노력을 기울인 사실, 도로교표준시방서상의 시험기준보다 상위의 기준으로 시험하고 감사원 감사시에 시험검사를 의뢰받은 회사와 동일한 비파괴시험 회사인 (주)한국검사의 시험결과 합격기준에 도달한 것으로 통지를 받아 업무를 진행시켜 왔음에도 감사원 감사시에 다시 지적된 사실, 인천시공사의 경우 발주청이 부실감리를 이유로 건설기술관리법 제33조의 규정에 의한 조치를 요구한 사실도 없고 이미 준공통지까지 하여 공사가 사실상 문제없이 완공되었던 사실과 국내 강교 제작설치공사와 이의 감리에 관련된 제도의 현황, 철강재설치공사업면허제도와 국내 관련업계의 현황, 용접공사의 국내 기술수준, 비파괴검사회사의 검사결과에 대한 신뢰성, 하도급제도 및 그간의 공사관행 등을 고려할 때 감사원 감사에서 모든 용접시공부위에 대하여 방사선투과검사를 실시하여 발견한 결함이 청구인의 고의 또는 중대한 과실로 인한 것이라고 보기는 어렵다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.