감리전문회사업무정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1994. 8. 22. 인천광역시에서 발주한 ○○산업도로 고가차도 설치공사의 전면책임감리용역에 대한 도급계약을 체결하고 1994. 8. 22.부터 1995. 12. 16.까지 감리업무를 수행하였는바, 감사원에서 1995. 3. 9.부터 같은 해 6. 2.까지 위 공사의 강교 가설공사 시공 및 유지관리 실태에 대하여 감사를 실시한 결과 용접공사의 부실시공하도급에 대한 타당성 검토 소홀 및 강교의 야외제작 방치 등 부실감리를 이유로 청구인에 대하여 의법조치 등 적정한 조치를 할 것을 건설교통부장관에게 요구하여 옴에 따라 피청구인이 1996. 4. 8. 청구인에 대하여 15일의 감리전문회사 업무정지처분을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 감사원에서 감사를 실시한 시기가 강교 제작기간중(당시 전체 제작공정의 약 20퍼센트 진척)으로 강교 제작시 용접후 7 - 8회의 검사 및 보수 공정을 거쳐 시공이 완료되는 용접공사의 성질상 제작기간 중에는 결함부위의 지적이 없을 수 없고, 감사후 지적된 결함부위를 전량 보수용접하여 완성품에서의 결함은 전혀 없었으며, 나. ○○산업도로 고가차도 설치공사는 청구외 (주)□□산업(공사지분비율 60퍼센트)과 (주)△△건설(공사지분비율 40퍼센트)이 공동 수급하여 시공하였으나, 이 중 (주)□□산업이 (주)▽▽공업에 하도급을 준 것은 1994. 4.경에 발주청의 승인을 얻어 이루어진 것으로 1994. 8. 22.부터 감리업무를 시작한 청구인으로서는 하도급사실에 관여할 수 없는 형편이었고, (주)△△건설에서는 그 공사지분을 직접 시공하다가 청구인을 경유하여 발주청의 승인을 얻은 후 1995. 2. 28. (주)▷▷기공에 하도급을 주었는바, (주)▷▷기공에서 소속 공장중 종전에 수주한 상당수의 다른 공사용 강상형보 제작이 진행중이어서 위 공사용 강교 제작에 필요한 장비시설 및 여유공간의 확보가 어려운 ○○공장에서 제작하는 바람에 일부 부실시공의 염려가 생겨 제작공정 약 20퍼센트선에서 시공능력부족을 이유로 공사를 중단시켰고, 1995. 6. 10. 다시 원수급자인 (주)△△건설로 옮겨 강교 제작을 완성한 후 (주)▷▷기공에서 설치하도록 하였던 것이며, 다. 강교의 제작 규모로 보아 야외제작은 불가피하였는바, 청구인은 강교 제작의 중요성을 고려하여 외부내부의 절단 및 용접작업은 바람막이를 제작하여 청구인이 이의 크기 및 상태를 점검한 후 작업하도록 하였고, 특히 바람이 심한 날이나 습기가 많은 이른 아침, 늦은 오후와 비오는 날 및 동절기 영하의 기온상태 등의 조건에서는 일체 작업을 하지 못하게 함으로써 공기지연의 원인이 되기까지 한 것이고, 라. 청구인이 감리업무를 수행한 위 공사는 본래 강교제작전문분야 감리와 강교의 설치를 포함한 토목전문분야 감리로 나누어 용역을 주었어야 할 것인데도 강교제작전문 감리원의 배치 및 이에 관한 비용계상도 없이 토목전문감리업체인 청구인과 전면책임감리계약이 체결된 상태에서 청구인은 감리용역의 충실을 기하기 위하여 국내에 몇 명 되지 아니하는 용접기술사까지 청구인의 비용부담으로 채용하여 시방서상의 시험기준보다 훨씬 더 많은 부위에 대한 용접검사 및 시험을 실시하고 검수에 철저를 기하였으며, 특히 감사원의 중간점검을 통하여 확인된 사항은 완벽하게 보수하며 감리업무를 수행하여 완공후 시공결과에 전혀 하자가 없는 상태인바, 마. 따라서, 청구인은 설계도면 및 시방서 등과 다르게 부실시공되도록 방치한 사실이 없고, 감리회사로서 고의 또는 중대한 과실로 부실시공하도록 한 바도 없으며, 그 결과 공사가 부실화되었거나 공중에 위해를 끼친 사실이 결코 없었을 뿐만 아니라, 청구인의 감리업무가 일시 정지된다면 현재 진행중인 감리업무 및 입찰준비중인 감리업무관계로 인하여 청구인에게 막대한 손실을 초래할 것이므로, 이 건 처분의 원인과 결과, 청구인이 입게 될 불이익 및 그간 청구인의 업무실적 등 여러 사정을 고려하여 보면 이 건 처분으로 피청구인이 유지하고자 하는 공익상의 필요에 비하여 청구인이 받게 될 불이익의 정도가 현저히 크다고 할 것이므로 이 건 처분은 재량권의 범위를 벗어난 위법부당한 처분으로서 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 가. 하수급자인 (주)▷▷시공이 시공한 구간의 경우 구조적으로 가장 중요한 부위인 맞대기용접부에 대한 방사선투과시험결과 16개소중 9개소가 불합격되고 필렛용접부 116개소에 각장부족, 언더컷, 모재손상 등이 발생하였는바, 감사원 감사 후 지적부위를 전량 보수하였다고 하더라도 당초 완벽하게 시공된 것보다 보수부위의 품질이 저하될 수밖에 없으며, 보수한 만큼의 추가재원 및 인력의 낭비와 공사추진이 지연되었고, 만약 감사원 감사에서 지적되지 아니하였다면 강교가 그대로 가설됨으로써 구조물의 내구연한이 현저히 떨어지거나 공중에 위해를 끼치는 결과를 초래했을 것이며, 이는 감리자가 건설기술관리법 등에 규정된 시방서 내용에 적합하게 시공되고 있는지에 대한 확인 및 시험성과에 대한 검토확인업무를 소홀히 수행한 것이고, 나. ○○산업도로 고가차도 설치공사는 철강재설치공사업면허를 보유한 업체로 입찰참가자격을 제한하여 낙찰된 공사이므로 수급자가 직접 시공하는 것이 원칙이고, 부득이 발주청의 승인을 얻어 하도급을 주는 경우에도 하수급자의 공장규모, 제작능력 등 제반여건을 확인하였어야 함에도 불구하고 이에 대한 검토를 소홀히 하여 결과적으로 공장규모의 부족으로 강교를 야외제작하게 함으로써 부실시공의 원인을 제공하도록 하였는바, 이는 건설기술관리법 등 관계규정에 따른 하도급에 대한 타당성검토를 소홀히 한 것이며, 다. 강교제작은 건설교통부 제정 도로교표준시방서의 규정에 따라 공장에서 제작한 후 현장에 운반가설하여야 하는데도 하수급인이 제작시설을 갖추지 못한 상태에서 바람막이 시설만 설치한 후 온도습도 및 풍속 등에 대한 설비나 조치가 미흡한 상태에서 야외제작하여 용접부실이 발생되게 하였는바, 이는 건설기술관리법시행령 제52조제1항제1호에 규정된 시공계획검토를 성실히 수행하지 아니한 부실감리에 해당하고, 라. 감사원에서 감사 결과 청구인 회사를 의법조치할 것을 요구해 옴에 따라 청구인회사 책임감리원 김△△의 진술과 발주청인 인천광역시 종합건설본부 이복훈의 의견을 듣고 관련자료를 검토한 결과 청구인에게 책임이 있다고 판단하였으나, 청구인의 감리업무수행과정과 하도급 등 제도상의 미비점 및 국내 제작여건 등을 고려하여 15일의 업무정지처분을 하였는바, 이는 최소한의 제재에 불과한 것으로서 관계법령에 의한 정당한 처분이라고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법부당여부 가. 관계법령 구 건설기술관리법(1995. 1. 5. 법률 제4921호로 개정되기 전의 것을 말한다) 제27조제1항의 규정에 의하면, 국가지방자치단체정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 기관은 그가 발주하는 건설공사의 품질의 확보 및 향상을 위하여 제28조의 규정에 의한 감리전문회사로 하여금 책임감리를 하게 하여야 한다고 되어 있고, 동법 제2조제6호의 규정에 의하면, “책임감리”라 함은 국가지방자치단체정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 기관이 발주하는 일정한 건설공사에 대하여 제28조의 규정에 의한 감리전문회사가 당해 공사의 설계도서 기타 관계서류의 내용대로 시공되는지의 여부를 확인하고, 품질관리공사관리 및 안전관리 등에 대한 기술지도를 하며, 발주자의 위탁에 의하여 관계법령에 따라 발주자로서의 감독권한을 대행하는 것을 말한다고 되어 있으며, 동법 제28조제1항의 규정에 의하면, 제27조의 규정에 의한 책임감리를 업으로 하고자 하는 자는 감리전문회사로서 건설교통부장관에게 등록하여야 한다고 되어 있고, 동법 제28조의4제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 감리원은 건설업자가 건설공사의 설계도서시방서 기타 관계서류의 내용과 적합하지 아니하게 당해 공사를 시공하는 경우에는 재시공공사중지명령 기타 필요한 조치를 할 수 있고, 감리원으로부터 재시공공사중지명령 기타 필요한 조치에 관한 지시를 받은 건설업자는 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제30조제1항제4호의 규정에 의하면, 건설교통부장관(1995. 1. 5. 법률 제4921호로 개정된 동법 제39조제1항 및 1995. 8. 4. 대통령령 제14744호로 개정된 동법시행령 제60조제1항제7호의 규정에 의하여 서울지방국토관리청장에게 권한이 위임되었음)은 감리전문회사가 고의 또는 중대한 과실로 책임감리를 부실하게 하거나 건설공사의 안전에 관한 법령의 규정에 위반하여 그 업무를 함으로써 당해 건설공사가 부실하게 되었거나 공중에 위해를 끼친 때에는 그 등록을 취소하거나 6월이내의 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 1995. 10. 30.자 감사원장 명의의 감사결과 처분 요구 문서(사일 16330-213) 및 1996. 2. 13.자 청구인 회사 소속 책임감리원 김△△의 진술서와 청구인이 제출한 1994. 12. 15.자, 1995. 6. 7.자 및 1995. 8.의 기술용역표준계약서, ○○산업도로 고가차도 설치공사 감리비 변경 산출서, 1994. 7. 인천광역시 종합건설본부의 ○○산업도로 고가차도 설치공사 책임감리과업지시서, 1994. 8. ○○산업도로 고가차도 설치공사 감리수행계획서, (주)한국검사의 방사선투과검사보고서, 1995. 2. 10.자 (주)△△건설 대표이사 진창수 명의의 공사하도급 승인 신청 문서(토목 제36호), 1994. 4. 25.자 (주)□□산업 대표이사 김▽▽ 명의의 공사 하도급 계약 통지 문서(공무 제511호), 같은 명의의 1995. 3. 15.자 건설공사 하도급 계약 통지서 및 1995. 6. 29. 청구인 회사 소속 허광정이 작성한 강재교량 보수요령 각 사본의 기재에 의하면, 청구인이 인천광역시에서 발주한 ○○산업도로 고가차도 설치공사의 전면 책임감리용역을 도급받아 1994. 8. 22.부터 1995. 12. 16.까지 감리업무를 수행한 사실, (주)□□산업이 (주)▽▽공업에 하도급을 준 것은 1994. 4.경이고 청구인이 감리업무를 시작한 것은 1994. 8. 22.부터인 사실, 시공자인 (주)△△건설이 하도급계약 체결시 자체적인 강교제작설비를 갖추고 있는 (주)▷▷기공을 하수급자로 선정하였으나 (주)▷▷기공이 소속 공장중 이미 상당수의 다른 공사용 강상형보 등의 제작이 진행중이어서 이 공사의 강교제작에 필요한 장비시설 및 공간의 확보가 어려운 천안공장에서 강교를 제작함으로써 공장 실내에서 제작하지 못하고 바람막이 시설만 설치한 후 야외에서 제작한 사실, 이로 인하여 용접공사를 부실시공하여 맞대기 용접부위에 대한 방사선투과시험결과 16개소중 9개소가 불합격되고 필렛용접부 116개소에 각장부족, 언더컷, 모재손상 등이 발생하였던 사실, 청구인이 감사원 감사가 있기 전에도 시방서상의 규정보다 더 많은 시험을 실시하고 공인된 비파괴검사회사의 시험결과를 통지받아 업무를 수행한 사실, 감사원 감사에서 지적된 후 (주)▷▷기공의 강교제작을 중단시킨 사실 및 청구인의 비용부담으로 용접기술사를 채용하여 결함부위를 전량 보수용접한 사실, 감사원 감사가 1995. 3. 9.부터 같은 해 6. 2.까지 강교제작중에 실시된 사실 및 감사결과 감사원이 청구인에게 의법조치 등 적정한 조치를 할 것을 건설교통부장관에게 요구함에 따라 피청구인이 청구인에 대하여 15일(1996. 4. 20. - 1996. 5. 4.)의 감리전문회사 업무정지처분을 한 사실 등을 인정할 수 있다. (2) 위 인정사실에 의하면, 이 공사의 강교제작중 일부 결함이 발생된 것은 사실이나, 청구인이 용접시공에 관하여 과학기술처장관의 승인을 얻은 적법한 비파괴검사기관에 의뢰하여 시방서상의 표본검사규정에 적합한 검사를 실시하고 그 결과에 따라 강교제작업무를 진행시켜 온 데 대하여, 전부검사에 필요한 검사기간이나 이를 위한 예산도 계상되지 아니한 현실에서, 달리 책임을 물을 만한 위반사실이 없다면, 감사원감사에서 전부검사를 실시하고 결함부위가 발견되었다고 하여 이를 이유로 이 공사가 부실시공되었다고 인정하기에는 법령상으로나 조리상으로 무리가 있고, 설사 강교제작중에 발생된 결함을 부실시공으로 본다고 하더라도, 국내 철강재 설치공사업 면허업체의 수가 적고, 제작물량은 이용가능한 시설용량을 훨씬 초과하여 하수급자인 (주)▷▷기공이 부득이 강교를 야외제작하게 된 사실, 공사의 하도급이나 강교의 야외제작은 국내 철강재제작 설비규모나 여건, 위 공사의 공기 등을 고려할 때 감리업무를 수행하는 청구인에게는 불가피하였던 것으로 보여지는 사실, 강교제작을 위하여 바람막이 시설 등을 설치하는 등 실내와 유사한 여건속에서의 제작을 위하여 청구인 나름대로 최대한으로 노력을 기울인 사실, 청구인이 시방서상의 시험규정보다 많은 시험검사와 공인된 비파괴검사회사의 시험결과를 토대로 공사를 관리하여 온 사실과 국내 강교제작설치공사 및 이의 감리에 관련된 제도의 현황, 철강재설치공사업 면허제도와 국내 관련 업계의 현황, 용접공사의 국내기술수준, 비파괴검사회사의 검사결과에 대한 신뢰성, 하도급제도 및 그간의 공사관행 등을 고려할 때 감사원 감사에서 모든 용접시공부위에 대하여 방사선투과검사를 실시하여 발견한 결함이 청구인의 고의 또는 중대한 과실로 인한 것이라고 보기는 어렵다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.