개발제한구역 건축물관리대장 기재사항 수정 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○동 산 ○○○-○번지 소재 1층 건축물 ‘○○산장’(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이다. 청구인은 2018. 5. 4. 피청구인에게 이 사건 건축물은 개발제한구역 건축물관리대장(이하 ‘관리대장’이라 한다)상 ○○동 ○○○번지의 건축물로, 관리대장에 ‘법원 판결에 의한 멸실(1996. 5. 31.)’이라고 기재되어 있으므로 이를 정정하여 달라는 취지의 민원을 제출하였다. 피청구인은 2018. 7. 19. 청구인에게 항공사진 등을 검토하여 볼 때, 관리대장상 ○○동 ○○○번지의 건축물은 멸실된 것으로 판단되어 관리대장을 정정할 수 없다는 취지의 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 ‘「개발제한구역법 시행령」’이라 한다) 제24조 및 같은 법 시행규칙 제12조 제2항에 의거, 개발제한구역 건축물관리대장의 기록사항을 변경 및 정정하려 할 경우, 사실관계를 확인 후 작성하고 증거자료를 보관하여야 하나, 이 사건 건축물의 철거 및 멸실 여부를 확인하지 않고 판결에 의한 멸실로 기록하였다. 2) 또한 피청구인은 청구인의 이 사건 신청을 정당한 증거(당시 철거사진 등) 없이 건축물관리대장 및 경기도 항공사진 검토 결과를 사유로 불가하다고 회신하여 청구인의 재산권 행사에 지장을 초래하고 있다. 이 사건 건축물은 개발제한구역 지정 이전부터 존재하여 왔으며, 토지권리자의 확인서 및 재산세 관세자료, 개발제한구역 항공사진을 볼 때 철거나 멸실된 바 없다. 3) 따라서 이 사건 건축물의 건축물관리대장상의 “1994. 5. 31. 판결에 의한 멸실” 부분은 잘못된 것이므로 청구인의 요청대로 정정되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 건축물은 피청구인이 시행하는 ○○천 정비사업구역에 포함되어 손실보상 협의가 추진 중이다. 「개발제한구역법 시행령」 [별표1]에 따르면, 기존 주택이 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 주택의 소유자는 개발제한구역 내 자기 소유의 토지에 신축이 가능하며 기존 주택의 의미는 「개발제한구역법」 제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말하므로, 결국 개발제한구역 건축물관리대장 등재 여부에 따라 이축의 가능 여부가 결정된다. 2) 이 사건 건축물은 건축물관리대장에 “법원 판결에 의해 멸실, 96. 5. 31.”이라고 기재되어 있어 공부상 멸실처리되어 있으나, 청구인은 실제 건축물은 멸실하지 않았으므로 위 건축물관리대장의 기재사항이 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 그러나 이 사건 건축물의 멸실 여부는 1996년 이전 및 이후 항공사진을 비교 판독하여 보면 알 수 있다. 이 사건 건축물 인근에는 ○○서원이라는 ○○도 기념물이 있는데, 이는 개발제한구역 지정 당시부터 현재까지 보존되어 있다. 연도별 항공사진에서 이 서원 앞에 있는 관리동 처마를 기준으로 가상의 선을 연장하여 비교해 보면, 1997년에는 이 사건 건축물이 항공사진에 없으며 2000년 항공사진에 나타난 건축물은 1995년 항공사진에 있는 건축물과 위치가 다르다는 것을 알 수 있다. 따라서, 피청구인은 1996년도에 건축물이 멸실되었다가 그 후 불법 신축한 것으로 판단하여 청구인의 건축물관리대장 정정 요청에 대하여 불가 처분한 것이다. 3) 청구인이 제출한 재산세(건축물) 과세자료는 2012년 이후에 부과된 내역밖에 없다. 건축물관리대장에 따른 이 사건 건축물의 멸실일은 1996. 5. 31.이며, 다툼의 핵심이 되는 1994.~1997.경까지의 재산세 과세자료는 존재하지 않는다. 또한 「지방세법 시행령」 제119조에 따르면 재산세는 사실상의 현황에 따라 부과하게 되어 있으므로, 물건에 대한 재산세가 부과되었다는 사실은 공부상 등재되어 있다는 사실과는 별개의 문제이다. 즉, 여기에서 쟁점이 되는 사안은 해당 건축물이 개발제한구역 지정 당시의 건축물인지, 아니면 개발제한구역 지정 이후 멸실되었다가 불법 신축된 건축물인지의 여부이다. 재산세의 현황 부과 조항에 따라 재산세 과세내역은 해당 건축물이 개발제한구역 이전의 건축물인지 아닌지를 판단할 수 있는 근거자료가 될 수 없다. 4) 개발제한구역 내 공익사업으로 인한 이축권은 수억 원을 호가하며 매매도 가능하다는 것은 공공연한 사실이다. 이러한 정황을 고려할 때, 공부상 멸실로 기재된 내용을 토지권리자의 단순한 사실확인서로 정정한다는 것은 개발제한구역 업무를 하는 행정청의 담당자라면 누구라도 납득하기 어려울 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제24조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 시장·군수·구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지·관리하여야 한다. ② 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장의 서식, 기재 내용, 기재 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장은 전자적 처리가 불가능한 특별한 사유가 없으면 전자적 처리가 가능한 방법으로 기록하고 유지·관리하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제13조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 영 제24조에 따라 시장·군수·구청장이 유지·관리하여야 하는 개발제한구역 건축물관리대장(이하 “관리대장”이라 한다)은 별지 제2호서식과 같다. ② 시장·군수·구청장은 관리대장을 작성하거나 그 기록사항을 변경 또는 정정하려는 경우에는 그 사실관계를 확인한 후 작성·변경 또는 정정하여야 한다. 이 경우 그 사실관계를 확인할 수 있는 근거 자료는 관리대장과 함께 보관하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 관리대장의 관리책임자를 지정하여 관리대장을 관리하도록 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 건축물의 소유자·사용자 또는 이해관계인이 관리대장의 열람이나 그 사본의 발급을 신청하면 관계 공무원이 참여한 상태에서 해당 건축물의 관리대장을 열람하게 하거나 그 사본을 발급할 수 있다. 【지방세법 시행령】 제119조(재산세의 현황부과) 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 피청구인의 민원회신서, 88가단14222 판결서, 사실확인서, 재산세납부증명 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○시 ○○동 산 ○○○-○번지 소재 1층 건축물 ‘○○산장’의 소유자이다. 나) 청구인은 2018. 5. 4. 피청구인에게 이 사건 건축물은 개발제한구역 건축물관리대장상 ○○동 ○○○번지의 건축물로, 관리대장에 ‘법원 판결에 의한 멸실(1996. 5. 31.)’이라고 기재되어 있으므로 이를 정정하여 달라는 취지의 민원을 제출하였다. 피청구인은 2018. 7. 19. 청구인에게 항공사진 등을 검토하여 볼 때, 관리대장상 ○○동 ○○○번지의 건축물은 대장에 기재된 것처럼 멸실된 것으로 판단되어 관리대장을 정정할 수 없다는 취지의 회신을 하였다. 다) 서울지방법원 ○○○지원은 1989. 7. 19. 피고 청구외 ○○○은 산 ○○○-○번지의 목조 슬레이트 단층건물(156.9㎡)을 각 철거하고 위 토지를 원고 ○○○씨 ○○○파 종중회에 인도할 것을 명하는 판결(88가단14222 건물철거 사건)을 하였다. 이후 피청구인은 1996. 5. 31. 관리대장상 ○○동 ○○○번지 소재 건축물(116.4㎡)을 ‘법원 판결에 의거 멸실’ 처리 하였다. 마) ○○○씨 ○○파 종중회는 2018. 4. 27. 피청구인에게 위 88가단14222 판결 후, 청구외 ○○○과 합의하여 건물철거집행을 취소하여 건물이 현재 존치하고 있다는 취지의 확인서를 제출하였으며, 청구외 ○○○은 2018. 9. 4. 피청구인에게 본인이 1968. 이전부터 ○○동 산 ○○○-○번지 건축물의 소유자였으며, 모친인 청구외 ○○○과 당시 토지 소유자인 ○○○씨 문중과의 소송 후 양자가 합의하여 건축물을 멸실하지 않고 계속하여 거주하여 왔으며, 노후화로 수선 등을 한 사실이 있다는 취지의 확인서를 제출하였다. 바) 한편, 청구인은 2012.경부터 현재까지 산 ○○○-○번지 건축물에 대한 재산세를 납부하여 왔다. 2) 「개발제한구역법 시행령」 제24조 제1항에 의하면, 시장·군수·구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지·관리하여야 한다. 같은 법 시행규칙 제13조 제2항에 의하면, 시장·군수·구청장은 관리대장을 작성하거나 그 기록사항을 변경 또는 정정하려는 경우에는 그 사실관계를 확인한 후 작성·변경 또는 정정하여야 하며, 이 경우 그 사실관계를 확인할 수 있는 근거 자료는 관리대장과 함께 보관하여야 한다. 3) 청구인의 주장요지는, 청구인이 이 사건 건축물은 실제 멸실된 적이 없음에도 불구하고 피청구인이 사실관계를 확인할 수 있는 근거자료도 없이 개발제한구역 건축물관리대장에 ‘법원 판결에 의해 멸실, 96. 5. 31.’이라고 기재한 것은 위법 부당하며, 피청구인이 이의 정정을 요구하는 민원을 제기함에 대하여 항공사진을 근거로 정정이 불가하다는 이 사건 처분을 한 것 역시 위법 부당하다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 건축물의 멸실 여부는 1996년도 이전 및 이후 항공사진을 비교 판독하여 보면 알 수 있는바, 이에 따르면 이 사건 건축물이 멸실되었다가 후에 신축된 것으로 보이고, 청구인이 제출한 과세자료나 사실확인서만으로는 이 사건 건축물이 계속 존재하였다는 점을 증명하기에 부족하다. 또한, 「개발제한구역법 시행규칙」 제13조 제2항 단서에서 ‘사실관계를 확인할 수 있는 근거자료’를 관리대장과 함께 보관하여야 한다고 규정한 취지는 사실관계 확인의 편의를 위해 규정한 것일 뿐 근거자료를 보관하지 않았다는 사정이 이 사건 건축물이 멸실되지 않았다는 점의 근거가 될 수 없는 것으로 보인다. 결국 이 사건 처분은 위법·부당하다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.