감리전문회사업무정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1992. 12. 11. 서울특별시 종합건설본부에서 발주한 장지 - 수서간 도시고속도로 건설공사(이하 “장지 - 수서간 공사”라 함)의 시공감리용역에 대한 도급계약(감리기간 1992. 12. 11. - 1997. 12. 31., 1994. 6. 1. 전면책임감리계약으로 변경), 1992. 12. 24. 서울특별시 종합건설본부에서 발주한 수서I.C.- 올림픽대로간 도시고속도로 건설공사(이하 “수서 - 올림픽대로간 공사”라 함)의 전면책임감리용역에 대한 도급계약(감리기간 1992. 12. 24. - 1996. 9. 30.) 및 1993. 6. 4. 피청구인이 발주한 양수 - 덕평간 도로확장 및 포장공사(이하 “양수 - 덕평간 공사”라 함)의 전면책임감리용역에 대한 도급계약(감리기간 1993. 6. 4. - 1996. 12. 30.)을 체결하고 감리업무를 수행하여 왔는바, 감사원에서 1995. 3. 9.부터 같은 해 6. 2.까지 위 각 공사의 강교 설치공사 및 유지관리 실태에 대하여 감사를 실시한 결과 용접공사의 부실시공, 하도급에 대한 확인검토 소홀 및 강교의 야외제작 방치 등 부실감리를 이유로 청구인에 대하여 의법조치 등 적정한 조치를 할 것을 건설교통부장관에게 요구하여 옴에 따라 피청구인이 1996. 4. 8. 청구인에 대하여 20일의 감리전문회사 업무정지처분을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 강구조물의 부실시공 문제 청구인이 전면책임감리업무를 수행한 위 각 공사에서 공통적으로 용접의 부실시공문제가 지적되고 있으나, 일반적으로 용접공사가 충실하게 시공되려면 시공능력이 우수한 용접공의 확보가 선결과제라고 할 것인데 오늘날 어려운 일을 기피하는 풍조가 널리 퍼져 있고, 용접공은 이른바 3D업종에 해당되어 인력자원자체가 적은데다가 그나마 우수한 용접공은 대부분 조선회사에 소속되어 있는 업계의 사정으로 인하여 이 건 관련 공사 등과 같은 강교제작현장에서는 우수한 용접공을 선발하여 투입하는 것이 사실상 매우 어려운 형편이며, 이 건 관련 공사들의 경우 강교제작분야와 강교설치를 포함한 토목분야로 나누어 감리용역을 주었어야 할 것임에도 강교제작 전문 감리원(용접기술사 또는 기계제작기술사)의 배치 및 이에 관한 비용계상도 없이 토목전문감리업체인 청구인과 전면책임감리용역이 체결된 상태였고, 더구나 건설교통부의 유권해석에 따라 강교제작은 물품제작납품으로 보아 제작과정은 철저히 감리할 수 없었고 완성품의 검사검수에만 치중할 수밖에 없었으며, 용접공사에 관하여는 전문적인 식견이 없어 공인된 비파괴검사회사에 방사선투과검사를 의뢰하여 그 결과통지에 따라 공사를 진행시켜 왔을 뿐만 아니라, 1992년 건설교통부에서 발행한 도로교표준시방서(이하 “시방서”라 함)상의 표본검사규정보다도 더 많은 시험검사를 거쳐 성실히 감리업무를 수행하여 왔음에도, 감사원에서는 표본검사규정을 무시하고 모든 부위에 대하여 방사선투과검사를 실시하여 결함부위를 지적한 것이고, 시방서에 의하면, 강판의 두께가 다른 플랜지의 맞이음 용접부위의 두꺼운 부재는 길이방향으로 1:5 경사지게 가공용접하여야 하는데 양수 - 덕평간 공사의 경우 90개소중 30개소에서 변화치수가 1밀리미터 내지 13밀리미터가 부족하게 시공되었다고 지적되었는바, 미국의 American Welding Society에서 발행한 Structural Welding Code(Steel)에 의하면 이 경우 경사도를 1:2.5로 규정하고 있어 국내 대부분의 공사에서도 1:2.5로 시공하고 있으며, 시방서의 규정대로 시공되도록 감리하지 못한 것은 실수이나 안전성에 있어서는 모두 미국기준을 초과하고 있어 아무런 문제가 없으며, 감사 지적후 경사를 1:5로 그라인딩하여 시정조치한 후 검사완료된 것이고, 위 각 공사에서 공통적으로 지적된 필렛용접부의 용접각장 부족부분도 1996. 6. 사단법인 강구조학회의 연구결과에 의하면 Co2 가스용접의 경우 목두께는 용입두께가 아크용접보다 2배의 값을 가지므로 실제 설계각장에 적합한 것으로 판단되었고, 기타 결함부분도 모두 보수완료하여 위 강구조학회로부터 안정성을 확보한 것으로 판단받았으며, 나. 하도급에 대한 확인검토 소홀 문제 “일반공사와 특수공사가 복합된 건설공사중 특수공사부분을 다른 특수면허자에게 하도급하는 것은 당해 건설공사의 일부 하도급으로서 건설업법 제22조제1항의 규정에 의한 일괄하도급에는 해당되지 아니하나, 이 경우 동조제3항의 규정에 의거하여 발주자의 서면에 의한 승낙이 있어야 하고, 철강재설치공사를 철구조물 제작구매와 그 설치공사로 분리하여 철강재설치공사업과 철구조물제조업을 겸업하는 자와 각각 계약체결을 할 수도 있으나 이 경우에도 건설업법 제22조제3항의 규정에 의거하여 발주자의 승낙을 얻어야 한다”는 건설교통부장관의 질의회신문서(건경 58070-756)의 취지에 따라 각각 발주자의 승인을 얻어 철구조물 제작납품으로 처리한 것인데다가, 위 각 공사와 같은 대량의 물량을 적정공기내에 제작하려면 강교제작 수급사는 자사에서 제작가능한 물량 일부를 제외하고는 하도급을 줄 수밖에 없는 실정이고, 장지 - 수서간 공사의 경우에는 청구인은 하도급계약 당시 전면책임감리가 아닌 시공감리시기였으므로, 하도급에 관하여 확인검토를 소홀히 하였다는 피청구인의 주장은 이유없으며, 다. 강교의 야외제작 방치 문제 건설교통부의 철강재 설치공사업의 시설장비에 관한 면허기준은 제작장 바닥면적 2,000제곱미터 이상(약 600평), 현도장 길이 50미터, 폭 15미터이상으로 되어 있고, 국내 대부분의 철강재 설치공사업 면허소지업체의 공장규모도 위의 면허기준을 간신히 충족하는 정도에 불과한바, 이러한 시설규모의 공장에서 위 각 공사에 필요한 강교 7,396미터를 공기내에 제작하려면 수십개의 철강재 설치공사업 면허소지업체가 필요한 실정이며, 이의 직접 제작에 필요한 시설을 확충하려면 약 100억원-200억원 정도의 자금이 소요될 것이므로 국내업체의 여건상 강교의 공장내 제작은 도저히 불가능한 형편이고, 한편, 제작된 강교의 중량은 1기(약 12 - 14미터)당 약 25톤 - 40톤으로 이를 운반할 트레일러의 중량을 합하면 40톤 - 55톤이 되는바, 1등교인 경우에도 통과가능총중량인 43톤을 초과하게 되어 운반이 대단히 곤란하며, 국도나 지방도상의 교량은 현재 대부분 2등교로 분류되어 통과가능총중량이 32톤에 불과한데다가 강교제작시설이 완비된 공장은 남부지방에 편중되어 있어 현장부근에 제작장을 설치하여 제작하는 것이 불가피하고, 강교제작이 가능한 각 업체의 한정된 시설로는 공기내 제작을 완료할 수가 없어 기존 철강재 제작장에서 천막과 바람막이 시설 등 공장과 유사한 환경을 조성할 수 있는 임시시설을 설치하여 제작하게 된 것이며, 시설이 완비되지 못한 제작장에서 제작을 하게 되므로 품질을 확보하기 위하여 비파괴시험 등을 시방서상의 규정보다 추가하여 시행하고, 품질확인이 끝난 후에 현장에 운반하여 설치하도록 한 것인데, 이와 같이 강교의 야외제작은 국내 여건상 불가피하였는바, 라. 이 건 처분은 처분이 내려지기까지의 과정 및 경위 등을 살펴볼 때 행정청의 재량권의 범위를 벗어나 청구인에게 가혹한 불이익을 주는 위법부당한 행정처분이므로 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 가. 강구조물의 부실시공 문제 (1) 장지 - 수서간 공사 주부재로서 플랜지끼리 또는 플랜지와 브래키트(내민보)맞대기 용접이음부 27개소의 방사선투과시험 실시결과 12개소가 불합격되는 등 구조적으로 가장 중요한 부위의 용접도 부실시공하였고, 필렛용접부 573미터구간 확인결과 73개소가 각장부족, 언더컷, 돌림용접 누락 등 결함이 발생하여 강교구조물의 안정성 및 내구성 저하가 우려되도록 부실시공하였으며, (2) 수서 - 올림픽대로간 공사 기성처리된 80미터(중량 820톤)중 임의의 구간에 대하여 용접상태를 표본조사한 결과, 주부재인 상하플랜지 맞이음부 132개소중 38개소가 방사선투과시험에 불합격되는 등 구조적으로 가장 중요한 부위의 용접도 부실시공하였고, 상부플랜지와 브래키트 플랜지 맞이음부분 7개소에 대하여 방사선투과시험결과 모두 불합격되었으며, 상하플랜지와 복부철판과 필렛용접부 106미터중 6.7미터는 용접각장이 설계상의 8밀리미터보다 2.5 - 1밀리미터 부족한 5.5 - 7밀리미터로 시공하였고, 보강재 필렛용접부위 510미터중 10센티미터 구간에는 허용치를 초과하는 언더컷, 18개소에는 기공 발생 등 강교 제작공사가 전반적으로 부실시공되었는데도 방치하여 강교구조물의 안전성 및 내구성저하가 우려되도록 부실시공하였으며, (3) 양수 - 덕평간 공사 강판의 두께가 다른 브래키트(내민보)와 주형의 이음부위는 경사지게(경사도 1:5) 가공하고 개선을 하여 용접하여야 하는데도 30개소는 경사지게 가공하지 아니한 채 용접하여 응력집중에 의한 강재의 조기피로 발생이 우려되고, 동 이음부중 인장재 7개소에 대하여 방사선투과시험을 실시한 결과 모두 용입불량 등으로 불합격되었으며, 필렛용접을 한 용접이음부 각장을 측정한 결과 플랜지와 복부판의 T형 용접이음부 72개소중 22개소의 각장이 설계치인 8밀리미터보다 1.2 - 1.8밀리미터가 부족한 6.2 - 6.8밀리미터로 시공되고, 복부판과 브래키트 접합부 40개중 17개소의 각장도 1.2 - 3.0밀리미터가 부족한 5.0 - 6.8밀리미터로 부족 시공되었으며, 고장력볼트는 체결력이 71 - 87킬로그램.미터가 되도록 시공하여야 함에도 53개소중 13개소는 체결력이 1 - 31킬로그램.미터가 부족한 40 - 70킬로그램.미터로 부족시공하여, 강교구조물의 안정성 및 내구성 저하가 우려되도록 부실시공하였고, (4) 청구인은 감사원 감사후 보수용접하여 부실감리가 아니라고 주장하고 있으나, 감사원 감사 지적후 전량보수하였더라도 당초 완벽히 용접한 것보다 보수한 부위의 품질은 저하될 수밖에 없을 것이며, 보수한 만큼 추가재원 및 인력이 낭비되었을 것이고, 공사추진이 지연되었을 것이며, 만약 감사시 지적되지 않았다면 강교 전체가 주요부재에 용접부실이 발생한 상태로 교량이 가설됨으로써 공중에 위해를 끼치거나 구조물의 내구연한이 현저히 떨어지는 결과가 초래될 것이므로 이와 같은 사실을 볼 때 청구인은 건설기술관리법 등에 규정한 시방서 내용대로 적합하게 시공되고 있는지에 대한 확인 및 품질관리시험 계획실시지도 및 시험성과에 관한 검토확인업무를 소홀히 수행한 것이고, 나. 하도급에 대한 확인검토 소홀 문제 장지 - 수서간 공사 및 수서 - 올림픽대로간 공사의 강교시공은 건설업법 제6조제1항 및 동법시행령 제2조의 규정에 따라 철강재 설치공사업면허를 보유한 업체로 입찰참가자격을 제한하여 낙찰된 공사이므로 수급자가 직접시공하는 것이 원칙이며, 부득이 발주청의 승인을 얻고 하수급자를 선정하여 강교를 제작할 때에는 하수급자의 공장규모, 제작능력, 면허의 적합여부 등을 확인하였어야 함에도 이에 대한 검토를 소홀히 하여 제작능력이 없는 업체를 선정함에 따라 공장규모부족으로 강교를 야외제작함으로써 부실시공의 원인을 제공한 것은 건설기술관리법 등 관계규정에 의한 하도급에 대한 타당성 검토를 소홀히 한 것이고, 다. 강교의 야외제작 방치 문제 강교제작은 시방서의 규정에 따라 공장제작을 하여 현장에 운반가설하여야 함에도 청구인은 장지 - 수서간 공사, 수서 - 올림픽대로간 공사의 강교제작을 제반공장시설의 구비없이 야외에서 제작하여 온도습도풍속에 대한 조치가 미흡하고 설비가 부족하여 용접부실이 발생하도록 감리업무를 소홀히 하였는바, 이는 건설기술관리법시행령 제52조제1항에 규정한 시공계획검토를 성실히 수행하지 않은 것이므로 이 건 처분은 관계법령에 의한 정당한 처분이라고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법부당여부 가. 관계법령 구 건설기술관리법(1993. 6. 11. 법률 제4562호로 개정되기 전의 것을 말한다) 제27조제1항의 규정에 의하면, 국가지방자치단체 또는 정부투자기관은 그가 발주하는 건설공사중 대통령령이 정하는 일정규모이상의 공사에 대하여는 건설공사의 품질의 확보와 향상을 위하여 제28조의 규정에 의한 감리전문회사로 하여금 시공감리를 하게 하여야 한다고 되어 있고, 동법 제2조제6호의 규정에 의하면, “시공감리”라 함은 국가, 지방자치단체 또는 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관이 발주하는 일정한 건설공사에 대하여 공사계약당사자가 아닌 일정한 자격이 있는 제3자가 당해 공사의 설계도서 기타 관계서류의 내용대로 시공되는지의 여부를 확인하고, 품질관리공사관리 등에 대한 기술지도를 하는 것을 말한다고 되어 있으며, 동조제7호의 규정에 의하면, “전면책임감리”라 함은 제6호의 규정에 의한 시공감리를 함과 아울러 건설공사의 발주자의 위탁에 의하여 기술사항에 대한 발주자로서의 관계법령에 의한 감독권한을 대행하는 것을 말한다고 되어 있고, 동법 제28조제1항의 규정에 의하면, 제27조의 규정에 의한 시공감리 또는 전면책임감리를 업으로 하고자 하는 자는 감리전문회사로서 건설교통부장관에게 등록하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제30조제1항제4호의 규정에 의하면, 건설교통부장관(1995. 1. 5. 법률 제4921호로 개정된 동법 제39조제1항 및 1995. 8. 4. 대통령령 제14744호로 개정된 동법시행령 제60조제1항제7호의 규정에 의하여 서울지방국토관리청장에게 권한이 위임되었음)은 감리전문회사가 고의 또는 중대한 과실로 시공감리 또는 전면책임감리를 부실하게 하거나 건설공사의 안전에 관한 법령의 규정에 위반하여 그 업무를 함으로써 당해 건설공사가 부실하게 되었거나 공중에 위해를 끼친 때에는 그 등록을 취소하거나 6월이내의 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 시방서, 1995. 10. 30.자 감사원장 명의의 감사결과 처분 요구 문서(사일 16330-213), 1996. 2. 12. 청구인의 위임을 받은 청구인 회사 소속 감리본부장(사장) 유○○의 의견진술서와 청구인이 제출한 1993. 7. 5.자 철강교 제작 및 설치공사의 하도급에 대한 질의문서(동건공무 93-322), 1993. 7. 14.자 건설교통부장관 명의의 질의회신 문서(건경 58070-756), 1994. 4. 11.자 서울특별시종합건설본부장 명의의 공사하도급승인 문서(종건토일 58700-702), 1994. 12. 21., 1995. 1. 14. 및 1995. 2. 24.자 청구인 회사의 양수 - 덕평간 공사 책임감리원 우○○ 명의의 지시부, 1995. 1. 13.자 (주)한국종합철관 비파괴사업부 대표이사 김○○ 명의의 ○○교 비파괴검사 결과 제출 문서(제95-113), 1995. 5. 23.자 도급인 청구인, 수급인 사단법인 한국선급간의 감리용역계약서, 1995. 6. 12.자 사단법인 한국선급의 완성검사보고서(수서 - 올림픽대로간 공사 강교 10블럭), 1995. 6. 14.자 건설교통부장관 명의의 감리전문회사 등록증(재교부), 1995. 8. 3.자 (주)서울검사 대표이사 조○○ 명의의 ○○교에 대한 최종 결과보고 문서(서검기재 9507-195), 1996. 6. 사단법인 한국강구조학회의 양수 - 덕평간 공사중 ○○교의 구조검토 및 보강방법에 관한 연구보고서 등 각 사본의 기재에 의하면, 청구인이 1994. 2. 28. 건설기술관리법 제28조 및 동법시행규칙 제37조의 규정에 의하여 등록된 종합감리전문회사인 사실, 청구인이 1992. 12. 11. 서울특별시종합건설본부에서 발주한 장지 - 수서간 공사의 전면책임감리용역에 대한 도급계약(감리기간 1992. 12. 11. - 1997. 12. 31.),1992. 12. 24. 서울특별시종합건설본부에서 발주한 수서 - 올림픽대로간 공사의 전면책임감리용역에 대한 도급계약(감리기간 1992. 12. 24. - 1996. 9. 30.), 1993. 6. 4. 피청구인이 발주한 양수 - 덕평간 공사의 전면책임감리용역에 대한 도급계약(감리기간 1993. 6. 4. - 1996. 12. 30.)을 각각 체결하고 감리업무를 수행하여 온 사실, 청구외 (주)○○건설 대표 홍관의의 질의에 대하여 건설교통부장관이 강교제작을 하도급하는 것은 건설공사의 일부하도급으로서 철구조물 제작납품에 해당하고, 발주자의 승낙을 얻어 하도급을 줄 수 있다는 취지의 회신을 한 사실, 감사원 감사당시 장지 - 수서간 공사는 전체 1만4,544톤의 강교중 약 55퍼센트인 8,033톤이 제작되고, 약 12퍼센트인 1,800톤이 가설된 상태였던 사실, 수서 - 올림픽대로간 공사는 전체 3만1,154톤의 강교중 2.6퍼센트인 820톤이 제작중이었던 사실, 양수 - 덕평간 공사는 전체 8,000톤의 강교중 75퍼센트인 약 6,000톤이 제작가설중이었던 사실, 장지 - 수서간 공사는 수급자인 (주)남강토건이 강교의 제작 및 설치공사를 (주)□□에 하도급한 사실, 수서 - 올림픽대로간 공사는 수급자인 (주)▽▽공영이 강교의 제작 및 설치공사를 (주)△△중공업에 하도급한 사실, 장지 - 수서간 공사 및 수서 - 올림픽대로간 공사의 하수급자인 (주)□□과 (주)△△중공업이 강교 일부를 야외에서 제작한 사실, 이로 인하여 위 각 공사에서 용접시공부분이 방사선투과검사에 불합격되거나 용입불량, 각장부족, 돌림용접누락, 언더컷 및 기공의 발생 등 결함이 나타나고 양수 - 덕평간 공사에서는 고장력 볼트의 체결력 부족시공이 발견된 사실, 청구인이 위 각 공사의 용접시공에 대하여는 각각 공인된 비파괴시험업체에 방사선투과검사를 의뢰하여 그 시험결과에 따라 감리업무를 수행하여 온 사실, 청구인은 시방서상의 표본검사규정보다도 더 많은 시험검사를 하였음에도 불구하고 감사원 감사에서는 모든 용접부위에 대하여 방사선투과검사를 실시하여 표본검사에서 합격된 부위중에서도 결함부위가 지적된 사실, 양수 - 덕평간 공사 등에 있어서는 청구인 회사 소속 책임감리원이 이미 지적하여 보수중인 결함부위를 감사원에서 다시 지적한 사실, 청구인이 감사원 감사를 통하여 지적된 결함부위에 대하여 사단법인 한국선급과 사단법인 한국강구조학회의 연구결과에 따라 전량 보수 완료한 사실, 1995. 10. 30. 감사원이 청구인에 대하여 의법조치 등 적정한 조치를 할 것을 건설교통부장관에게 요구함에 따라 1996. 4. 8. 피청구인이 청구인에 대하여 20일의 감리전문회사 업무정지처분을 한 사실 등을 인정할 수 있다. (2) 위 인정사실에 의하면, 이 공사의 강교제작중에 일부 결함이 발생된 것은 사실이나 청구인이 용접시공에 관하여 과학기술처장관의 승인을 얻은 적법한 비파괴검사기관에 의뢰하여 시방서상의 표본검사규정에 적합한 검사를 실시하고 그 결과에 따라 강교제작업무를 진행시켜 온 데 대하여, 전부검사에 필요한 검사기간이나 이를 위한 예산도 계상되지 아니한 현실에서, 달리 책임을 물을 만한 위반사실이 없다면, 감사원감사에서 전부검사를 실시한 결과 결함부위가 발견되었다고 하여 이를 이유로 이 공사가 부실시공되었다고 인정하기에는 법령상으로나 조리상으로 무리가 있고, 설사 강교제작중에 발생된 결함을 부실시공으로 본다고 하더라도, 강교제작의 하도급이나 야외제작에 관하여는 청구인이 건설교통부장관의 질의회신 문서의 취지에 따라 강교제작을 물품제작납품으로 처리하여 온 사실이나 국내 철강재 설치공사업체의 규모와 여건, 위 각 공사의 공기 등을 고려할 때 감리업무를 수행하는 청구인에게는 불가피했던 것으로 보여지는 사실, 시방서상의 시험규정보다 더 많은 시험검사와 공인된 비파괴검사회사의 시험결과에 따라 감리업무를 수행해 온 사실과 국내 강교제작설치공사와 이의 감리에 관련제도의 현황, 철강재설치공사업 면허제도와 국내 관련 업계의 여건, 용접공사의 국내기술수준, 비파괴검사회사의 검사결과에 대한 신뢰성, 하도급제도 및 그간의 공사관행 등을 고려할 때 감사원 감사에서 모든 용접시공부위에 대하여 방사선투과검사를 실시하여 발견한 결함이 청구인의 고의 또는 중대한 과실로 인한 것이라고 보기는 어렵다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.