감정평가사업무정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 경상남도교육청이 의뢰한 ○○고등학교 이전부지에 편입된 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 산 60-13번지외 6필지에 대한 감정평가를 하면서 위 토지중 같은 리 산 60-13, 산 68-2, 산 65-14번지등 3필지(31,379㎡, 이하 “이 건 토지”라 한다)에 154㎸의 고압선이 지나가고 있으므로 선하지감가를 하여야 함에도 불구하고 청구인은 선하지감가를 하지 아니하여 위 경상남도교육청으로 하여금 3,219만원을 과다하게 보상하게 하였으므로 제재조치를 하라는 감사원의 통보에 따라 피청구인은 2001. 8. 7. 청구인에 대한 청문을 실시하고 2001. 12. 27. 청구인이 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하지 아니하였다는 이유로 청구인에 대하여 1월(2002. 1. 7. - 2002. 2. 6.)의 감정평가사업무정지처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 △△감정평가법인에 근무할 당시 경상남도 교육감으로부터 ○○고등학교의 이전 설립부지에 대한 감정평가의뢰를 받고 감정평가를 하였는 바, 통상적으로 협의가 미성립된 토지에 대한 수용재결이나 이의재결의 평가시에는 사소한 개별요인도 모두 언급하여 구체적이고 명확한 산출근거를 감정평가서에 기재하나, 협의를 위한 보상평가시에는 대부분 정형화된 개별요인 비교양식에 의하여 개별요인 비교치만 정확하게 산정하고 간략하게 평가서를 작성하는 것이 일반적이다. 나. 감사원에서 감사당시 담당공무원에게 보상평가를 의뢰하면서 의뢰목록에 선하지 부분이 있는 이 건 토지에 대하여 별도로 표기하지 아니한 이유를 추궁함에 있어 담당공무원이 고압선을 보지 못하였다고 진술하자 감사관이 감정평가사도 고압선이 있는 줄 몰랐던 것으로 판단한 것으로 보이나, 감정평가사는 토지등에 대한 객관적인 가치평가를 전문으로 하는 전문가로서 토지의 가치에 중대한 영향을 미칠 수 있는 고압선을 보지 못하였다고 결론짓는 것은 전문가의 식견을 무시한 처사다. 다. 학교예정지에 편입되는 토지 전체 7필지 중 이 건 토지의 보상단가와 선하지가 없는 토지의 단가를 비교하여 보면 이 건 토지가 낮게 평가되었음을 알 수 있고, 이를 표기하지 아니한 이유는 선하지로 인하여 당해 필지 전체에 미치는 영향정도가 1-2%에 불과하여 별도로 표기하지 아니하고 선하지로 인하여 획지조건에 불리한 정도를 감안하여 적정하게 평가하였다. 라. 청구인은 피청구인이 실시한 청문에 참석하여 선하지 감가를 하였다고 근거와 부대서류를 제출하였고, 보상평가는 각각 다른 2개의 평가업자가 각각 산정한 가격을 산술평균하여 보상액을 사정하는데 두 평가기관이 모두 선하지 여부를 모르고 평가하였다는 것은 있을 수 없는 일이며, 현지조사 당시 감정평가 대상토지의 소유자에게도 분명히 선하지 이야기를 하고 다른 토지보다 불리하다고 말을 하였고, 이에 대한 사실확인서를 첨부하였는데도 불구하고 행한 이 건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 감정평가에관한규칙 제9조제1항의 규정에 의하면 감정평가서에는 평가액의 산출근거 및 결정에 관한 의견을 기재하도록 되어 있고, 선하지감가는 중요한 사항이므로 개별요인비교에 반드시 표기하여야 하며, 감가율이 미미하여 표기할 수 없었다면 평가개요에라도 표기하여야 한다. 나. 피청구인은 감사원의 감사결과만을 바탕으로 이 건 처분을 한 것이 아니고 청문결과, 감정평가서 및 토지소유자의 입회사실확인서 등을 모두 살펴보아도 청구인이 선하지 감가를 하였다는 사실을 확인할 수 없어 이 건 처분을 하였다. 다. 청구인은 이 건 토지가 선하지가 없는 토지보다 낮게 평가되었으므로 선하지감가가 되었다고 주장하나 지가형성요인 중 개별요인은 여러 가지이고 선하지감가를 하였는지 구체적으로 명시되지 아니하였으므로 선하지감가가 되었다고 인정할 수 없고, 따라서 청구인이 신의와 성실로써 공정하게 평가하였다고 판단되지 아니하여 이 건 처분을 하였으므로 적법&#8228;타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법&#8228;부당여부 가. 관계법령 공공용지의취득및손실보상에관한특별법 제4조 동법시행령 제2조10제1항, 제2항 및 제8항 동법시행규칙 제6조, 제6조의2 지가공시및토지등의평가에관한법률 제27조, 제28조 동법시행령 제39조 및 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 감정평가조서, 토지보상금결정조서, 감사원통보서, 감정평가타당성조사 회신문, 감사결과 처분요구사항 조치통보서, 청문문답서, 검찰사건기록, 조정기일 겸 조정에 갈음하는 결정조서, 토지대장, 청문조서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 경상남도 교육감이 ○○고등학교 이전부지인 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 산 60-13번지외 6필지에 대하여 1998. 12. 23. 청구인이 소속되어 있던 △△감정평가법인과 □□감정평가법인에 감정평가를 의뢰하였으며, △△감정평가법인이 작성한 1999. 1. 19.자 감정평가조서에 의하면 선하지가 있는 이 건 토지의 지목은 “임야”로, 이 건 토지의 평가금액은 12억3,925만원으로 되어 있으며, □□감정평가법인의 평가금액은 13억2,565만원으로 되어 있고, △△감정평가법인(담당감정평가사:청구인)의 토지 시산가격 및 결정가격의 내역은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=64528405"></img> (나) 감사원에서 2001. 4. 17.부터 2001. 5. 12.까지 경상남도교육청 외 3개기관의 감사결과에 대하여 피청구인에게 통보한 감사결과 처분요구서에 의하면, 이 건 토지는 그 지상에 10m 내지 19m 높이로 154㎸의 고압선이 지나가고 있으므로 그 밑의 폭 10m의 지상토지와 그 양 외곽으로부터 3.2m 이내의 토지 3,042㎡는 선하지가 분명하고, 따라서 한국감정평가협회에서 만든 토지보상평가지침 제46조의2의 규정에 의하여 평가대상토지의 이용 등의 저해에 따른 감가율을 산정하고 이를 개별요인의 비교시에 반영하여야 함에도 이를 감정평가서에 기재하지 아니하였을 뿐 아니라 이를 반영하지 아니한 채 평가하였는 바, 2001. 5. 한국감정원에 동일 가격시점(1999. 1. 9.)으로 감정의뢰하여 산정된 선하지의 감가율 0.262를 적용하여 토지가격을 산출하면 위 선하지 3,042㎡는 정상보다 3,219만원(△△ 3,097만원, □□ 3,342만원)이 높게 평가되어 같은 금액만큼 의뢰인에게 손해를 입히게 되었으므로 적정한 조치를 하고 그 결과를 회보하라고 되어 있으며, 필지별 선하지 평가액의 대비표는 다음과 같다. (금액단위:천원) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=64528447"></img> (다) 한국감정원에서 작성한 감정평가서에 의하면, 비교표준지는 청구인과 같은 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 667번지로 선정하였으며, 동 토지의 지목은 “답”이나 이용상황은 “전”이고, 용도지역은 “자연녹지”이며, 1998. 1. 1. 기준공시지가는 5만원/㎡이고, 가격시점은 1999. 1. 9.을 기준으로 하였으며, 개별요인의 환경조건중에서 자연환경은 비교표준지보다 양호하나 고압선이 통과하므로 학교건물을 건축하는 데의 입체이용저해율을 약 26.2%로 산정하였으며, 선하지면적은 송전선 아래의 토지면적과 수평이격거리 아래의 토지면적을 합산하여 산정하여야 하나 대상토지에 대한 측량성과도가 없어 면적의 사정은 생략한다고 되어 있고, 한국감정원에서는 택지조성조건을 개별요인의 평가대상으로 하였으나 청구인은 이를 평가대상으로 하지 아니하였으며, 한국감정원에서 평가대상으로 하지 아니한 가로조건을 평가대상으로 하였고, 한국감정원의 산출근거와 청구인의 산출근거를 비교하면 다음과 같다. ① 개별요인 격차율 비교 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=64528479"></img> ② 토지가격 산출근거 비교 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=64528545"></img> (라) 피청구인은 청구인에 대한 청문을 하기 위하여 2001. 7. 31. 청문통지를 하고 2001. 8. 7. 청문을 실시하였고, 당시 작성된 청문문답서에 의하면, 청구인은 1998. 12. 23.과 1999. 1. 9. 현장조사를 하였으며, 당시 고압선이 지나가는 사실을 알고 있는 상태에서 평가를 하였고, 선하지면적(청구인주장 2,760㎡)에 대한 저해정도는 획지조건에서 정상이용률의 약 20%를 감가하였으며, 당해 필지 전체의 평가금액에 대하여는 위 60-13번지는 1% 정도, 65-14 및 68-2번지는 2% 정도 감가하였다고 진술한 것으로 되어 있으며, 청구인의 감정평가서의 획지조건 평가결과에 의하면 고압선이 토지의 끝 부분을 통과하는 위 60-13번지는 격차율을 0.70으로 하고, 가운데 부분을 통과하는 65-14 및 68-2는 0.63으로 하였으며, 다른 토지는 0.78, 0.71, 0.66, 0.65로 한 것으로 되어 있다. (마) 감정평가사가 현장조사를 할 때에 입회하였다는 선하지가 있는 토지(65-14번지)의 소유자인 청구외 천○○와 편입은 되었으나 선하지가 없는 토지(60-12번지)의 소유자인 청구외 장○○의 입회사실확인서에 의하면, 현지조사 당시 담당 평가사로부터 고압선이 통과하는 지역은 다른 지역보다 다소 불리한 여건을 형성하고 있다는 이야기를 들은 사실이 있다고 되어 있다. (바) 선하지면적의 정확한 산출은 어려우나 한국감정원의 평가금액에 대하여 피청구인이 주장하는 선하지면적을 대입하여 전체면적의 단가를 환산하여 보면 다음과 같이 전체면적의 단가는 비선하지면적 단가와 1.3%-3.5%의 차이가 나는 사실을 인정할 수 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=64528605"></img> (2) 살피건대, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 및 동법시행령 제2조의10의 규정에 의하면, 토지등의 취득에 있어서 보상액의 평가는 가격시점에 있어서 일반적인 이용방법의 객관적 상황을 기준으로 하여야 하고, 토지등의 소유자가 갖는 주관적 가치나 그 토지등을 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 것은 고려하지 아니하며, 지적공부상의 지목에 불구하고 현실적인 이용상황에 따라 감정평가업자 2인 이상이 평가하도록 되어 있고, 지가공시및토지등의평가에관한법률 제27조 및 제28조의 규정에 의하면 감정평가사는 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하여야 하며 이를 위반할 경우에는 업무의 정지를 명할 수 있도록 되어 있고, 한국감정평가협회에서 만든 토지보상평가지침 제46조의2의 규정에 의하면 선하지가 있는 토지에 대하여는 통과전압의 종별 및 송전선의 높이 등을 조사하여 평가대상토지의 이용 등의 저해에 따른 감가율을 산정하고 이를 개별요인의 비교시에 반영하도록 되어 있으며, 동 지침의 별표 6의 규정에 의한 임야지대의 개별요인 평가조건으로는 접근조건, 자연조건, 행정적조건, 기타조건을 평가하도록 되어 있다. 위 인정사실에 의하면, 한국감정원에서 고압선이 통과하지 아니한 필지의 토지를 평가하지 아니하여 당해 토지의 환경조건을 파악하기 어려우나 한국감정원은 이 건 토지에 대한 개별요인 격차율을 산정할 당시 환경조건에서 26.2%의 저해율을 감안하여 선하지는 비교표준지와의 격차율을 0.7로, 비선하지는 0.9로 하였고, 청구인은 선하지와 비선하지를 구분하지 아니하고 0.8로 하였으나, 감사원에서 산출한 선하지면적이 3,042㎡이고 비선하지면적이 28,337㎡로 비선하지면적이 훨씬 넓은 점을 감안하면 오히려 청구인이 이 건 토지의 환경조건을 한국감정원보다 더 낮게 평가한 사실을 알 수 있고, 청구인의 토지가격 결정내역을 보면 선하지에 대한 감가율을 산정한 기록은 보이지 아니하나 청구인은 획지조건에서 반영하였다고 주장하고 있고, 실제로 다른 토지의 획지조건의 격차율은 0.78, 0.71, 0.66, 0.65 인데 고압선이 토지의 끝 부분을 통과하는 60-13번지는 격차율을 0.70으로 하고, 가운데 부분을 통과하는 65-14 및 68-2는 0.63으로 평가되어 있으며, 선하지가 있는 이 건 토지의 전체 개별요인이 다른 토지의 개별요인보다 낮게 평가되어 있는 점을 인정할 수 있다. 한편, 한국감정원은 택지조성조건의 격차율을 0.9와 0.85로 하였고, 청구인은 이를 감안하지 아니하여 가격을 높게 산정한 것으로 보이나, 한국감정평가협회에서 만든 토지보상평가지침 별표 6의 규정에 의하면 임야를 평가할 때의 개별요인에 택지조성조건이 포함되어 있지 아니하고, 단지 택지후보지지대의 토지를 평가할 때에 개별요인의 환경조건 세항목에 특별고압선 등과의 거리를 비교하도록 되어 있으며, 택지조성조건을 평가하도록 되어 있으나 이 건 토지와 같이 자연녹지지역의 수목이 자라고 있는 임야의 경우에 토지소유자 등의 주관적 가치나 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 하여 택지조성조건을 평가한 것은 타당하지 아니한 것으로 보이고, 감사원에서는 청구인이 평가한 금액에 한국감정원에서 산정한 입체이용저해율인 26.2%를 곱하여 과다평가금액을 산정하였으나 선하지로 인한 입체이용저해율은 토지가격을 결정하는 환경조건의 일부분이고 환경조건은 개별요인의 일부분이며 또한 개별요인은 가격산정의 일부분에 지나지 아니하므로 이를 적정한 과다평가금액의 산정방법으로 인정하기 어렵고, 또한 선하지가 있는 토지에 대하여는 평가대상토지의 이용 등의 저해에 따른 감가율을 산정하고 이를 개별요인의 비교시에 반영하도록 규정되어 있으나 감정평가서에 어느 정도 구체적으로 표시하여야 할 것인지에 관하여는 특별한 규정이 없으므로 이 건과 같이 협의를 위한 임야의 평가를 하는 때에 이를 반드시 감정평가서에 기록하지 아니하면 안되는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서, 청구인의 감정평가서에 의하면 이 건 토지의 획지조건 및 환경조건 등 전체 개별요인이 다른 토지의 개별요인보다 상대적으로 낮게 평가되어 있으며, 현지조사 당시 고압선이 통과하는 토지는 다른 토지보다 불리하다는 이야기를 들었다는 토지소유자의 입회사실확인서가 있는 점에 비추어 볼 때 토지소유자들에게 선하지에 대한 설명을 한 사실이 인정되며, 피청구인이 선하지감가를 하지 아니하였다는 다른 증거를 확보하지 아니한 상태에서 단지 청구인의 감정평가서에 선하지감가에 대한 기록이 없다는 이유만으로 청구인이 선하지감가를 하지 아니하여 지가공시및토지등의평가에관한법률 제27조의 규정에 의한 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하지 아니하였다고 판단하여 행한 이 건 처분은 법리를 오해한 위법&#8228;부당한 처분이라고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.