감염성폐기물중간처리업사업계획부적정통보처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 11. 19. 대구광역시 ○○구 ○○동 15번지를 사업예정지로 하는 감염성폐기물중간처리업(이하 "이 건 사업"이라 한다)의 허가를 받기 위하여 감염성폐기물중간처리업사업계획서를 피청구인에게 제출하자, 피청구인은 사업예정지가 다중이 이용하는 중고자동차매매업소, 골프연습장 등 서비스업이 주종인 이종의 사업장 등으로 포위되어 있으며, 완충지대 없이 인접하여 대단위 아파트와 근린생활시설 등이 위치한 도심지역인 관계로 입지환경이 적합하지 않다는 이유로 2003. 1. 20. 청구인에 대하여 감염성폐기물중간처리업사업계획부적정통보(이하 "이 건 처분"이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 폐기물처리업을 하고자 하는 자는 폐기물관리법 제26조제1항 및 제2항의 규정에 따라 사업계획서를 제출하여 환경부장관으로부터 권한이 위임된 ○○청장에게 적합여부에 대한 검토를 받아야 하고, 동조제3항은 폐기물처리사업계획서에 대한 적합통보를 받은 자라 할지라도 폐기물처리업을 하기 위하여는 다시 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 허가를 받도록 하고 있는 바, 이를 감안하면 사업계획서의 적정여부를 검토하는 단계에 있어서는 시설ㆍ장비 및 기술적인 면은 중요한 검토대상이 아니고 사업계획서가 소정의 기준에 부합하는지 여부에 대하여만 통보하여야 한다. 나. 사업계획서의 적합 여부를 검토함에 있어서는 환경부 예규 제197호 폐기물처리업허가업무처리지침에 의하는 바, 위 예규에 의하면 부적정통보를 할 수 있는 사유로서 ①폐기물처리업허가를 받고자 하는 자가 폐기물관리법 제27조의 규정에 의한 결격사유에 해당하는 경우, ②타 법에 저촉되는 경우(폐기물처리시설의 설치를 제한하는 경우에 한함), ③배출시설설치기관에서 배출시설설치허가 및 신고관련부문에 대한 검토결과 허가 또는 신고수리 불가판정이 있는 경우를 들고 있으나, 피청구인은 이러한 부적정통보 사유가 아닌 입지의 부적합을 들어 이 건 처분을 하였고, 따라서 이 건 처분은 그 근거가 없이 이루어진 위법ㆍ부당한 처분이다. 다. 또한, 피청구인이 이 건 처분의 근거로 들고 있는 입지상의 부적정 사유는 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다. (1) 사업예정지의 1.5킬로미터 떨어진 곳에 이미 대구광역시의 생활쓰레기를 처리하는 ○○소각장(1일 처리량 600톤)이 연중가동되고 있는데, 이에 반하여 청구인이 계획하는 폐기물 처리량은 1일 6톤에 불과하여 사업예정지에 감염성폐기물중간처리시설이 가동된다고 하여 그로 인하여 특별히 주변환경에 미치는 영향은 거의 없다. (2) 사업예정지의 인근에 중고자동차매매업소가 집단적으로 위치하여 있으나, 이는 주거시설이 아니라 일반공업지역 내에 있는 상업시설이므로, 이는 오히려 사업예정지의 입지환경에 적합한 시설로 보아야 한다. (3) 청구외 ○○청장은 사업예정지에 위치한 장기택지지구에 입지한 대단위아파트 주민 및 중고자동차상사 상인의 집단민원이 예상된다는 지적을 하였으나 그러한 민원은 현재까지 한 건도 없다. (4) 피청구인은 사업예정지를 관할하는 대구광역시 ○○구청장에게 이 건 사업계획에 관한 의견을 물었고 ○○구청장은 사업예정지가 ○○구에서 신축 중인 구민문화회관과 인접한 거리에 있어 향후 문화회관 이용편의에 막대한 지장을 초래할 것이라는 이유로 반대의견을 회신하였으나, 이 건 사업의 시행으로 구민문화회관의 이용편의에 지장이 있는지도 의문이며, ○○청장의 반대의견은 ○○의 자기 편의주의적인 시각에서 나온 것이다. (5) 피청구인은 사업예정지 인근에 ○○천이 위치하여 비가 내릴 경우 감염성폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ처리과정에서 발생하는 오염물질이 ○○천에 유입될 우려가 있다고 주장하나, 감염성폐기물은 전용용기에 넣어 밀폐포장된 상태로 수집ㆍ운반하고 용기에 담긴 상태로 소각시설에 투입하는 방식으로 처리되므로 피청구인의 주장은 이유없는 것이다. (6) 피청구인은 사업예정지의 입지의 적합여부에 대하여 환경분야 전공 교수들에게 의견을 물어 청구외 장○○ 교수가 인근 200미터 내지 500미터 거리에 대단위 아파트 및 근린생활시설 등이 위치하고 있고, 겨울철의 바람이 인근 ○○동의 아파트단지 쪽으로 불기 때문에 입지환경이 부적합하다는 의견을 제시하였으나, 사업예정지 인근 200미터 내지 500미터 거리에는 아파트단지가 전혀 없고, ○○동의 아파트는 사업예정지에서 상당히 떨어져 있어 고려대상이 아닌 것으로 사료되고, 이러한 기술적인 사항은 이 건 사업계획서의 적정통보를 한 후에 검토될 것이므로 환경오염문제는 염려하지 아니하여도 되고, 사업계획서의 적정성 여부를 검토함에 있어 학계의 의견을 수렴할 수 있는 근거는 없으므로 학계의 의견을 그대로 행정처분의 잣대로 삼을 수 없는 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 환경부예규 제197호 폐기물처리업허가업무처리지침에 의하면 사업계획의 적정성 여부를 판단할 때에 폐기물처리시설, 장비설계, 시공의 적정성 및 오염물질의 적정처리 가능여부 등의 기술적인 사항에 대하여 검토하고 사업예정지를 현지조사하도록 정하고 있는 바, 청구인은 자체적으로 이 건 사업에 대하여 기술검토하고 소각시설 검사기관인 환경관리공단 및 한국기계연구원의 기술검토를 받고 현지조사를 한 결과 소각로의 기술적인 재검토가 필요하고 오염물질이 낙동강 유입하천인 ○○천으로 유입될 우려가 있으며 오염물질이 인근 주민 및 시설물에 대하여 환경오염피해가 발생할 수 있다는 점을 종합적으로 고려하여 이 건 처분을 한 것이다. 나. 사업예정지는 다음과 같은 이유로 인하여 감염성폐기물중간처리업사업의 입지로서 부적절하다. (1) 사업예정지는 분지형 지형으로서 평소 기온역전 현상등으로 오염물질의 대기확산이 적절히 이루어지지 않아 사업예정지 인근에 위치하고 있는 성서소각장 및 성서공단내 배출업소에 발생하는 각종 대기오염물질로 인한 환경오염피해로 민원이 빈번한 지역이다. (2) 사업예정지에 인근에 위치하고 있는 성서소각장과 이 건 사업의 소각장의 피해예상정도는 소각대상 폐기물 종류, 성상, 소각시설 종류, 환경오염방지시설 처리공정, 연돌높이에 따른 오염물질 확산정도 등에 따라 상이할 수 있는데도 구체적인 자료없이 막연히 환경오염피해가 없다고 하는 것은 전문지식이 결여된 주관적이고 편협한 주장이다. (3) 피청구인이 직접 사업예정지에 대하여 현장조사를 한 결과, 사업예정지 진입도로에 인접하여 대단위 자동차매매상사 및 관련업종이 입주하여 있으며, 반경 50미터 이내에 골프연습장, 외식업체, 비닐하우스 경작지, 세차업소 등 서비스 업종과 반경 1킬로미터 내 대단위 아파트가 위치하고 있어 폐기물소각시설 운영특성상의 불완전연소로 발생하는 배출가스로 인한 직ㆍ간접적인 피해가 예상되어 이 건 사업예정지의 입지여건은 타당하지 않는다고 판단된다. (4) 현재까지의 소각시설 운영기술상 오염물질 부적정처리가 발생할 수 있으며, 배출 오염물질이 공기중의 수분과 결합하여 산미스트(酸Mist)를 형성하거나 주변지역 배출업소에서 발생한 오염물질과 복합ㆍ상승작용을 일으켜 중고자동차매매상사에 전시중인 차량과 건물에 부식을 일으켜 재산상 손실을 초래하거나 인체의 호흡기, 점막에 악영향을 끼쳐 건강상의 장애를 초래할 우려가 있다. (5) 청구외 ○○청장이 이 건 사업예정지 인근에 건축중인 구민문화회관 및 집단민원의 가능성을 이유로 반대의견을 제시하였고, 청구외 장△△ 교수가 반대의견을 제시한 바 있으나, 피청구인은 이 건 처분을 함에 있어 사업예정지에 대한 입지타당성 여부에 대하여 피청구인이 직접 현지조사를 실시하여 확인ㆍ조사하였고 ○○청장 및 위 장△△ 교수의 반대의견은 참고사항이었을 뿐 이 건 처분의 직접적인 근거가 된 것은 아니다. 다. 따라서, 피청구인이 폐기물관리법 및 폐기물처리업허가업무처리지침이 정하는 바에 의하여 시설, 장비 및 입지에 따른 환경오염피해 가능성 등에 대한 기술적인 사항과 진입도로, 상수원과의 거리 등 사업예정지 주변 입지여건 등을 종합적으로 검토한 결과를 토대로 이 건 처분을 하였는 바, 이는 법적으로나 절차적으로 아무런 하자가 없는 정당한 처분이라고 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 폐기물관리법 제26조 동법시행규칙 제17조, 별표 6 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 사업계획서, 타법저촉여부 검토의뢰문서 및 회신공문, 기술검토의뢰문서 및 회신공문, 현지환경조사의견서, 사업계획부적정통보 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 감염성폐기물중간처리업의 허가를 받기 위하여 2002. 11. 19. 대구광역시 ○○구 ○○동 15번지를 사업예정지로 하는 감염성폐기물중간처리업사업계획서를 피청구인에게 제출하였다. (나) 피청구인은 ○○청장에게 타법저촉여부 등에 관한 자료를 요청하고 한국기계연구원장 및 환경관리공단△△지사장에게 기술검토를 의뢰하자, ○○청장 등은 각각 다음과 같은 의견을 제출하였다. ①○○청장은 2002. 11. 29. 이 건 사업계획이 타 법령에는 저촉되지 아니하나 ⅰ)신축중인 ○○구 구민문화회관과 인접해 있어 문화회관 이용편의에 지장을 초래할 수 있고, ⅱ)인근 대단위 아파트 주민 및 중고자동차상사 상인들의 집단민원이 예상되며, ⅲ)성서지역 주민은 성서산업단지, 쓰레기소각장 등으로 평소에 악취 공해에 시달리고 있으므로 더 이상의 대기오염 시설이 입지할 경우 극한 상황으로 치달을 우려가 있고, ⅳ)폐기물 특성상 수분 함량 과다로 불완전 연소에 따른 2차 오염이 예견된다는 이유로 감염성폐기물 사업장의 입지에 동의하지 아니한다. ②○○원장은 2002. 12. 5. ⅰ)소각로 설계시 1차 연소실 계산에서 소각로 열부하율은 높게, 화상부하율은 너무 낮게 적용하여 실제 소각로 운영시 최적의 연소 효율 유지가 어려울 것으로 예상되므로 소각로 설계의 재검토가 필요하고, ⅱ)연소가스 체류시간은 2차 연소실 용적만으로 계산하여야 하나, 1차 연소실 용적만으로 연소가스 체류시간을 산정하여 완전연소를 위한 연소가스 체류시간의 재설계가 요구되고, 감염성폐기물의 안정적인 소각처리를 위한 소각방식의 기술적인 재검토가 필요하다. ③환경관리공단 △△지사장은 2002. 12. 9. ⅰ)소각시설의 연소실 열정산의 출열부분 배출가스 보유열량에 대한 재산정이 필요하고, 폐기물 착화온도까지 상승열량에서 산정값이 실제 계산값과 다르므로 재산정이 필요하며, ⅱ)폐기물 수집ㆍ운반과정에서 발생되는 세차, 세척수의 적정처리가 필요하다는 등의 의견을 제출하였다. (라) 환경영향조사 전문가로서 추천받은 △△대학교 교수인 청구외 장△△, △△대학교 교수인 청구외 원○○, □□대학교 교수인 청구외 김□□이 2002. 12. 2. 사업예정지에 대하여 제1차 환경영향조사를 실시하고, ○○대 교수인 청구외 조○○, ◎◎대 교수인 청구외 박●●, △△이공대 교수인 청구외 남△△가 2003. 1. 16.부터 2003. 1. 17.까지 제2차 환경영향조사를 실시하였으며 그 의견은 다음과 같다. ① 장△△ 교수(대기분야) - 사업예정부지가 대중이 이용하는 자동차매매상사, 골프연습장 등으로 포위되어 있고 아파트ㆍ근린시설 등이 이격거리 없이 200미터 내지 500미터 이내에 위치하고 있음. - 특히, 겨울철 풍향의 하류 방향에 대단위 아파트가 위치하고 있어 대기오염측면에서 입지가 환경적으로 부적절하며, 북쪽 300미터 떨어진 곳에 ○○ 구민문화회관 등이 신축중이고 이를 중심으로 근린 생활시설이 확장설치될 것으로 예상되어 입지여건이 더욱 불리한 조건임 - 대기 오염방지시설이 충분히 가동될 경우 규제기준을 만족하지만, 소각시설 운영특성상 불규칙적인 대기오염 배출을 피할 수 없고 완충지대가 전혀 없는 입지조건임. ② 원○○ 교수(폐기물분야) - 대형자동차매매상사, 각종 사업장 등이 바로 옆에 위치하고, 진입 2차선 도로 자동차 통행이 빈번하며, 인근 200미터 내지 300미터 내 지역에 ○○ 구민문화회관이 신축중이며, 주변에 대단위 아파트가 위치하고 있는 주변지역 상황과 장례예식장 반대 민원이 있는 점 등 사업추진과정에서 민원발생이 예상됨. ③ 김□□ 교수(자연ㆍ생태분야) - 현재, 사업예정지 주변지역이 전부 개발되어 사업시행으로 인한 자연ㆍ생태계의 직ㆍ간접적인 영향을 평가할 수 없으나, 장단기적으로 소각시 발생되는 다이옥신이 인근 야산까지 확산될 가능성이 있어 생물농축영향이 있을 것으로 예상 ④ 박●● 교수(대기분야) - 주위 공장들과 인접하여 대단위 아파트가 충분히 격리되지 못하고 있어 바로 옆 식품공장, 자동차매매상사의 민원이 빈발할 것으로 예상되며, 진입도로가 주변지역 사업장과 공용사용하는 진입도로라는 것도 문제 - 소각시설 연돌에서 배출되는 대기오염물질이 충분한 상승효과를 얻어 대기중으로 확산된다 하여도 주위 공장들과 인접한 거리의 대단위 아파트에 그 영향을 미칠 것으로 예상되어 현 단계에서 사업예정지로 적합하지 않음 ⑤ 남△△ 교수(대기분야) - 사업예정부지가 1,234제곱미터로서 시설설치 면적만을 감안한 좁은 면적에 해당되어 폐기물 야적장 등을 고려할 때 부지면적이 협소한 것으로 판단되며, 지역주민과 주변시설에의 친환경성을 위하여 부지면적의 1.0배 이상의 완충지역이 절대적으로 요구됨 - 지역주민과 주변환경에 어떻게 기여할 수 있는지를 면밀히 판단하여야 할 것이며, 대기오염방지시설 설치 등 기술적인 측면과 상기 조건이 충족된다면 소각시설 설치는 가능할 것으로 판단됨 ⑥ 조○○ 교수(대기분야) - 소각시 배출되는 대기오염물질 및 악취가 대기확산시 인근 아파트와 일반주민이 밀접한 주거지역에 심각한 영향을 미칠 것으로 단정하기 어려우나, 바로 인근의 근로자들이 악취와 유해대기오염물질의 영향을 받을 가능성이 높으며, 200미터 내지 300미터 거리의 경작지에 단기적인 악영향이 우려됨. (바) 피청구인은 2003. 1. 20. 환경분야 전문가의 2차에 걸친 사전환경영향조사, 입지의 타당성 및 기술적인 사항 등을 종합적으로 검토한 결과, 사업예정지가 공업지역이나 다중이 이용하는 이종의 사업장(중고자동차 매매상 등 서비스업이 주종을 형성) 등으로 포위되어 있으며, 완충지대 없이 인접하여 대단위 아파트와 근린생활시설 등이 위치한 도심지역인 관계로 입지환경이 적합하지 않다는 이유로 청구인에 대하여 감염성폐기물중간처리사업계획부적정통보를 하였다. (사) 이 건 사업예정지부터 반경 200미터 내에 골프연습장, 도시락공장 등 시설물 및 비닐하우스 농사가 이루어지는 밭(畓)이 위치하여 있고, 반경 400미터 내에 중고자동차매매업체들이 위치하여 있으며, 사업예정지로부터 약 400미터 떨어진 곳으로부터 대단위 아파트단지가 위치하여 있다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부를 살펴보면 다음과 같다. (가) 폐기물관리법 제26조 및 동법시행규칙 제17조의 규정에 의하면, 폐기물의 수집·운반 또는 처리를 업으로 하고자 하는 자는 동법시행규칙 [별표 6]에서 정하고 있는 기준에 의한 시설·장비·기술능력·자본금을 갖추어 업종별로 환경부장관 또는 시·도지사의 허가를 받아야 하고, 허가를 받고자 하는 자가 관련서류를 첨부하여 폐기물처리사업계획서를 환경부장관 또는 시·도지사에게 제출하면 환경부장관 또는 시·도지사는 사업계획에 대하여 검토한 후 사업계획의 적정여부를 통보하도록 되어 있으며, 동법 제58조 및 동법시행령 제41조제2항의 규정에 의하면, 지정폐기물을 대상으로 하는 폐기물처리사업계획서의 접수·검토 및 적합여부 통보의 권한을 유역환경청장 또는 지방환경관리청장에게 위임하고 있는 바, 위 법 제26조에서 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획의 적정여부를 통보하도록 한 것은 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판명되어 허가가 거부되면 허가신청인이 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로, 이를 방지하는 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적정·부적정통보 처분을 하도록 하고 나중에 허가단계에서는 나머지 요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하는데 그 취지가 있으며, 위 법규정의 취지에 비추어 볼 때, 위 규정들은 폐기물처리업허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나 사업계획 적정여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 행정청은 그 사업의 적정 여부에 대하여 제반여건을 감안하여 결정할 재량의 여지를 가지고 있다 할 것이다. (나) 이와 관련하여 폐기물처리에 관한 주무 중앙행정기관이자 폐기물처리업 사업계획의 적정 여부 결정에 관한 원권한청(피청구인에게 위임을 한 행정청)인 환경부장관이 제정한 기준인 폐기물처리업허가업무처리지침에 의하면, 폐기물처리업 허가관청은 처리하고자 하는 폐기물의 종류 및 성상 등을 고려할 때 설치하고자 하는 처리시설이 관련 법령(폐기물관리법시행규칙)상의 폐기물 운반·처리 등의 기준에 맞게 폐기물을 운반·처리 등을 할 수 있고 처리시설의 설치·관리기준에 적합한지와 처리과정에서 배출되는 가스·악취 등을 적정하게 처리할 수 있는 방지시설을 갖추고 있는지 등에 관한 기술검토를 하고(Ⅱ의 제3호가목), 처리업 허가를 받고자 하는 자가 동법 제27조의 규정에 의한 결격사유에 해당하는 경우, 타법에 저촉되는 경우(폐기물처리시설의 설치를 제한하는 경우에 한함), 배출시설 설치허가기관에서 배출시설 설치허가 및 신고관련 부문에 대한 검토 결과 허가 또는 신고수리 불가판정이 있는 경우에는 그 사유를 명기하여 부적정 통보를 하되 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 부적정 통보는 할 수 없도록(Ⅱ의 제8호나목) 하고 있는 바, 환경부장관이 그 재량의 범위 내에서 이와 같은 예규를 정한 이상 행정관청은 폐기물처리업허가나 사업계획의 적정여부를 결정함에 있어서 위 예규의 규정을 준수하여야 할 것이다. (다) 다만, 폐기물처리업허가 및 사업계획의 적정성 판단이 재량행위이므로 동 예규가 재량행위에 대한 지침에 불과하고, 동 지침상 허가권자는 필요시 사무실 또는 시설ㆍ장비 설치예정지를 방문하여 진입도로, 상수원과의 거리 등을 위한 현지조사를 실시할 수 있도록(Ⅱ의 6) 한 점 및 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 부적정 통보는 할 수 없도록 한 점에 비추어 동 예규의 부적정 통보사유는 예시에 지나지 않다고 할 것인 바, 따라서 단순힌 민원을 이유로 반려 또는 부적정 통보를 한 것이 아니라 주변환경 등을 고려하여 볼 때 사업계획이 부적정한 것이라고 한다면, 그 부적정 통보사유가 예규에 규정된 내용이 아니라고 하더라도 그 처분이 재량권의 범위를 벗어난 처분이라고 할 수 없을 것이다. (라) 이와 관련하여, 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부를 살피건대, 지정폐기물처리시설계획에 따른 사전환경영향조사 전문가로 추천된 장△△ 교수(대기분야)가 사업예정지 인근에 대중이 이용하는 시설이 위치하여 있고 대단위 아파트가 주변에 위치하고 있고 소각시설 운영특성상 불규칙적인 대기오염이 배출될 우려가 있고 완충지대가 없다는 의견을 제시하고 있고, 박●● 교수(대기분야)가 대기오염물질이 주변 대단위 아파트에 영향을 미칠 것으로 예상되어 사업예정지로 적합하지 않다는 등 1, 2차에 걸친 사전환경영향조사 전문가들이 대체로 이 건 사업예정지가 입지상 부적정하다는 입장을 밝히고 있고 피청구인도 직접 현장 조사를 행한 뒤 이 건 사업예정지가 부적정하다고 판단한 점, 이 건 사업예정지의 인근에 중고자동차매매업소, 골프연습장, 비닐하우스 농사를 하는 밭 등이 위치하여 있고, 이 건 사업예정지로부터 약 400미터 떨어진 곳에 대단위 아파트가 위치하여 있는 점 등을 고려할 때 감염성폐기물 운반ㆍ처리(소각) 과정에서 발생되는 오염물질로 인하여 주변지역 환경오염피해가 예상되므로, 피청구인이 감염성폐기물중간처리사업계획부적정통보를 한 것은 피청구인의 재량권의 범위 내에서 이루어진 것으로 상당한 이유가 있으므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.