감염성폐기물중간처리업허가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 피청구인으로부터 감염성폐기물중간처리업의 사업계획에 대하여 폐기물처리업허가신청시까지 지역주민의 민원을 해결하여야 한다는 조건부 적정통보를 받고, 2003. 6. 30. 피청구인에게 감염성폐기물중간처리업허가신청을 하자, 2003. 9. 30. 피청구인은 청구인이 민원해소대책을 이행하지 아니하여 ○○초등학교 적동분교 학생의 등교거부, ○○군 ○○읍 이장단의 전원사임, 청구인과 지역주민간의 최종간담회에 대한 지역주민의 불참 등 다수의 민원이 발생하고 있다는 이유로 감염성폐기물중간처리업허가신청서를 반려(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 피청구인으로부터 사업계획적정통보를 받고 시설ㆍ장비 및 기술인력 등 허가요건을 갖추어 감염성폐기물중간처리업허가신청을 하였는데, 피청구인은 적정통보를 할 때부터 지역주민과의 민원해소를 허가조건으로 삼았고, 이를 이유로 이 건 처분을 하여 청구인에게 회복할 수 없는 피해를 입혔다. 나. 청구인은 사업적정통보를 받은 후 3억 6,000만원을 들여 사업장부지를 매입하였고, 7억 5,000만원에 소각시설제작설치계약을 체결하였고, 6억원에 달하는 토목, 건축, 옹벽공사를 하여 약 20억원을 들여 소각장 설치를 완료하고 냉동차량 등 장비와 인력 등 허가요건을 갖추어 피청구인에게 허가신청을 하였다. 다. 허가신청 후 피청구인은 ○○군과 함께 청구인이 설치한 시설에 대하여 시정명령을 내리고, 행정절차를 지연시키며, 청구인의 허가신청을 반려할 명분만 찾다가 막연하게 민원이 해결되지 않았다는 이유로 청구인의 허가신청을 반려하였다. 라. 청구인이 사업적정통보를 받은 후 이 건 허가 신청을 하기까지 주민대표와 수차례 간담회를 하였으나 구체적인 주민요구는 없었고, 이후 청구인이 시설을 설치하자 주민들의 요구사항의 점차 강화되었으며, 청구인이 지역주민의 의견에 대하여 수용의사를 표시하자 지역주민은 법령에도 없는 각종요구를 하면서 청구인이 지역주민과 협의조차 할 수 없게 되었는데, 피청구인이 민원해소를 이유로 청구인이 사업을 하지 못하게 하는 것은 잘못이다. 마. 폐기물관리법, 동법시행규칙의 관련규정에 의하면, 행정청은 감염성폐기물중간처리업에 대한 사업적정통보를 할 때, 지역주민과의 민원해소를 적정통보를 위한 조건으로 부여할 수 있도록 허용하지도 않고 있으므로 피청구인이 민원해소를 사업의 적정통보를 위한 조건으로 부과한 것은 법령을 위반한 것으로 위법하다. 바. 사업적정통보시 부여한 지역주민과의 민원해소라는 부관은 그 내용이 불명확할 뿐만 아니라 구체적인 판단기준조차 제시되어 있지 않으므로 무효인 부관이다. 사. 청구인은 민원해소를 위하여 노력을 하였을 뿐만 아니라 민원해소를 위한 계획을 이행하겠다고 피청구인에게 통보하였음에도 불구하고, 피청구인은 청구인이 민원해소를 이행하지 않았다고 단정하고 청구인에 대하여 이 건 처분을 한 것은 잘못이다. 아. 피청구인이 민원해소라는 부관을 청구인에게 부여한 것은 청구인으로 하여금 지역주민의 합리적인 요구를 수용하여 주민을 설득하여 주민의 반발을 해소하기 위하여 최선의 노력을 할 의무를 청구인에게 부여한 것이고, 청구인이 주민들의 비합리적인 요구사항을 모두 수용하여 해결하도록 한 것은 아니다. 자. 더구나 환경부의 폐기물관리업허가업무처리지침의 관련 규정에 의하면, 민원을 이유로 허가를 반려하지 못하도록 하고 있음에도 불구하고 피청구인이 청구인으로 하여금 지역주민과 원만하게 합의한 후 다시 허가신청을 하도록 하는 것은 잘못이므로 피청구인은 이 건 처분을 취소하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인에게 민원해소대책의 철저한 준수와 허가신청시까지 민원해결을 조건으로 사업계획적정통보를 하였다. 나. 청구인은 사업계획적정통보의 조건인 민원해소대책을 이행하지 않아 지역주민의 민원이 해소되지 아니하였고, ○○초등학교 적동분교 학생들의 등교거부, ○○군 ○○읍 이장 전원의 사임 등 사회적 문제가 발생하여 피청구인은 어쩔 수 없이 청구인에 대하여 이 건 처분을 할 수 밖에 없었다. 다. 폐기물관리법의 관련규정에 의하면, 폐기물 사업의 적정여부의 판단에 관하여 행정청의 재량의 여지를 남겨두고 있고, 적정여부의 통보를 위한 기준을 설정하는 것도 행정청의 재량에 속할 뿐만 아니라 행정청이 설정한 기준이 객관적으로 합리적이 아니라고 볼만한 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사는 존중되어야 하며, 피청구인은 민원해소를 사업의 적정통보의 조건으로 청구인에게 부과하였으므로 피청구인이 청구인에게 사업의 적정통보의 조건으로 부여한 민원해소를 무효인 조건으로 볼 수 없고, 따라서 위 조건을 이행할 의무가 없다는 청구인의 주장은 근거없는 주장이다. 라. 피청구인이 청구인에 대하여 사업의 적정통보를 하면서 부여한 민원해소라는 조건은 사업자가 제시한 민원해소 장ㆍ단기 대책 9개항에 대한 구체적 조건을 부여한 사항으로서 이를 불명확하고 불특정하다고 볼 수 없으므로, 위 조건이 무효라고 하는 청구인의 주장은 근거없는 주장이다. 마. 환경부 민원사무처리편람에 의하면, 민원인이 행정청의 보완요구를 이행하지 않거나 다른 법령이 정한 선행적 절차를 이행하지 않거나 신청민원의 내용이 현실적으로 실현 불가능한 경우에는 민원서류를 민원인에게 반려할 수 있다고 규정하고 있는 바, 청구인이 허가의 선행조건인 민원해소를 하지 못하여 피청구인은 청구인의 허가신청서를 반려하였다. 바. 민원이 해결되지 아니한 상태에서 허가신청서를 제출하여 조건이행을 결여하였으므로 허가신청서를 반려하여야 한다는 국회의원의 감사지적 등을 감안하여 지역주민과 원만한 합의후 허가신청을 다시 하도록 신청서를 반려한 이 건 처분이 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 폐기물관리법 제26조 동법시행규칙 제17조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 민원인의 민원, 사업자의 민원해소대책, 사업적정계획통보서, 검토의견서(○○군), 건의서(○○군), 민원해소대책추진현항 및 향후 추진계획, 쓰레기문제해결을 위한 시민운동협의회 건의문, ○○군 및 ○○군 의회 건의문, 감염성폐기물중간처리업허가신청반려서, 민원해소를 위한 간담회 개최관련 자료 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 2002. 11. 25. 피청구인은 청구인에 대하여 다음과 같은 내용으로 감염성폐기물중간처리업(소각시설)사업계획서 적정통보를 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=105907041"> </img> (나) 2002년 11월 청구인은 다음과 같은 내용의 민원해소 대책을 제출하였다. 1. 소각시설의 특성 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=105906993"> </img> 2. 사업장 부지 : 감염성폐기물이 주로 병원등이 소재한 도심에서 배출되고 있어 합리적인 수송처리를 위하여 수도권이지만 주거지역에서 2㎞ 이상 떨어진 지역에서 사업장 부지를 선정하였음 3. 민원발생현황 : 주변환경오염 우려, 혐오시설에 대한 선입견, 다이옥신발생에 대한 인식부족 등으로 지역주민이 소각장 설치를 전면적으로 반대하고 있어 구체적인 요구사항에 대한 협의는 현 시점에서 어려운 상황임 4. 민원해소방안 (1) 단기대책 : ㆍ주민대표로 구성된 협의체를 구성하여 상시적인 대화 ㆍ지역환경실태와 사업추진시 환경변화에 대한 예측자료 등으로 사업의 타당성을 객관적으로 입증(주민요구에 따라 환경영향평가기관의 평가의뢰) ㆍ사업설명회 개최 : 시설의 안정성 등에 대하여 주민에 설명 ㆍ감염폐기물소각시설에 대한 주민의 견학 실시 ㆍ수집운반차량의 진출입시 사고예방 조치 교육 (2) 중장기대책 ㆍ환경오염물질 저감을 위한 최상의 방지시설설치 다이옥신이 5(TEQ/N㎥) 이하로 되도록 최상의 시설을 설치 ㆍ방지시설여과집진시설과 활성탄 흡착공정을 설치하여 다이옥신 배출기준을 준수하도록 하고, 대기오염물질을 측정할 수 있는 측정공을 출입구 및 굴뚝에 설치, 폐수가 발생하지 않는 시스템 설치, 불법야적 금지로 악취등 방지 ㆍ소각시설의 공개 : 주민지정 감독관 배치, 주민에 대하여 상시측정자료 공개 ㆍ지역주민의 소득증대 방안등 마련 : 지역주민우선 고용, 마을 발전기금조성 및 복지시설 설비시 일정부분 기여, 주민복지행사 등 지원 ㆍ고의적 불법야적 등 법규위반시 허가증반납 (다) 2002. 12. 3. ○○리 및 ◎◎리 환경방범감시위원회 회장 채○○ 등은 피청구인에 대하여 청구인에게 감염성폐기물중간처리시설업의 허가를 하지 말 것을 요구하는 건의서를 제출하였다. (라) 2002. 12. 10. 피청구인은 위 채○○에게 청구인의 감염성폐기물중간처리업은 법령상 저촉사항이 없어 사업계획의 적정통보를 받은 사항이고, 향후 사업시행을 위한 허가를 득하기 위하여 타 법령에 의한 허가요건을 갖추어야 함은 물론 (소각시설은) 폐기물관리법의 규정에 의한 검사기관의 시설검사결과 적합한 경우에 사용할 수 있는 바, 향후 폐기물처리업 허가 및 사용개시신고시 관계법령에 의한 인ㆍ허가 및 사업계획에 대한 적정이행여부, 지역주민의 민원해소대책의 이행여부, 소각시설의 설치검사결과 등을 종합적으로 검토하여 처리할 예정이라는 회신을 하였다. (마) 2002. 12. 10. ○○군 의회는 청구인에게 감염성페기물처리업 적정통보를 철회할 것을 요구하는 건의를 환경부장관에게 제출하자, 환경부장관은 위 건의서를 피청구인에게 이송하였다. (바) 2002. 12. 17. 피청구인은 ○○군의회 의장에게 청구인의 감염성폐기물중간처리업은 법령상 저촉사항이 없어 사업계획의 적정통보를 받은 사항이고, 향후 사업시행을 위한 허가를 득하기 위하여 타 법령에 의한 허가요건을 갖추어야 함은 물론 (소각시설은) 폐기물관리법의 규정에 의한 검사기관의 시설검사결과 적합한 경우에 사용할 수 있는 바, 향후 폐기물처리업 허가 및 사용개시신고시 관계법령에 의한 인ㆍ허가 및 사업계획에 대한 적정이행여부, 지역주민의 민원해소대책의 이행여부, 소각시설의 설치검사결과 등을 종합적으로 검토하여 처리할 예정이라는 회신을 하였다. (사) 2003. 6. 30. 청구인은 피청구인에 대하여 감염성폐기물중간처리업허가신청을 하였다. (아) 2003. 7. 8. 피청구인은 청구인에게 폐기물중간처리업의 소각시설 허가기준을 시간당 2톤 이상으로 상향조정할 계획으로 있고, 사업계획서의 적합통보를 받아 시간당 2톤 미만의 소각시설을 설치중에 있거나 설치할 예정인 경우 일정한 유예기간(약 3년) 경과 후 새로이 소각시설을 설치하도록 할 계획이라는 폐기물중간처리업허가기준 개정방침을 안내하였다. (자) 2003. 7. 21. 청구인은 민원해소대책으로 다이옥신을 기준치 이하로 배출하도록 하는 시설의 설치계약을 체결하였고, 2차적인 오염물질발생을 효과적으로 처리하기 위하여 원심력집진시설 2기, 건식세정집진시설, 여과시설 등을 설치하였으며, 굴뚝 높이를 35m로 변경하였다고 피청구인에게 통보하였다. (차) 2003. 8. 6. 쓰레기문제 해결을 위한 시민운동협의회(대표 김○○ 외 3인)은 피청구인에게 사업의 적정통보후 현지조사를 한 결과 민원해소방안이 전혀 이루어지지 않는 것이 확인되었으므로 이 건과 관련된 사업의 적정통보를 취소하여 줄 것을 요구하는 민원을 제출하였다. (카) 2003. 8. 25. 청구외 대통령비서실장, 2003. 8. 27. 교육인적자원부장관, 2003. 8. 29. 환경부장관, 2003. 9. 2. 환경부장관은 각각 이 건의 폐기물처리업허가와 관련한 다수 민원을 피청구인에게 이송하였다. (타) 청구인은 2003. 3. 10, 2003. 7. 1, 2003. 7. 7, 2003. 7. 21, 2003. 8. 23. 주민과의 간담회 개최를 요구하고, 2003. 9. 13. 주민요구사항에 대한 추진계획을 주민간담회에 통보하였다. (파) 2003. 9. 6. 청구외 ○○군수는 이 건과 관련하여 환경기초시설인 폐기물처리시설을 도시관리계획으로 결정하여야 하는지의 여부에 관한 피청구인의 의견조회에 대하여 폐기물처리시설은 사업계획적정성통보를 받아 동 사업계획에 다른 시설을 설치하기 위한 건축허가나 건축신고를 하여야 하는 건축물로서 국토의계획및이용에관한법 시행이전에 건축허가나 신고를 신청한 경우이거나 건축허가나 신고없이 할 수 있는 건축물로서 위 법 시행이전에 착공을 한 경우는 종전의 규정에 의한 것이므로 도시계획시설결정이 없이도 가능하고, 청구인이 제출한 자료를 분석한 결과 청구인은 사업의 적정통보를 받고 사업추진을 위하여 폐기물소각로설치공사등에 대한 공사계약을 체결한 것은 공사착수의 범위에 해당하는 것으로 국토의계획및이용에관한법률의 적용을 받지 않고 종전의 규정에 의하는 것으로 현재 시공중인 폐기물처리시설은 도시관리계획결정이 필요없다는 회신을 하였다. (하) 2003. 9. 17. 청구외 ○○군의회 의장은 피청구인에게 지역주민의 여론이 강경투쟁으로 선회하고 있고, 사업허가결정시 주민의 의견이 반드시 반영될 수 있도록 조치하여 줄 것을 요구하는 감염성폐기물소각장 설치에 따른 건의를 제출하였다. (거) 2003. 9. 22. 청구외 ○○군수는 피청구인에게 이건과 관련한 적정통보의 이행조건인 민원해소대책 및 민원해결이 이루어지지 않은 상황이고, 피청구인은 지역주민의 의견을 취대한 수렴하여 이 건과 관련한 허가신청을 처리하여 줄 것을 요구하는 민원을 제출하였다. (너) 2003년 9월 청구인은 다음과 같은 내용의 민원해소방안을 제출하였다. 1. 단기대책 (1) 지역주민대표와 협의체 구성 : 주민대표로 구성된 협의체를 구성하여 상시적인 대화채널을 유지하고, 주민의 의견을 최대한 반영 (2) 환경성검토 실시 : 1. 지역환경실태와 사업추진시 환경적 변화에 대한 예측자료를 검토하여 사업의 타당성을 객관적으로 입증 2. 주민요구가 있을 경우 환경영향평가기관에 평가의뢰 (3) 사업설명회 개최 : 감염성폐기물 관리대책, 처리의 특성, 안전성에 대한 설명 (4) 주민대표의 선진폐기물처리시설 견학 : 필요시 타 지역에 설치된 감염성 폐기물소각장 견학을 실시하여 주민이 직접 확인할 수 있게 함 (5) 기타 : 사고예방을 위한 교육 철저 2. 중장기대책 (1) 환경오염물질 저감을 위한 최상의 방지시설설치 : 다이옥신 배출기준 5NG이하 준수 (2) 소각시설의 주민공개 및 주민대표의 가동실제확인 보장 : 주민요구시 주민지정 관리관 배치 및 주민 지정 측정기관에서 상시 측정, 측정내용의 공개 (3) 지역주민과의 협의를 통한 소각시설의 적정운영확보시 주민의 소득증대 및 복지 증진방안 마련ㆍ시행 : 지역주민 우선고용원칙, 마을발전기금 조성 복지시설 설비기 기여, 기타 주민복지행사 등 지원 (4) 기타 고의적으로 불법 야적 등의 법규위반시 허가증 반납 (더) 1999. 12. 30. 개정된 환경부예규 제197호 폐기물처리업허가업무처리지침은 다음과 같이 규정하고 있다. Ⅲ. 허가신청서류 검토 및 허가 6. 허가신청서류의 반려 등 가. 허가신청서 반려 ○ 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 사유를 명기하여 허가신청서를 반려 - 민원사무처리에관한법률시행령 제16조의 규정에 의거 2차에 걸쳐 서류보완ㆍ보정요구를 하였으나 이에 응하지 아니한 경우 - 민원인으로부터 허가신청서 반려요구가 있는 경우 - 허가신청이 규칙 제17조제4항 및 제5항에서 정한 기간 이후에 이루어진 경우 나. 불허가통보 ○ 허가신청서에 대한 검토결과 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 사유를 명기하여 불허가 통보 - 처리업허가를 받고자 하는 자(법인인 경우 임원을 포함한다)가 법 제27조의 규정에 의한 결격사유에 해당하는 경우 - 타법에 저촉되는 경우 - 허가신청서상 시설ㆍ장비 등 주요시설ㆍ장비 등이 허가요건에 크게 미달하는 경우로서 단시일 내에 확보가 불가능하다고 판단되는 경우 - 확보된 시설ㆍ장비 등의 성능이 크게 미흡하여 영업대상폐기물을 적정처리할 수 없다고 판단되는 경우로서 시설ㆍ장비 등의 전면적인 재시공이 필요한 경우 ※ 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 불허가통보는 불가 (러) 2003. 9. 30. 피청구인은 청구인이 민원해소대책을 이행하지 아니하여 ○○초등학교 적동분교 학생의 등교거부, ○○군 이장단의 전원사임, 청구인과 지역주민간의 최종간담회에 대한 지역주민의 불참 등 다수의 민원이 발생하고 있다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 폐기물관리법 제26조 및 동법시행규칙 제17조의 규정에 의하면, 폐기물의 수집ㆍ운반 또는 처리를 업으로 하고자 하는 자는 동법시행규칙 [별표 6]에서 정하고 있는 기준에 의한 시설ㆍ장비ㆍ기술능력ㆍ자본금을 갖추어 업종별로 환경부장관 또는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하고, 허가를 받고자 하는 자가 관련서류를 첨부하여 폐기물처리사업계획서를 환경부장관 또는 시ㆍ도지사에게 제출하면 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 사업계획에 대하여 검토한 후 사업계획의 적정여부를 통보하도록 되어 있으며, 동법 제58조 및 동법시행령 제41조제2항의 규정에 의하면, 지정폐기물을 대상으로 하는 폐기물처리사업계획서의 접수ㆍ검토 및 적합여부 통보의 권한을 유역환경청장 또는 지방환경관리청장에게 위임하고 있는데, 동법 제26조에서 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획의 적정여부를 통보하도록 한 것은 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판명되어 허가가 거부되면 허가신청인이 막대한 경제적ㆍ시간적 손실을 입게 되므로, 이를 방지하는 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적정ㆍ부적정통보 처분을 하도록 하고 나중에 허가단계에서는 나머지 요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하는데 그 취지가 있다고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 청구인은 피청구인으로부터 사업의 적정통보를 받았고, 청구인의 이 건 사업계획은 폐기물관리법 기타 관련 법령 및 폐기물처리업허가업무처리지침상의 기준에 적합하여 피청구인으로부터 적정통보를 받았다고 할 것이며, 청구인은 적정통보된 사업계획서에 따라 시설ㆍ장비 등 허가요건을 갖추어 허가신청서를 제출하였으나, 피청구인은 청구인이 민원해소대책을 이행하지 아니하여 다수의 민원이 발생하고 있다는 이유로 이 건 처분을 한 사실이 분명하다 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려를 할 수 없으며, 허가신청이 사업계획서의 내용과 부합하는 때에는 허가를 하도록 규정하고 있는 폐기물처리업허가업무처리지침을 위반한 것이라고 할 것이다. 설사, 피청구인이 청구인에게 폐기물처리업 사업계획의 적정통보를 하면서 사업장 인근 주민의 민원해소라는 내용의 부관을 붙였다 하더라도 이는 이 사건 소각시설 설치사업과 같은 폐기물처리시설은 혐오시설로서 인근 주민들의 설치반대가 예상되므로 사업시행주체인 청구인이 적극적으로 나서서 사전에 사업내용을 충분히 설명하고 그들의 합리적인 요구사항을 받아들여 주민들을 설득시켜야 하고 주민들의 반발을 해소하기 위하여 최선의 노력을 하여야 한다는 의무를 부과한 것일 뿐 주민들의 비합리적인 요구사항까지 모두 수용하여 이를 해결하여야 한다는 의미는 아니라 할 것이고, 또한 청구인은 지역주민대표와 협의체를 구성하여 주민의 의견을 최대한 반영하고, 환경영향평가기관에 평가를 의뢰하며, 주민대표를 선진폐기물처리시설에 견학을 하도록 할 뿐만 아니라, 환경오염물질 저감을 위한 방진시설을 설치하여 다이옥신 배출기준을 낮추고, 지역주민 우선고용원칙을 실시하며, 마을발전기금을 조성하고, 주민복지행사를 지원하는 등 사업의 적정통보시 부관의 이행을 위하여 노력한 이상 주민의 민원을 해소하지 아니하였다 하여 위 부관에서 정한 사항을 준주하지 아니하였다 볼 수 없을 것이다. 따라서 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원이 있다는 이유로 한 피청구인의 이 건 처분은 재량권의 범위를 일탈한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.