개발제한구역내 건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2019. 7. 1. ○○시장이 한 개발제한구역 내 야영장 및 실외체육시설 우선사업자 선정을 위한 기준공고에 따라 같은 해 7월경 사업신청을 하자, ○○시장은 같은 해 7. 31. 청구인을 제1순위 우선사업자로 선정하였다. 청구인은 2020. 1. 31. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○번지(전, 10,237㎡, 자연녹지지역, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 대지면적 5,045㎡, 연면적 1,999㎡, 운동시설(승마장)을 목적으로 하는 건축허가 신청 및 토지의 형질변경 행위허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 같은 해 2. 18. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제3조에 따른 개발제한구역의 지정목적에 부합하지 아니하고, 같은 법 시행령 제22조 별표2 제2호마목에 따라 신청지는 도로, 상수도 및 하수도가 설치되지 아니하여 원칙적으로 건축물의 건축(토지형질변경 포함)을 허가하여서는 아니 되며, 제3호가목에 따라 토지의 형질변경 면적은 건축물의 건축면적의 2배 이내로 하여야 한다는 등의 사유로 이 사건 신청을 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2019. 7. 1. 개발제한구역 내 야영장 및 실외체육시설 우선사업자 선정을 위한 기준 공고(○○시공고 제2019-○○○○호)에 따라 사업신청을 한 결과 2019. 7. 31. ○○시장으로부터「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표1] 제5호사목, 아목 규정에 의한 개발제한구역 내 실외체육시설 설치를 위한 제1순위 우선 사업자로 선정되었다. 이에 청구인은 ○○시장으로부터 개발제한구역 내 실외체육시설 우선 사업자로 통보받은 후, 2020. 1. 31. 해당 지역인 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○번지 내 대지면적 5,045㎡에 건축연면적 1,097㎡ 규모의 실외체육시설인 승마장 관련 부대시설 건축허가신청을 하였으나, 2020. 2. 18. 피청구인은 개발제한구역법에 저촉된다는 것과 기타 개발행위허가신청 관련 관계부서의 일부 보완의견 사항을 이유로 청구인의 개발제한구역 내 건축허가신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)에 대하여 불허가처분을 하였다. 2) 청구인에 대한 개발제한구역 내 실외체육시설 설치를 위한 제1순위 우선사업자 선정 과정을 경험적으로 유추해 보면 ○○시장이 개발제한구역 내 야영장·실외체육시설 우선 사업자 선정을 위한 기준공고를 하고, 이어서 ○○시장 스스로 우선 사업자 선정 심사를 하면서 개발제한구역법 제3조와 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제13조제1항 등의 규정에 의한 토지의 형질변경 및 건축허가 등의 가능 여부에 대해 관계법에 따라 충분한 검토와 관련 해당 부서와의 협의를 거쳐서 이를 결정하였을 것이고, 이러한 결과에 따라 2019. 7. 31. 청구인을 개발제한구역 내 실외체육시설 설치를 위한 제1순위 우선 사업자로 선정 통보한 사실이 분명한 것임을 충분히 알 수 있어 청구인은 이 결과를 신뢰하여 ○○시장의 요구 조건에 맞추어 개발제한구역 내 건축(부대시설)허가신청을 하게 된 것이다. 그런데 청구인이 위 사업 우선 사업대상자로 선정되기 위해 ○○시 공고 기준에 맞춰 ○○시장에게 제출한 당시의 사업계획서 및 설계도서를 바탕으로 작성하여 신청한 이 사건 신청 사안에 대해 하급기관인 피청구인이 명백한 위법사항을 제시하지 않고 관련 법령 규정을 자의적으로 해석·포괄 적용하여 이 사건 신청을 불허가 처분한 것은 신뢰보호의 원칙을 위반하고 재량권을 심히 일탈·남용하고 있는 행정행위가 아닐 수 없다 할 것이다. 이와 관련하여 피청구인의 불허가처분 사유들에 대하여 구체적으로 살펴보면, 아래와 같다. 3) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 저촉 여부 가) 피청구인이 개발제한구역법 시행령 제3조[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에 의하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시의 무분별한 개발을 제한하기 위한 개발제한구역의 지정목적에 부합하지 아니한다는 주장에 대하여 피청구인의 상급기관인 ○○시장이 선행적으로 개발제한구역법 등 관계법령의 검토를 통하여 2019. 7. 31. 이 사건 신청과 관련이 있는 개발제한구역 내 실외체육시설 설치를 위한 제1순위 우선 사업자 선정 통보를 한 사실에 비추어 볼 때, 피청구인이 청구인의 이 사건 신청이 개발제한구역의 지정목적에 부합하지 아니한다고 새삼스럽게 강변하는 것은 당초에 ○○시장이 개발제한구역 지정목적에 반하여 위법하게 우선사업자 선정을 한 것이라는 내용과 다름이 없어 피청구인의 이와 같은 주장은 피청구인에게 부여된 재량권을 심히 일탈하고 있는 행정행위임이 분명하다 할 것이다 설령, 피청구인의 주장을 인정할 수 있다 하더라도 청구인이 이 규정 취지에 맞게 신청한 이 사건 신청에 대해서 적법·타당하게 불허가 처분을 하려면 이 사건 시설로 인해 주변 난개발이 심히 우려되거나 인근 주민들이 수인할 수 없을 정도의 공해나 안전 문제 등의 피해가 있어 공익을 크게 해친다는 명백한 사정이 있어야 할 것이고, 또한 이 사건 시설이 개발제한구역의 지정목적에 크게 반한다는 구체적인 근거나 입증자료를 제시하여야 할 것인데, 피청구인은 이와 같은 사실을 입증할 수 있는 구체적인 근거나 자료 없이 막연하게 개발제한구역법 관련 규정만을 자의적으로 적용하여 이 사건 신청에 대해 불허가처분을 한바, 이 같은 행정행위는 행정관련법 집행상의 일반 통념으로 미루어 볼 때 수긍하기가 매우 어려운 일이라 할 것이다. 따라서 이 사건 시설은 ○○시장이 설시[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]한 바와 같이 개발제한구역법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표1] 제5호 규정에 해당하는 주거목적이나 일반생활의 서비스시설이 아닌 개발제한구역을 보전하면서 개발제한구역 주민의 생활 편익시설의 실외체육시설(승마장)로 이미 인정하고 있는 사실로 볼 때, 인구유입을 유발하거나 주변의 무분별한 개발을 유도할 수 있는 시설로 보기가 어렵다는 것이 분명함으로 개발제한구역법 제3조 개발제한구역의 지정목적에 부합하지 않는다고 하는 주장은 이유 없다고 할 것이다. 나) 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표2] 행위허가의 세부기준 제2호에 따라 신청지에는 도로, 상수도 및 하수도가 설치되지 아니하여 원칙적으로 건축물의 건축을 허가하여서는 아니 되며, 제3호에 따라 토지의 형질변경 면적은 건축물의 건축면적의 2배 이내로 하여야 함에도 불구하고 건축면적의 3배로 신청하였기에 동 규정에 위배 된다는 주장에 대해 피청구인이 적시하고 있는 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준 제2호마목에 의하면 ‘도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(토지의 형질변경 포함)을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정되어 있다. 따라서 청구인의 이 사건 건축물은 ○○시장이 적용한 위 규정의 단서 조항에 의거‘무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우’에 해당된다고 ○○시장이 우선 사업자 선정 심사에서 이미 인정한 것이라고 볼 수 있다 할 것이기 때문에 피청구인은 청구인의 이 사건 해당 건축물(부대시설)에 대해「건축법」규정상의 저촉 여부만을 판단하여야 하는 것이 타당하다고 볼 수 있는데, 위 개발제한구역법 시행령 규정의 예외 규정인 단서 조항을 소홀히 하고 본문 규정만을 적용 판단한 것은 사실관계 판단의 미흡과 법리적용을 오해하고 있는 위법·부당한 행위라 할 것이다. 그리고 개발제한구역법 시행령 제22조의 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준 제3호가목3)에 의하면 토지의 형질변경을 수반하는 시설을 설치하는 것을 따로 규정한 경우에는 그 규정에서 허용하는 범위로 한다고 규정되어 있는바, ○○시장이 공고한 개발제한구역내 야영장·실외체육시설 우선사업자 선정을 위한 기준공고 제3조(설치자격 및 선정기준)와 관련 [별표2] 내용상에 이미 입지기준 및 조건으로 토지의 형질변경면적은 5,000㎡ 이상 10,000㎡ 미만으로 하도록 따로 명시하고 있으므로 이 또한 위 시행령 규정의‘따로 규정한 경우’에 명백히 해당된다 할 것이며, 아울러 ○○시장의 위 공고사항에 이 토지의 형질변경을 수반하는 시설을 설치할 경우 5,000㎡ 이상 10,000㎡ 미만으로 따로 규정한 것은 위 법령상 그 규정에서 허용하는 범위로 조건부 허가를 충족한 것이라 할 수 있어 이는 우선사업자 선정 통보 당시 토지의 형질변경 면적을 따로 정하여 조건부 허가되었음을 충분히 인지할 수 있는 것이므로 피청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4) 기타 개발행위허가신청 관련 관계부서의 의견 반영할 사항에 대해서는 피청구인이 관련 부서의 의견을 수렴하는 과정에서 이 사건 담당부서인 건축과를 제외한 17개의 관련 부서 및 기관협의 결과 9개 부서가 허가 및 조건부 허가의견을 제시하였고, 8개 부서가 보완의견으로 회신을 한 사실에서 보듯이 결정적인 위반사항을 적시한 부서가 없는 점으로 볼 때, 피청구인은 당연히 보완절차를 통하여 건축허가가 가능한 것임에도 불구하고, 관계부서에서 적시한 협의·보완 사항이 마치 관련법 규정 위반사항인 것처럼 이를 이유로 하여 이 사건 신청을 불허가 처분한 것은 재량권을 심히 일탈·남용하고 있는 행위가 분명하다 할 것이다. 5) 결론 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 한 불허가처분의 사유 중 하나로 이 사건 신청은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시의 무분별한 개발을 제한하기 위한 개발제한구역의 지정목적에 부합하지 아니하다고 하였으나, ○○시장이 청구인에게 개발제한구역 내 실외체육시설 우선사업자로 선정 통보하였다는 것은 이미 개발제한구역법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표1] 제5호에 의거 개발제한구역을 보전하면서 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 실외체육시설을 설치할 수 있도록 인정하고 있음이 분명한 사실이고, 아울러 같은 법 시행령 제22조 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준 제2호마목 취지에 따라 ○○시장이 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 사업으로 인정하였다는 점과, 같은 법 시행령 제22조 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준 제3호가목3)에 의해 이 역시 ○○시장이 토지의 형질변경을 수반하는 시설을 설치할 것을 따로 규정하여 5,000㎡ 이상 10,000㎡ 미만으로 허용하였다는 점 등으로 미루어 볼 때, 청구인의 개발제한구역 내 건축허가신청은 관련 법령에 위반되지 않는 적법·타당한 신청임이 분명하다 할 것이다. 그리고 건축허가는 일정한 요건에 해당하는 경우 그 금지를 해제하여 자연적 자유를 회복시켜주어야 하는 의무적 행정행위라 할 것인바, 당장 허가될 수는 없으나 허가 신청 도서의 수정이나 일부 내용을 보정·보완할 경우 허가가 가능한 것이라면 「민원 처리에 관한 법률」제22조제1항[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]에 의거 보완 요구를 하는 것이 타당하다 할 것이다. 그런데 피청구인이 기타 관련 부서 의견 수렴한 결과에서 보듯이 17개 관련부서 중 9개부서가 허가 또는 조건부 허가를 통보하였고, 8개 부서는 협의 보완을 요구하였으므로 보완 요구 부분에 대해서는 청구인이 관련 부서와 충분히 협의 보완이 가능한 것임에도, 피청구인이 관련부서의 보완 사유를 불허가 사유로 내세워서 이 사건 신청을 불허가 처분한 것은 주어진 재량권을 심히 남용한 것이므로 이는 위법·부당한 행위가 아닐 수 없다 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 불허가처분은 비례의 원칙과 신뢰보호의 원칙을 위반하고 부여된 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 행정행위임이 명백하므로 당연히 취소되어야 할 것이다. (보충서면 1) 6) 피청구인의 거부처분 사유를 종합해 보면, 청구인의 이 사건 신청은 개발제한구역법에 근거한 세부기준에 부적합한 사유에 비추어 개발제한구역 지정 목적에 부적합할 뿐만 아니라 「건축법」 등에도 부적합하므로 이 사건 불허가 처분은 정당하다고 주장하고 있다. 그러나 개발제한구역법이 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고 있으나, 반면에 같은 법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제13조제1항 별표1 제5호 규정을 보면 개발제한구역 주민의 주거·생활 편익 및 생업을 위한 시설 설치행위는 제한적으로 가능 한 것으로 규정되어 있는 사실에 따라, ○○시장이 개발제한구역 내 야영장·실외체육시설 설치에 따른 우선사업자 선정기준 공고를 하였고, 청구인의 사업자 선정 신청에 대해서 심사결과 공고 기준에 적합하다고 판단하여 청구인을 우선 사업자로 선정하였음에도 피청구인이 이 결과에 의한 청구인의 이 사건 신청 자체가 개발제한구역법 지정 목적에 어긋나는 것이라고 계속 주장하고 있는 것은 분명하게 개발제한구역법의 진정한 입법 취지와 ○○시 소속 기관으로서 ○○시장의 방침을 이해하지 못하고 있는 행위로 볼 수 있다 할 것이고, 위 개발제한구역법 시행령 관계 규정 취지에 비추어 본다면, 피청구인의 주장과 같이 도시의 무질서한 확산이나 난개발이 우려되어 보다 적법한 인·허가 업무처리를 위해서 일반 단일 건축물의 인·허가 절차에 따라야 한다는 점은 충분히 수긍할 수 있겠지만, 이와 달리 특정 목적사업을 위하여 지방자치단체장 등이 적법한 절차에 의해 특정 사업에 대해 우선 사업자를 지정하거나 도시계획시설로서의 기반시설에 해당하는 시설 등을 건축하고자 하는 경우도 있을 것이므로 이 경우는 엄연히 구분해서 검토되어야 하는 것이 적정할 것이다. 또한, 경기도지사가 ○○시장에게 배분한 물량에 대해서 피청구인은 ○○시장이 우선 사업자를 선정할 때에는 개발제한구역에서의 가장 중요한 입지조건과 근본적인 건축허가 가능 여부를 우선 검토한다는 점을 행정수행 경험상 충분히 미루어 알 수 있는 사항이므로, ○○시장이 우선 사업자 선정 당시 접수된 신청서의 단순 내용만을 가지고 사업자 자격 기준을 검토한 것이 아니라면 당연히 신청부지에 대한 입지조건과 개괄적 가능 여부를 검토하고 우선 사업자를 선정하였을 것이 분명한데, 이러한 ○○시장의 우선사업자 결정과 하부 기관인 피청구인의 건축허가가 전혀 별개인 것처럼 주장하는 것은 매우 부적절한 행정행위라 할 것이다. 아울러 ○○시장의 위 기준공고에 따라 ○○시장이 개발제한구역 내 실외체육시설 설치사업의 우선 사업자를 선정하는 행위로 미루어 볼 때에도 누구라도 기준공고에 따른 사업은 이미 개발제한구역 지정 목적’에 어긋나지 않는다는 사실을 충분히 인식할 수 있는 상황이라 할 것이다. 이와 같이 청구인은 ○○시장의 기준 공고내용 취지에 따른 우선 사업자로서 선정되었고 이러한 ○○시장의 결정 사항을 신뢰하여 당연히 세부 관련 법령에 맞추어 이 사건 신청을 한 것이다. 그런데 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대해서 협의·보완 요구과정도 없이 새삼스럽게 개발제한구역 지정 목적에 저촉된다고 불허가 처분을 하였기에 이는 신뢰보호의 원칙을 위반한 처분이 될 것이라는 항변이지 청구인은 우선 사업자이기 때문에 이 사건 신청에 대해 무조건 허가해 주어야 한다고 피청구인이 말하듯 그런 억지 주장을 하는 것이 아님이 분명할진대, 청구인의 주장에 대해 이렇게 일방적으로 억지 주장이라는 식으로 답변하는 피청구인의 안이한 자세는 합목적성을 추구해야 하는 행정행위의 수단으로 보기에는 심히 어려운 것이라 할 것이다. 그리고 청구인의 이 사건 신청에 대한 피청구인의 관계 법령 검토 당시 관련부서 협의 결과 내역을 살펴보면 대부분 허가가능, 보완, 조건부 허가 등의 의견으로서 이러한 사항은 추후 관계 법령에 적합하게 보완·협의 과정을 통하여 요건 충족이 가능한 것이어서 적법한 불허가 처분의 사유가 될 수 없음이 분명하다 할 것인데, 이를 근거로 불허가 처분의 사유로 삼고 관련 부서 협의 의견 내용상에 피청구인의 일방적이고 부정적인 해석을 덧붙여서 처분의 정당성을 주장하는 행위는 우선적으로 적극 행정을 강조하고 있는 정부의 공무원의 적극행정 운영[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]취지에도 크게 어긋나는 태도라 할 것이고, 더불어 이 사건 신청에 대한 피청구인의 행정행위는 부여된 재량권의 일탈·남용 등으로 심히 위법·부당하다는 점을 강조하지 않을 수 없다. 따라서 이 사건 처분과 관련된 사실을 종합하여 미루어 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 공무원의 적극 행정 운영 취지를 무색케 하면서 비례의 원칙과 신뢰보호의 원칙을 위반하고 부여된 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이 명백하므로 당연히 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역 내 실외체육시설 우선사업자 선정은 경기도에서 ○○시에 배분한 물량에 대하여 단순히 우선사업을 할 수 있는 사업자를 선정하기 위한 것일 뿐 특정부지에 대한 건축허가 및 개발행위허가 등을 의제처리한 사항이 아니며, 개별 인·허가를 전제 및 담보로 우선 사업자를 선정한 것이 아니다. 개발제한구역 내 야영장·실외체육시설 우선 사업자 선정을 위한 기준공고(이하 ‘우선 사업자 선정 기준 공고’라 한다) 제4조(다른 법률과의 관계)에서 관계 법령의 저촉 여부 등은 인·허가 시 검토한다고 명확히 하고 있으며, 청구인의 이 사건 건축허가 신청에 대하여 피청구인은 개발제한구역법, 「건축법」(제44조, 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다) 및 「소하천정비법」 등 관계법규를 종합적으로 검토한 결과 부적합하여 불허가 처분한 것으로 관계 법령의 저촉 여부 등은 인·허가 시 검토한다는 ‘우선 사업자 선정 기준공고’과 일맥상통하므로 신뢰보호의 원칙을 주장할 이유가 전혀 없다. 또한 개발제한구역 내 건축허가 신청 불허가 사유 2. 가, 나, 다, 라는 단순·경미한 서류 보완으로 해결할 수 있는 사항이 아닌 이 사건 불허가 처분에 직결되는 중요한 것으로서 보완을 통하여 충족이 가능하다는 청구인의 주장은 허구에 불과하다. 2) 따라서 청구인의 이 사건 행정심판 청구는 이유가 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 ⑥ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. [별표 1]건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023215"></img> 제20조(주민의 의견청취 등의 대상 및 절차) ① 법 제12조제6항 본문에서 "대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위”란 다음 각 호의 건축 또는 형질변경을 말한다. 다만, 법 제11조제1항제5호 본문에 따른 건축물의 건축 또는 토지의 형질변경은 제외한다. 1. 연면적(하나의 필지를 분할하여 각각의 필지에 건축물을 건축하는 경우에는 각 필지에 건축하는 건축물의 연면적을 합한 총면적을 말한다)이 1천500제곱미터 이상인 건축물의 건축 2. 면적(하나의 필지를 분할하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 각 필지의 형질변경면적을 합한 총면적을 말한다)이 5천제곱미터 이상인 토지의 형질변경. 다만 경작을 위한 경우에는 1만제곱미터 이상으로 한다 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. [별표 2]허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 마. 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 토지의 형질변경 및 물건의 적치 가. 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 한다. 다만, 다음의 어느 하나의 경우에는 그 해당 면적으로 한다. 3) 별표 1의 건축물 및 공작물과 관련하여 이 영 및 다른 법령에서 토지의 형질변경을 수반하는 시설을 설치할 것을 따로 규정한 경우에는 그 규정에서 허용하는 범위 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 부동산종합정보, 개발제한구역 내 야영장·실외체육시설 우선사업자 선정을 위한 기준공고, 제1순위 우선사업자 선정 통보, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역, 자연녹지지역이고, 개발제한구역법에 따른 개발제한구역이다. 나) 경기도지사는 2018. 4. 23. 개발제한구역 내 야영장 및 실외체육시설 시·군 배분계획 변경을 공고하였는데, ○○시에는 야영장 2개, 실외체육시설 2개가 배분되었다. 다) 청구인이 2019. 7. 1. ○○시장이 한 개발제한구역 내 야영장 및 실외체육시설 우선사업자 선정을 위한 기준공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)에 따라 같은 해 7월경 사업신청을 하자, ○○시장은 같은 해 7. 31. 청구인을 제1순위 우선사업자로 선정하였다. 〔우선사업자 선정 신청 시 청구인의 사업계획〕 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023217"></img> 라) 이 사건 공고의 제4조(다른 법률과의 관계)는 개발제한구역 내 야영장 및 실외체육시설의 설치 허가는 선정 후 개발제한구역법, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「건축법」, 「도로법」, 「농지법」, 「산지관리법」, 환경관계법령 등 기타 관계법령에 적합하여야 하며, 관계법령의 저촉여부 등은 인·허가 시 검토한다고 정하고 있고, 별표2 Ⅱ실외체육시설의 입지기준 및 조건 1. 시설의 규모 나.에서 토지의 형질변경 면적은 5천 제곱미터 이상 1만 제곱미터 미만으로 기재되어 있다. 마) 청구인은 2020. 1. 31. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○번지(전, 10,237㎡, 자연녹지지역, 개발제한구역) 상에 대지면적 5,045㎡, 건축면적 1,519.46㎡, 운동시설(승마장)을 목적으로 하는 건축허가 신청 및 토지의 형질변경 행위허가 신청을 하였다. 바) 피청구인은 같은 해 2. 18. 청구인에게 개발제한구역법 제3조에 따른 개발제한구역의 지정목적에 부합하지 아니하고, 같은 법 시행령 제22조 별표2 제2호마목에 따라 신청지는 도로, 상수도 및 하수도가 설치되지 아니하여 원칙적으로 건축물의 건축(토지형질변경 포함)을 허가하여서는 아니 되며, 제3호가목에 따라 토지의 형질변경 면적은 건축물의 건축면적의 2배 이내로 하여야 함에도 불구하고 건축면적의 3배로 신청하였으므로 개발제한구역법에 저촉된다는 내용과 피청구인 관계부서의 의견 반영할 사항을 통지하면서 이 사건 신청을 불허가하였다. 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조제1항에 의하면, 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있고, 같은 법 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 제13조제1항 별표1 제5호아목다)에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등의 시행을 할 수 없으나, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 실외체육시설 중 승마장의 경우에는 시장 등의 허가를 받아 실내마장, 마사 등의 시설을 2천 제곱미터 이하의 규모로 설치할 수 있다. 또한, 같은 법 제12조제9항 및 같은 법 시행령 제22조 별표2 제2호마목, 제3호가목에 의하면, 허가의 대상이 되는 건축물의 건축의 경우에는 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 허가하여서는 아니 되며, 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적의 바닥면적의 2배 이하로 한다. 3) 청구인의 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 관하여 본다. 일반적으로 행정상의 법률관계 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다(대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결 등 참조). 청구인은 ○○시장이 청구인을 제1순위 우선사업자로 선정한 행위가 공적인 견해표명임을 전제로 이를 신뢰하였다고 주장한다. 그러나 이 사건 공고의 목적은 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설 중 야영장·실외체육시설 설치에 따른 우선사업자 선정기준을 정하는 데 있으며(이 사건 공고 제1조), 이 사건 공고 제4조에서 실외체육시설의 설치 허가는 “관계 법령에 적합하여야 하며 관계 법령의 저촉 여부 등은 인·허가 시 검토한다.”고 명시하고 있을 뿐만 아니라, 이 사건 공고 제6조는 “개발제한구역 내 부득이한 사유가 발생할 시에는 선정계획을 변경하거나 취소할 수 있다.”고 정하고 있으므로, ○○시장의 우선사업자 선정행위가 이 사건 신청에 대한 허가를 보장하는 공적견해의 표명이라고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 공고 내용에 실외체육시설의 설치 허가 시 관계 법령의 저촉 여부를 검토한다고 명시된 이상 청구인이 이 사건 신청에 대한 허가를 신뢰하였다고 하더라도 귀책사유가 없다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 위 주장은 이유 없다. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴본다. 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표2] 행위허가의 세부기준 제3호에 따르면, 토지의 형질변경 면적은 건축물의 건축면적의 2배 이내로 하여야 한다. 그런데 청구인은 이 사건 신청 시 토지의 형질변경 면적을 5,045㎡, 건축면적을 1,519.46㎡로 신청하였고, 이와 같은 신청내용은 토지의 형질변경 면적이 건축면적의 3배를 초과함이 명백하여 위 규정에 위반된다. 따라서 이 사건 신청내용 중 토지의 형질변경 면적과 건축물의 건축면적이 법 시행령 제22조 [별표2] 행위허가의 세부기준 제3호에 정한 기준에 위반되는 이상 이 사건 처분은 결론적으로 적법·타당하고, 청구인의 이 사건 청구는 이유 없다. 다만, 피청구인의 처분 사유 중 개발제한구역 지정목적에의 불부합, 도로 등의 미설치로 인한 건축 불가, 관계부서의 의견 반영 사항 등은 다음과 같은 점에서 부적정한 점이 있다고 보여진다. 우선 이 사건 신청이 개발제한구역법 시행령 제3조에 정한 개발제한구역의 지정목적에 부합하지 않는다는 처분사유는 ○○시장이 개발제한구역법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표1] 제5호 사·아목의 규정에 의거 개발제한구역을 보전하면서 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위해 청구인에 대해 실외체육시설 우선사업자 선정하였다는 점, 이 사건 토지는 주거시설로부터 환경적으로 사실상 분리되어 있고 좁고 긴 출입로를 지나 임야로 둘러싸인 고립된 부지로서 승마장이 들어선다고 하더라도 그 주변으로 무분별한 개발이 이루어질 우려가 없다는 점 등을 고려하면 처분사유의 적정성에 의문이 있다. 또한, 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표2] 행위허가의 세부기준 제2호에 따라 신청지에는 도로, 상수도 및 하수도가 설치되지 아니하여 원칙적으로 건축물의 건축(토지형질변경 포함)을 허가하여서는 아니 된다는 사유 역시 이 사건 신청부지의 경우 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 것으로 ○○시장이 인정하는 경우에 해당하여 예외적으로 건축물의 건축허가가 가능하다고 할 것이므로 부적절한 측면이 있다. 또한 관계부서의 의견을 반영할 사항이 있다는 사유에 관하여 보면, 청구인에게 관계부서 협의에 따라 필요한 사항의 보완을 요청하여 이를 보완할 기회를 전혀 부여하지 아니한 채 만연히 보완으로 해결할 수 없는 사안이라고 판단한 것 역시 부적절해 보인다. 그러나, 앞서 본 바와 같이 개발면적에 관한 처분사유의 적정성이 인정되는바 나머지 처분사유에 하자가 있다고 하더라도 이를 이유로 청구인의 청구가 받아들여질 수는 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다. 2) 설시((設施) : 시행할 일을 계획 함(표준국어대사전). 3) 「지방공무원 적극행정 운영규정(대통령령 제30018호 2019. 8. 6. 시행」 제1조 지방자치단체 공무원의 적극행정을 장려하고 소극행정을 예방·근절하는 등 주민에게 봉사하는 공직문화를 조성함으로써 주민의 삶의 질 향상에 이바지함. 4) 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다.