개간사업시행계획승인 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 청구외 백○○, 금○○, 김○○과 함께 2013. 12. 9. 피청구인으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 산○○○-5(임, 지적 3,306㎡, 개간 3,276㎡, 이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다), 산○○○-9(임, 지적 5,108㎡, 개간 4,074㎡, 이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다)에 대하여 과수원(사과나무) 조성 용도의 개간사업시행계획 승인을 받았다. 피청구인은 2016. 7. 13. 이 사건 제1, 2토지에 대하여 사업기간연장(2013. 12. 10. ∼ 2015. 12. 9. → 2015. 12. 10. ∼ 2017. 12. 9.)과 사업시행자 변경(4명 → 5명)을 내용으로 하는 개간사업시행계획 변경승인을 하였다. 피청구인은 2019. 6. 11. 청구인과 백○○, 금○○, 김○○, 문○○에게 사업승인기간 경과 및 수허가자 중 1인 부지의 토지소유자 변경된 사실에 대하여 처분사전통지(청문통지)를 하였고, 청구인은 2019. 7. 8. 피청구인에게 의견제출서를 제출하였다. 피청구인은 2019. 8. 20. 청구인 외 4인에게 기간만료 전 기간연장 미신청으로 승인기간 경과하였다는 사유로 개간사업시행계획 승인 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 취소사유 「농어촌정비법」 제9조제6항의 규정에 의거 농업생산기반 정비사업 시행자가 농업생산기반 정비사업 시행계획을 수립하면 공사 종류별 공정계획서를 첨부하여 승인(변경 포함)을 받아야 하고, 개간사업시행계획승인 조건에 의해 사업기간 내에 목적사업 완료가 불가능할 경우 기간만료 10일 전까지 연장을 신청하여야 하며, 개간사업시행계획승인 조건인 산지전용협의 조건(「산지관리법 시행령」 제19조제1항) 중 산지전용기간의 연장허가를 받으려는 자는 산지전용기간이 만료되기 10일 전까지 서류를 제출하여야 하고, 기간이 만료된 후에는 산지전용을 할 수 없다는 규정에 의하여 기간이 만료되기 전에 변경승인(기간연장허가)을 받아야 함에 따라 승인기간이 도래하기 전에 승인기간의 연장신청이 있어야 하나, 본 건은 위 규정을 준수하지 않고 연장신청이 없는 상태에서 승인기간이 경과됨에 따라 승인의 효력이 상실되었다. 2) 「행정절차법」 미고지의 위법성 피청구인은 2019. 8. 20. 청구인에게 이 사건 개간사업시행계획승인 취소 통보를 하면서 「행정절차법」 제26조 강행규정으로 명시된 ‘행정처분 고지’를 하지 않은 위법성이 있으므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 3) 기간만료 전 기간연장 미신청으로 승인기간 경과로 취소한 처분의 위법성 가) 개간사업시행 승인신청 토지(임야) 현황 토지위치 및 신청자 : ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○○-5 외 1필지, 백○○ 외 4명(금○○, 김○○, 청구인, 문○○) 신청 토지 분할 및 소유자 변경과정 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028005"></img> 나) 토지매입 경위 청구인은 가족들과 공기, 물 등 경치가 좋은 지역으로 귀농할 계획을 추진하고 있던 중에 임야 개간사업자인 윤○○를 만나게 되었고, 그 후 이 사건 토지인 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○○-5 임야 1,653㎡를 5,000만 원에 매입하여 2012. 11. 29. 소유권 이전 권리설정을 하였다. 다) 이 사건 개간사업시행계획승인 연장신청을 못한 경위 청구인이 매입한 이 사건 토지와 관련하여 토지분할을 비롯한 개간사업시행계획승인 신청, 개간사업공사 등의 권한을 윤○○에게 위임하여 청구인이 매입한 토지에 대한 공사를 진행하게 되었고, 청구인 토지에 대한 배수관 공사 및 비포장도로를 개설하는 등 95% 이상 개간공사가 완료된 상황에서 위 공사업자 윤○○가 갑자기 잠적한 후, 전화를 받지 않아 청구인이 2019. 9. 5. 현재까지 만날 수가 없었다. 청구인은 이 사건 개간사업시행계획승인 신청 등 공사 일체를 윤○○에게 위임한 상황이라 이 건 기간이 만료된 사실과 기간연장 신청을 하지 않은 사실을 알지 못하다가 이 사건 처분 이전 처분사전통지서를 수령한 후에 이와 같은 사실을 알고서 사업변경 명령이나 사업계획 연장 등으로 개간사업이 완료될 수 있도록 배려해 줄 것을 바라는 의견서를 2019. 7. 8. 피청구인에게 제출한 바가 있다. 라) 이 사건 취소처분의 위법성 「농어촌정비법」 제116조제1항, 제9조제8항, 제61조, 제82조제2항, 제83조제2항, 제96조제2항에는 피청구인이 이 사건 취소사유로 규정하고 있는 ‘기간만료 전 기간연장 미신청으로 인한 승인기한 경과’는 취소사유로 규정하고 있지 않다. 「산지관리법」 제20조제1항에는 피청구인이 이 사건 취소사유로 규정하고 있는 ‘기간만료 전 기간연장 미신청으로 인한 승인기한 경과’는 취소사유로 규정하고 있지 않다. 「산지관리법 시행령」 제19조제1항에 대하여 피청구인은 기간이 만료된 후에는 산지전용을 할 수 없다고 법령을 해석하여 산지전용기간의 연장신청이 없는 상태에서 승인기간이 경과됨에 따라 승인의 효력이 상실되었다는 이유로 이 사건 취소처분을 한 것은 위법한 것이다. 마) 이 사건 예정된 처분으로 청구인이 입게 될 피해정도 이 사건과 관련된 위 1∼5번 토지까지 개설된 비포장도로가 준공되지 않은 상태에서 이 사건 취소처분이 그대로 결정된다면 청구인의 토지는 또다시 맹지가 되는 것이라서 그 후 개간사업시행계획승인을 신청하려면 1∼4번 토지소유자들로부터 토지(도로)사용 승인을 다시 받아야 하고, 만약 이들 토지소유자들로부터 승인을 받지 못할 경우는 95% 이상 공사가 완료된 임야를 원상복구해야 하는 등 막대한 피해와 큰 어려움이 발생하게 된다. 이 사건 처분으로 1∼3번 토지소유자들은 토지 개간이 100% 완료된 상태라 소유자가 변경된 4번 토지와 청구인 토지를 제외한 그들 소유 토지만 개간사업시행계획승인을 다시 받아 준공검사를 추진하겠다는 말을 하고 있는 상황에서 이 사건 처분이 그대로 결정된다면 청구인은 개간사업시행계획승인을 다시 받기 위해 1번부터 4번까지 토지소유자들이 요구하는 대로 막대한 토지(도로) 사용료를 추가로 지불할 수밖에 없고, 만약에 이들 토지소유자들 중 한 사람이라도 사용승낙을 하지 않으면 청구인이 매입한 토지는 도로가 없는 맹지로 전락하게 되어 그동안 개간 공사비용으로 지급한 3,000만 원, 토지매입비용 5,000만 원뿐만 아니라 토지 원상복구 비용 등으로 회복할 수 없는 큰 피해를 입게 되는 것을 감안하여 사업변경 명령이나 사업계획 연장신청으로 개간사업이 완료될 수 있도록 배려하여 주기 바란다. 4) 위에서 말한 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법성이 있을 뿐 아니라 토지 개간사업이 95% 이 상 완료된 상황에서 이 사건 처분이 그대로 결정된다면 청구인은 앞으로 회복할 수 없는 막대한 피해가 발생하게 되는 점을 감안하여 이 사건 처분을 취소하여 줄 것을 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2013. 12. 10. ○○군 ○○면 ○○리 산○○○-5 외 1필지에 대해 사과식재를 목적으로 개간사업시행계획승인을 득한 후 2016. 7. 13. 기간연장 신청 후 변경승인을 득한 바 있으며 2019. 8. 20. 피청구인은 개간사업시행계획승인 시 부여한 승인조건인 기간연장 미신청을 이유로 개간사업시행계획승인 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2) 청구인은 2013. 12. 10. ○○군 ○○면 ○○리 산○○○-5번지 외 1필지에 대해 개간사업시행계획 승인을 받은 후 2016. 7. 13 동일필지에 대해 기간연장승인을 받은 바 있다. 피청구인은 2017. 2. 6. 「산지관리법」 제57조 위반에 따른 과태료(사유 : 복구설계서 기한내 미제출)를 부과하였다. 피청구인은 2018. 2. 9. 산지전용 기간만료에 따른 효력상실 및 산지복구 이행 요청 공문을 발송하였다. 피청구인은 2019. 6. 11. 처분사전통지서를 발송하였다. 청구인은 2019. 7. 8. 처분사전통지에 따른 의견서를 제출하였다. 피청구인은 2019. 8. 20. 「농어촌정비법」 제9조제7항의 규정에 의한 개간사업시행계획승인 조건에 따른 기간연장 미신청을 이유로 개간사업시행계획승인 취소 처분을 하였다. 3) 청구인은 「행정절차법」 제26조의 규정을 근거로 행정처분에 따른 법률구제 절차를 고지하지 않아 이 사건 처분이 위법하다고 주장하고 있으나 대법원 2007. 10. 11. 선고 2005두12404 판례를 보면 행정처분에 효력기간이 정하여져 있는 경우에는 그 기간의 경과로 그 행정처분의 효력은 상실되고, 다만 허가에 붙은 기한이 그 허가된 사업의 성질상 부당하게 짧은 경우에는 이를 그 허가 자체의 존속기간이 아니라 그 허가조건의 존속기간으로 보아 그 기한이 도래함으로써 그 조건의 개정을 고려한다는 뜻으로 해석할 수는 있지만, 그와 같은 경우라 하더라도 그 허가기간이 연장되기 위하여는 그 종기가 도래하기 전에 그 허가기간의 연장에 관한 신청이 있어야 하며, 만일 그러한 연장신청이 없는 상태에서 허가기간이 만료되었다면 그 허가의 효력은 상실된다고 판시하고 있음에 따라 이 사건 처분 취소 처분은 적법하다고 할 것이다. 대법원 1981. 7. 14. 80누593 판례를 살펴보면 제조업허가는 신청에 의한 처분이고 신청에 의한 허가처분을 받은 원고가 그 영업을 폐업한 경우 그 영업허가는 당연 실효되고 이런 경우 허가행정청의 허가취소 처분은 허가의 실효됨을 확인하는 것에 불과하므로 원고는 그 허가 취소 처분의 취소를 구할 소의 이익이 없다고 할 것이라고 판시하고 있으며 또한 어떤 행정행위가 효력요건을 갖추지 못하였다면 그 효력이 발생하지 아니한 상태에 있을 뿐이지 효력발생 전의 행정행위를 지목하여 위법한 것으로 단정할 수도 없다 할 것이니 본 건 허가 처분취소 행위를 효력발생 요건을 갖추지 못한 위법한 것으로 규정지은 원판시 이유에 불비가 있다고도 할 것이다. 따라서 피청구인이 개간사업시행계획승인 시 부여한 승인조건인 기간연장 미신청으로 승인기간이 경과되어 당연 효력 상실 되었으므로 법률구제 절차를 고지하지 않아 이 사건 처분이 위법하다고 주장하는 것은 타당성이 없다고 할 것이며 피청구인의 이 사건 취소 처분은 행정처분의 실효됨을 확인하는 것에 불과하므로 위법하다고 볼 수 없다고 할 것이다. 이 사건 토지는 2017. 2. 6. 「산지관리법」 제57조에 따른 복구설계서 미제출로 과태료 처분(561,000원)을 받은 바 있으며 또한 2018. 2. 9. 「산지관리법」 제39조에 따른 산지전용 기간만료에 따른 효력 상실로 산지복구 이행 통보를 받는 등 산림으로의 적지복구 명령을 받은 사안이므로 농어촌정비사업을 계속 시행하기가 불가능하다고 판단하여 2019. 8. 20. 피청구인이 청구인에게 개간사업시행계획승인 조건 미이행을 근거로 한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 「농어촌정비법」 제9조제7항의 규정에 의한 개간사업시행계획승인 시 승인조건에 의해 청구인은 사업기간 내에 목적사업 완료가 불가능할 경우 기간만료 전 10일 전까지 연장신청을 하도록 되어 있으며 또한 「산지관리법 시행령」 제19조제1항의 규정에 의거 산지전용허가기간의 연장허가를 받으려는 자는 산지전용기간이 만료되기 10일 전까지 서류를 제출하도록 되어 있음에도 불구하고 기간연장 신청을 하지 않았음에 따라 위 청구 건은 승인조건을 준수하지 않고 기간연장신청이 없는 상태에서 승인기간이 경과됨에 따라 승인 효력이 이미 상실되었다고 보아야 하므로 이 사건 처분은 적법하게 이루어진 처분이라고 할 것이다. 청구인은 이 사건 처분은 위법성이 있을 뿐만 아니라 개간사업이 95% 이상 완료된 상황에서 이 사건 처분이 그대로 결정된다면 청구인은 막대한 피해가 발생하게 되는 점을 감안하여 이 사건 처분을 취소하여 줄 것을 주장하고 있으나 위 대법원 판례, 개간사업시행계획승인 기간경과, 복구설계서 기한내 미제출에 다른 과태료 부과처분, 산지전용협의 효력상실 및 적지복구 명령 처분을 받은 점 등 위 사항을 종합적으로 고려하여 볼 때 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다고 할 것이다. 4) 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 관련법령에 위배됨이 없이 적법하게 이루어진 행정행위로 청구인이 제기한 개간사업시행계획승인 취소 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농어촌정비법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "농어촌정비사업”이란 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 농업생산기반을 조성ㆍ확충하기 위한 농업생산기반 정비사업 5. "농업생산기반 정비사업”이란 다음 각 목의 사업을 말한다. 다. 농수산업을 주목적으로 간척, 매립, 개간 등을 하는 농지확대 개발사업 제9조(농업생산기반 정비사업 시행계획의 수립 등) ① 농림축산식품부장관 또는 시ㆍ도지사는 제8조에 따른 농업생산기반 정비사업 기본계획 중 타당성이 있는 농업생산기반 정비사업에 대하여는 농업생산기반 정비사업 시행자를 지정하여야 한다. ⑥ 농업생산기반 정비사업 시행자가 농업생산기반 정비사업 시행계획을 수립하면 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 승인을 신청하여야 한다. 다만, 제2조제5호나목의 경지 정리, 농업생산기반시설의 개수ㆍ보수 및 준설 사업은 시ㆍ도지사에게 승인을 신청하여야 한다. ⑦ 농림축산식품부장관 또는 시ㆍ도지사는 농업생산기반 정비사업 시행계획을 승인한 경우에는 그 내용을 고시하여야 한다. ⑧ 농업생산기반 정비사업 시행자는 승인받은 농업생산기반 정비사업 시행계획을 변경하려는 경우에는 농림축산식품부장관 또는 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 제10조(농업생산기반 정비사업 시행자) 농업생산기반 정비사업은 국가, 지방자치단체, 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사(이하 "한국농어촌공사”라 한다) 또는 토지 소유자가 시행한다. 다만, 제2조제5호라목의 농업 주산단지 조성과 영농시설 확충사업은 「농업협동조합법」 제2조에 따른 조합도 시행할 수 있다. 제116조(허가 취소 등) ① 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관과 지방자치단체의 장은 이 법에 따른 농어촌정비사업의 시행자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 이 법에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 지정을 취소하거나 공사의 중지, 물건의 개축ㆍ변경ㆍ이전ㆍ제거ㆍ원상회복의 조치를 명하거나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 경우에는 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 지정을 취소하여야 한다. 2. 사정이 바뀌어 농어촌정비사업을 계속 시행하기가 불가능하거나 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정하는 경우 3. 제9조제8항ㆍ제61조ㆍ제82조제2항ㆍ제83조제2항 또는 제96조제2항에 따른 승인을 받지 아니하고 시행계획이나 사업계획을 변경한 경우 ③ 제1항에 따른 허가 취소 등에 관한 세부 기준은 그 처분의 사유와 위반의 정도 등을 고려하여 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다. 【농어촌정비법 시행규칙】 제61조(허가 취소 등의 처분) 법 제116조제3항에 따른 허가 취소 등의 세부 기준은 별표 6과 같다. [별표 6] 허가 취소 등의 처분기준(제61조 관련) 2. 개별기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028003"></img> 【산지관리법】 제17조(산지전용허가 등의 기간) ② 제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 자가 제1항에 따른 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장등으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다. 제18조(산지전용허가기준 등) ① 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다. ③ 산림청장등은 제1항에 따라 산지전용허가를 할 때 산림기능의 유지, 재해 방지, 산지경관 보전 등을 위하여 필요할 때에는 재해방지시설의 설치 등 필요한 조건을 붙일 수 있다. 제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 산지경관 유지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 할 수 있다. 1. 제14조에 따른 산지전용허가 제39조(산지전용지 등의 복구) ① 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 산지를 복구하여야 한다. 1. 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조제1항에 따른 산지전용신고를 한 자가 산지의 형질을 변경한 경우 ③ 산림청장등은 제1항 또는 제2항에 따라 복구하여야 하는 산지(이하 "복구대상산지"라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자(복구대상산지에 대하여 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자가 있는 경우에는 종전에 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자를 말한다)에 대하여 제1항 또는 제2항에 따른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다. 2. 그 밖에 복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 제40조(복구설계서의 승인 등) ① 제39조제1항 또는 제2항에 따라 산지를 복구하여야 하는 자(이하 "복구의무자"라 한다)는 대통령령으로 정하는 기간 이내에 산림청장등에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계서(이하 "복구설계서"라 한다)를 제출하여 승인을 받아야 한다. 승인받은 복구설계서를 변경하려는 경우에도 같다. 제41조(복구의 대집행 등) 산림청장등은 복구의무자가 제40조제1항에 따른 기간까지 복구설계서를 산림청장등에게 제출하지 아니하거나 같은 조 제1항 또는 제2항에 따라 승인받은 복구설계서의 복구기간 이내에 복구를 완료하지 아니하면 다음 각 호의 구분에 따른 조치를 할 수 있다. 1. 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 자: 대행자를 지정하여 복구를 대행하게 하고 그 비용을 예치된 복구비로 충당하는 조치 2. 제38조제1항 단서에 해당하는 자: 「행정대집행법」에 따른 대집행 제57조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다. 2. 제40조제1항 전단(제44조제3항에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 기간 이내에 복구설계서를 산림청장등에게 제출하지 아니한 자 【산지관리법 시행령】 제19조(산지전용기간의 연장허가 등) ① 법 제17조제2항에 따라 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 각각 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장등에게 제출하여야 한다. 다만, 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산지전용기간의 연장허가를 신청하지 못하거나 변경신고를 하지 못한 때에는 산지전용기간이 만료되기 전에 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 사유를 명시하여 제출하되, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없다. 제47조(복구의무의 면제) 법 제39조제3항제2호에서 "복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 5. 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받거나 산지전용신고 또는 산지일시사용신고를 한 자가 법 제41조 각 호에 따른 조치 전에 다시 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받거나 산지전용신고 또는 산지일시사용신고를 하여 수리된 경우로서 목적사업을 위하여 형질을 변경한 산지를 복구하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우. 이 경우 복구의무의 면제는 한 차례만 인정된다. 제48조(복구설계서의 승인) 법 제40조제1항 전단에서 "대통령령으로 정하는 기간”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간을 말한다. 1. 산지전용등의 기간이 만료되기 전에 복구공사를 하기 위하여 복구설계서의 승인을 받으려는 경우에는 복구공사에 착수하기 전의 기간 2. 산지전용등의 기간이 만료된 이후 복구공사를 하기 위하여 복구설계서의 승인을 받으려는 경우에는 산지전용등의 기간이 만료되기 전의 기간 【행정절차법】 제26조(고지) 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 항공사진, 개간사업시행계획 승인서, 부동산등기부등본, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 제1, 2토지의 분할 및 소유자 현황은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028001"></img> ※ 문○○는 2014. 1. 3. 소유권 취득 ※※ 산○○○-12의 소유자는 백○○에서 2016. 12. 8. 주○○로 소유권 이전 나) 피청구인은 2013. 12. 9. 청구인과 청구외 백○○, 금○○, 김○○에게 ○○군 ○○면 ○○리 산○○○-5(임, 지적 3,306㎡, 개간 3,276㎡), 산○○○-9(임, 지적 5,108㎡, 개간 4,074㎡)에 대하여 과수원(사과나무) 조성 용도의 개간사업시행계획을 승인하면서 개간사업시행계획승인 조건과 산지전용허가(협의) 조건을 첨부하였다. 다) 피청구인은 2016. 7. 13. 이 사건 제1, 2토지에 대하여 사업기간연장(2013. 12. 10. ∼ 2015. 12. 9. → 2015. 12. 10. ∼ 2017. 12. 9.)과 사업시행자 변경(4명 → 5명)을 내용으로 하는 개간사업시행계획 변경승인을 하였다. 라) 피청구인은 2017. 2. 6. 청구인 등에게 산지전용협의 기간 내에 복구설계서를 제출하지 아니한 사유로 과태료(500,000원) 부과 처분하였다. 마) 피청구인은 2018. 2. 9. 청구인 등에게 산지전용 기간만료에 따른 효력상실 및 산지복구 이행 요청을 통지하였다. 바) 피청구인이 2019. 6. 11. 청구인 등에게 사업승인기간 경과 및 수허가자 중 1인 부지의 토지소유자 변경 사실에 대하여 처분사전통지(청문통지)를 하자, 청구인은 2019. 7. 8. 피청구인에게 의견제출서를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027999"></img> 사) 피청구인은 2019. 8. 20. 청구인 등에게 ① 농업생산기반 정비사업 시행자가 농업생산기반 정비사업 시행계획을 수립하면 공사 종류별 공정계획서를 첨부하여 승인을 받아야 하고, ② 개간사업시행계획 승인조건에 의해 사업기간 내 목적사업 완료가 불가능할 경우 기간만료 10일 전까지 연장을 신청하여야 하며, ③ 개간사업시행계획승인 조건인 산지전용협의 조건 중 산지전용기간의 연장허가를 받으려는 자는 산지전용기간이 만료되기 10일 전까지 서류를 제출하여야 하고, 기간이 만료된 후에는 산지전용을 할 수 없다는 규정에 의하여 기간이 만료되기 전에 변경승인(기간연장허가)을 받아야 함에 따라, ④ 승인기간이 도래하기 전에 승인기간의 연장신청이 있어야 하나, 연장신청이 없는 상태에서 승인기한이 경과되어 승인의 효력이 상실되었다는 사유로 개간사업시행계획 승인 취소처분을 하였다. 2) 「농어촌정비법」 제9조제6항, 제8항에 의하면, 농업생산기반 정비사업 시행자가 농업생산기반 정비사업 시행계획을 수립하거나 변경하려는 경우에는 농림축산식품부장관에게 승인을 신청하여야 하며, 지방자치단체의 장 등은 농어촌정비사업의 시행자가 사정이 바뀌어 농어촌정비사업을 계속 시행하기가 불가능하거나 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정하는 경우, 농업생산기반 정비사업 시행계획을 승인을 받지 아니하고 시행계획이나 사업계획을 변경한 경우에 이 법에 따른 인가·허가·승인 또는 지정을 취소하거나 공사의 중지 등 처분을 할 수 있고, 같은 법 시행규칙 제61조 별표6 2. 개별기준에 따르면, 위반행위에 대한 처분기준은 사정이 바뀌어 농어촌정비사업을 계속 시행하기가 불가능하거나 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정하는 경우에는 1차 위반 시 사업중지 또는 사업계획 변경명령이며, 농업생산기반 정비사업 시행계획을 승인을 받지 아니하고 시행계획이나 사업계획을 변경한 경우에는 1차 위반 시 시정명령이다. 「산지관리법」 제18조제3항에 따르면, 산림청장 등은 산지전용허가를 할 때 산림기능의 유지, 재해 방지, 산지경관 보전 등을 위하여 필요할 때에는 제해방지시설의 설치 등 필요한 조건을 붙일 수 있으며, 같은 법 제39조제1항제1호, 제40조제1항 및 제57조제1항제2호에 의하면, 산지전용허가를 받은 자는 산지의 형질을 변경한 경우 산지를 복구하여야 하고, 대통령령으로 정하는 기간 이내에 산림청장 등에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계서를 제출하여 승인을 받아야 하며, 이를 제출하지 아니한 자에게는 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다. 같은 법 시행령 제19조제1항에 따르면, 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서를 산지전용기간이 만료되기 10일 전까지 산림청장 등에게 제출하여야 하며, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없다. 또한, 같은 법 제39조제3항 및 같은 법 시행령 제47조제5호에 의하면, 산지전용허가를 받은 자가 복구의 대집행 등 조치 전에 다시 산지전용허가를 하여 수리된 경우로서 목적사업을 위하여 형질을 변경한 산지를 복구하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우 복구의무의 면제는 한 차례만 인정된다. 「행정절차법」 제26조에 따르면, 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 불복절차를 고지하지 않았고, 관계 법령상 기간만료 전 기간연장 미신청으로 인한 승인기간 경과는 취소사유가 아니므로 위법하며, 개간사업이 95% 이상 완료되어 이 사건 처분으로 막대한 피해가 발생한다고 주장한다. 먼저 「행정절차법」 제26조를 위반하여 위법한 처분인지 여부에 대하여 살펴본다. 「행정절차법」 제26조는 “행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다.”라고 규정하고 있다. 피청구인은 2019. 8. 20 청구인에게 이 사건 처분인 개간사업시행계획승인취소를 통보하였는데, 이 사건 처분서에는 행정심판이나 행정소송 등의 불복방법, 청구절차나 청구기간이 기재되어 있지 않았다. 그러나 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 2018. 2. 8. 선고 2017두66633 판결 등 참조). 따라서 이 사건 처분 통지서에 불복방법에 대한 기재가 없다고 하여 위법한 처분이라고 보기는 어렵고 처분의 이유 제시, 사전통지 등 기타 「행정절차법」 위반은 없었던 것으로 보이므로 절차상 위법은 없다 할 것이다. 다음은 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 여부에 대하여 살펴본다. 이 사건 개간사업시행계획승인(변경)에는 사업기간이 명시되어 있었다. 그리고 「농어촌정비법」 제9조제7항에 따라 개간사업시행계획승인 시 승인조건에 의해 청구인은 사업기간 내에 목적사업 완료가 불가능할 경우 기간만료 10일 전까지 연장신청 하도록 되어 있고, 「산지관리법 시행령」 제19조제1항에 의하면 산지 전용허가기간의 연장허가를 받으려는 자는 산지전용기간이 만료되기 10일 전까지 연장신청 서류를 제출하도록 되어 있음에도 불구하고 기간 연장 신청을 하지 않았다. 행정처분에 효력기간이 정하여져 있는 경우에는 그 기간의 경과로 그 행정처분의 효력이 상실(대법원 2007. 10. 11. 선고 2005두12404 판결 참조)되므로 청구인의 연장 신청이 없는 상태에서 이 사건 개간사업시행승인기간이 경과함으로써 사업승인의 효력은 상실되었다고 보아야 할 것이다. 그러므로 이는 「농어촌정비법」 제116조제1항제2호의 사정이 바뀌어 농어촌정비사업을 계속 시행하기가 불가능하거나 현저히 공익을 해칠 우려가 있는 경우로서 사업승인 취소사유에 해당한다. 한편, 청구인은 개간사업시행계획승인 연장신청을 하지 못한 이유로 사업자 윤○○라는 사람에게 모든 사업 권한을 맡겼는데 그가 잠적을 하여 기간 연장 신청을 하지 않은 사정을 뒤늦게 알았다거나 현재까지 약 95%의 개간사업이 시행되어 그간 투입한 비용 상당 및 원상복구 비용의 재산적 손해를 입을 것이라는 점을 들어 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하나. 이와 같은 사정만으로는 위 관련 법규의 예외를 인정하기 어렵고, 청구인이 입을 경제적 손실보다 농어촌 정비나 산지의 관리로 달성할 수 있는 공익이 더 중하다고 할 것이다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.