개발제한구역내 건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-41번지(과수원, 35,484㎡, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로 이 사건 토지 일부에 자동차 전기충전소를 설치하고자 2019. 11. 25. 피청구인에게 「건축법」 제11조에 따라 자동차 전기 공급시설 건축허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 이 사건 신청에 대해 관계부서 및 기관 협의를 거쳐, 2020. 1. 21. 청구인에게 관내 전기자동차 보급 대비 전기 충전시설은 충분한 상태이며, 기반시설이 취약하고 거주 장소에서 떨어진 개발제한구역에 자동차 전기 충전시설이 반드시 필요하다고 볼 수 없다는 등의 사유로 불허가 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2019. 11. 25. ○○시 ○○동 ○○○-41번지 지상에 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항 단서에 근거하여 전기충전소 허가를 신청하였으나 2020. 1. 21. 피청구인은 관내 전기충전소 설치 대수가 수요에 충분하고, 기반시설이 취약하고 거주 장소에서 떨어진 개발제한구역 내에 위 시설이 필요하다고 볼 수 없다는 사유를 근거로 반려하였다. 2) 처분의 위법성(재량의 일탈·남용) 자동차 전기 공급시설의 경우에는 그 시설의 특성상 공급시설이 확충되어야 전기자동차의 수요가 늘어나고, 사회 전체적인 환경비용을 절감하는 효과가 있다. 또한 전기자동차의 공급을 확충시켜야 할 도시지역 내에서는 현재의 수요에 비추어 지가가 낮은 개발제한구역 내에 설치하는 것만이 그 토지 임대료 상당의 비용을 지출하고도 충전소를 운용할 경제적 가치를 가질 수 있다. 따라서 현재의 공급시설이 수용에 충분하다는 반려사유는 개발제한구역 내에 전기충전소의 설치를 허용하는 법 취지와 전혀 맞지 아니하고, 이동의 편의성을 위한 전기충전소가 거주 장소에 존재하여야 한다는 반려사유 역시 상식과 논리에 반한다. 일반 거주 장소에서 대규모의 면적을 필요로 하는 전기충전소는 경제적 한계효용 때문에 불가능하고, 이 사건 토지는 서울 내부순환도로와 ○○-○○ 간 고속도로 ○○IC에 인접하며, 인근에 서울외곽순환도로 등 교통의 요충지에 접해 있으므로 추후 전기자동자 보급을 위한 충전거점으로서 충분한 역할을 할 수 있다. 현재 이 사건 신청의 검토과정에서 피청구인 내 유관부서(환경과, 토지정보과, 도로과, 교통행정과, 정보통신과, 기업지원과, 문화예술과, 공원녹지과, 수도과) 모두 허가에 문제없음을 통지한 것으로 알고 있고, 외부기관(소방서, 경찰서, 군부대, 한국전력공사, 교육청) 모두 허가에 동의하였다. 무엇보다 농지였던 이 사건 토지는 농지전용에 따른 농지전용부담금 113,○○○,000원을 납부하였는바, 전기충전소의 설치로 인한 개발제한구역 내의 환경훼손은 전혀 존재할 수 없다. 또한 다른 환경에 유해한 시설들의 허가들과 전혀 형평에 맞지도 아니하다. 【보충서면】 3) 피청구인의 주장에 대한 답변 가) 전기자동차 충전시설 확충을 위한 법제도의 변화에 관하여 화석연료의 고갈과 심각한 대기오염으로 인하여 전기자동차 보급 촉진이 필요하다는 데 대하여는 현대의 모든 국가들은 이것을 공통과제로 인식하고 있다. 그러나 우리나라는 이러한 과제에 대하여 비교적 늦게 대응하고 있으나, 반면에 제반 제도는 시급하게 마련하고 있다. 전기자동차 충전시설을 설치·운영할 수 있는 근거를 마련하는 등의 내용으로 「대기환경보전법」이 개정(법률 제13874호, 2016. 1. 27. 공포, 2017. 1. 28. 시행)됨으로써 법 제58조제3항제2호나목에서 전기자동차 충전시설에 자금을 보조할 수 있도록 하였다. 「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」(이하 ‘친환경자동차법’이라 한다)에 제11조의2를 신설(2016. 1. 27. 공포, 2016. 4. 28. 시행)하여 공공건물 및 공중 이용시설, 공동주택, 국가나 지방자치단체가 설치한 주차장, 기타의 필요시설에 필수적으로 자동차 충전시설을 설치하도록 하였고, 같은 법 제11조의3에서는 자동차 충전시설의 민간 설치를 위하여 국·공유재산을 임대할 수 있도록 하며, 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」의 특별규정으로 영구시설물 설치를 허가하고, 임대료를 100분의 50까지 경감할 수 있도록 하였다. 2016. 7. 27. 「대기환경보전법 시행규칙」 제79조의8에 의하여 한국환경공단이 공공건물 및 공중 이용시설, 공동주택, 주차장법에 따른 주차장, 기타의 필요시설에 전기자동차 충전시설을 설치할 수 있도록 함으로써 충전시설의 확충을 꾀하였으나, 위 필수적 시설을 제외한 그 밖의 자동차 충전시설에 대한 민간투자가 극히 저조하여, 2018. 2. 9. 개발제한구역법 시행령 [별표 1]을 개정하여 제3호저목에 비교적 토지 가격이 저렴한 개발제한구역 내에 자동차 충전시설을 설치할 수 있는 근거를 마련하고, 2018. 6. 12. 「전기사업법」 제16조의4를 신설하여 전기판매사업자 또는 구역전기사업자는 정당한 사유 없이 전기자동차충전사업자와 전력거래를 거부할 수 없도록 하였다. 이러함에도 부족한 전기자동차 충전소는 전기자동차 공급을 막는 최대의 난관이다. 나) 전기자동차 충전시설 수요에 관한 피청구인의 주장에 관하여 피청구인이 제출한 자동차 충전소 현황은 친환경자동차법 제11조의2와 같은 법 시행령 제18조의4에 규정되어 법에서 요구하고 있는 필수적 전기자동차 충전시설 설치 필요 시설들이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023519"></img> 위 사진에서 보듯이 필수시설이 아닐 것 같은 기타(상가 등) 설치 현황에서의 교문자동차공업사 조차도 100대 이상의 주차면적을 갖고 있는 법상 필수설치 필요 시설이다. 그리고 피청구인이 제출한 설치 현황 상 충전소들은 모두 해당 시설 이용객들의 이용을 위한 시설이고, 이 조차도 추후의 전기자동차 공급확대를 위해서는 결코 충분한 시설량이 아니다. 물론 해당시설 이용객들이 아닌 사람들이 일부러 찾아가서 충전한다는 것도 마땅한 일이 아니다(남의 아파트에 찾아가 충전하는 사람이나 호텔에 찾아가 충전하는 사람은 없을 것이다). 다) 환경등급에 관한 피청구인의 주장에 관하여 법은 자동차 충전시설 설치를 위하여 국·공유지까지 임대할 수 있도록 하고, 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에 의하여 금지하고 있는 영구시설 설치도 허용해 주도록 하고 있다. 그런데 북부간선도로, 서울외곽순환고속도로, ○○-○○고속도로가 교차하고 있는 이 사건 토지 지상에는 왜 안 될까? 피청구인은 환경등급이 제2등급에 해당한다는 것을 또 다른 거부사유로 들고 있다. 최근에 이르기까지 국가에서 가장 피해야 할 행정 형태로 정하고 있는 소극행정의 전형적인 모습으로 보인다. 이 사건 토지는 인접 10여필지의 토지들과 함께 1965년부터 10여만 평이 전(田)과 과수원으로 개간된 지역이다. 재산세 등을 농경지로 하여 과세하고 있고, 1969년경에는 이미 형질변경에 대한 준공허가까지 받았음에도 지목변경을 해주지 아니하여 소송을 통하여 지목이 변경되고 있는 지역이다. 아래 사진에서 보듯이 이 사건 토지는 북부간선로 진출입로에서 차량으로 1분 이내 거리에 있고, 환경보호가 필요한 곳은 이 사건 토지에서 북부간선도로 건너편에 위치한 동구릉, 건원릉, 원릉이 위치한 곳이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023517"></img> 이 사건 토지는 1965년 당시부터 과수원이었고, 개발제한구역법령은 1972년에서야 제정되었다. 따라서 1969년 과수원으로의 준공허가를 받은 이 사건 토지와 인근 토지들은 1972년 개발제한구역으로 지정되면서 지목변경절차가 진행되지 아니하고 지목이 임야로 유지되고 있었으나, 이미 준공허가까지 경료된 토지이고, 과수원 등의 농지로 이용되어 왔기 때문에 임상으로의 보존가치는 존재하지 아니한다. 라) 개발제한구역법 규제 법령에 의거 전기자동차 충전시설로서 합당한 이 사건 토지에 관하여 이 사건 토지 지상에 존재하는 과수목들은 오로지 과수 생산을 위해 존재하는 것으로 보존을 위해 존재하지 아니하며, 이 사건 전기충전소 설치를 구하는 지역은 과수원의 극히 일부에 해당한다. 현재 과수원으로 존재하는 이 사건 토지에 대해서는 개발제한구역법의 입법취지에 따라 “도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보”(위 법률 제1조 목적)하는 데 지장이 존재하는지 여부에 대하여 판단을 내리고 그 허가여부를 결정하면 족할 것이다. 이 사건 전기충전소는 도시의 무질서한 확산과 아무런 관련이 없고, 과수원 부지의 일부에 전기충전소를 설치한다고 하여 자연환경이 훼손될 우려는 전혀 없고, 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것에 부합한다. 시급히 확충될 필요가 있는 전기충전소는 현재의 전기자동차 보급을 늘리는 데 혁혁한 역할을 할 수 있음에도 당분간은 전기충전소 운영으로 인하여 수익을 보장할 수 없으므로 법정 필수 설치 시설지역이 아닌 도시지역 내에서는 오로지 개발제한구역 내에서만이 설치가 가능하다. 피청구인이 제출한 전기자동차 충전소 현황을 살펴보면 필수지역이 아닌 곳에서의 민간 설치는 거의 전무하다고 할 정도이다. 앞서 설명한 바와 같이 현행 법률은 국공유지를 내어줘서라도 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」의 예외를 인정하여 전기충전소 설치를 장려하고 있다. 피청구인 소속 환경관련 부서인 환경과, 공원녹지과와 교육청 등에서도 허가가 가능하다고 동의하였고, 이미 전기, 통신, 하수도 등 도시기반시설을 완비한 입지조건으로 간선도로변 과수원인 이 사건 토지 지상에 도시민의 건전한 생활환경을 위한 시민 편의 시설인 전기충전소는 오히려 권장되어야 마땅하며, 설치를 금지할 아무런 이유가 없다. 마) 재량권 일탈·남용에 해당하는 이 사건 소극행정에 관하여 대통령령인 「적극행정 운영규정」 제2조(정의)는 1. “적극행정”이란 공무원이 불합리한 규제를 개선하는 등 공공의 이익을 위해 창의성과 전문성을 바탕으로 적극적으로 업무를 처리하는 행위를 말한다. 2. “소극행정”이란 공무원이 부작위 또는 직무태만 등 소극적 업무행태로 국민의 권익을 침해하거나 국가 재정상 손실을 발생하게 하는 행위를 말한다. 라고 정의하고 있다. 특히 위 규정 제1조(목적)는 “이 영은 행정부 소속 국가공무원의 적극행정을 장려하고 소극행정을 예방ㆍ근절하는 등 국민에게 봉사하는 공직문화를 조성함으로써 국가 경쟁력의 강화와 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.”라고 하여, 위 규정의 취지가 배척해야 할 소극행정을 명확히 함으로써 행정청의 재량의 범위를 정하여 소극행정이 재량의 일탈·남용에 해당함을 명시하고 있다. 위 규정 제7조에 의거 적극행정 실행계획의 책임을 지고 있는 인사혁신처장이 공시한 적극행정의 예시는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023515"></img> 한편, 소극행정의 유형을 아래와 같이 정의하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023513"></img> 위 적극행정의 유형은 예시이고, 소극행정의 유형은 배척하고 근절해야 할 행정 형태로서 공시된 내용이다. 이 사건 거부처분의 사유로 든 전기자동차 충전시설이 충분하다는 주장은 전기자동차 보급을 위한 노력을 게을리 하는 것에 다름 아니고, 해당 법령들이 전기자동차 충전시설 확충을 위해 변화하고 있음에도 이를 반영하지 아니하는 것이며, 필수시설의 설치만을 감독하면 족하는 태도로 국민의 편익을 위하는 모습이 아니다. 따라서 소극행정의 유형인 “적당편의”, “탁상행정”, “기타 관 중심 행정”에 해당한다. 또한 환경 2등급이라는 거부처분 사유는 어떠한 규정에도 환경 2등급 토지는 전기자동차 충전시설 설치가 허용되지 않는다는 규정이 없음에도 개발제한구역이 아니면 필수시설 이외의 민간설치가 거의 불가능하다는 점, 이 사건 토지의 역사 및 주변 환경 그리고 실제 이용용도에 비추어 볼 때 환경훼손의 우려가 존재하지 아니한다는 점, 실제 환경문제를 전담하고 있는 주무부서 의견을 무시하고 형식적인 사유만으로 배척하고 있다는 점에 비추어 이 역시 소극행정의 유형인 “적당편의”, “탁상행정”, “기타 관 중심 행정”에 해당한다. 4) 결론 위와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 위법하며, 피청구인의 주장은 소극행정을 했다는 것을 자인하는 것에 불과한바, 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 2019. 11. 25. 피청구인에게 개발제한구역 내에 위치한 청구인 소유의 ○○시 ○○동 ○○○-41번지(전, 2,273㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 건축면적 148.80㎡, 연면적 408.60㎡인 자동차 전기 공급시설을 신축하는 내용의 건축허가신청을 하였다. 이에 피청구인은 2020. 1. 21. 청구인에 대하여 개발제한구역의 목적, 국가 및 국민의 책무, 현재 전기자동차 등록 현황 및 전기자동차 충전기 상황, 환경등급 등을 종합적으로 검토하여 불가 처분하였다. 2) 청구인 주장의 부당성(처분의 적법성) 가) 근거법령 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 제3호저목에 따라 친환경자동차법에 따른 전기자동차에 전기를 공급하는 시설을 설치하고자 하는 경우, 관할구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우에 한하여 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 함에 따라 시장은 개발제한구역 안에서의 공작물 설치 및 토지의 형질변경 등을 위한 허가여부를 판단하기 위하여 개발제한구역의 지정목적에 위배되는지 여부와 공익성 및 행정의 합목적성에 따라 할 수 있는 행위인지 여부에 대해 검토하여 처분한다. 나) 이 사건 신청에 따른 자동차 전기 공급시설의 필요성 환경친화적 자동차 보급률이 증가추세에 있다고 하여도 ○○시는 2020년 1월 기준 전기자동차 등록대수는 127대로, 관내 자동차 전기충전소 및 전기충전기 현황을 보면 일반지역에 총 39개소 93대가 설치되어 있어 이용하기에 불편이 없는 상태로 반드시 개발제한구역에 입지해야 할 필요가 없다고 할 수 있다. 다) 환경훼손의 위험성 이 사건 신청부지는 환경상태가 양호한 환경 2등급지로 자동차 전기 공급시설이 필요하지 않은 상황에서 개발제한구역을 훼손해가면서까지 피청구인이 시설을 인정할 필요성이 없다. 라) 개발제한구역 보호의 필요성 건축허가신청은 관련부서의 의견 및 관련법 저촉여부를 확인하기 위해 타부서 및 관계기관과 협의를 하고 있고, 민원서류가 접수되면 통상적으로 허가관련 개별의견을 확인하는 것이 통상의 업무처리이다. 타부서 및 관계 기관의 의견은 허가여부를 판단하기 위한 자료로서 최종적으로 개발제한구역을 관리하고 있는 부서의 종합적 판단이 우선된다. 마) 소결 개발제한구역의 지정목적과 그 관리에 위배되지 아니한다는 등의 사정이 특별히 인정될 경우에 한하여 그 허가가 가능한 것이고, 또 그에 대한 비례 평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하면 이를 재량권의 일탈·남용이라고 하여 위법하다고 할 수 없다(대법원 2001.2.9. 선고 98두17593 판결). 이 사건 신청은 개발제한구역에 입지가 허용될 수 없는 시설이고, 개발제한구역의 훼손의 가능성이 높아 전기자동차 충전기 설치의 필요성이 떨어진다. 그에 비해 도시환경의 정비, 자연환경의 보전 등 도시민의 건전한 생활환경 보전을 도모한다는 공익상의 이유가 크므로 청구인에게 한 피청구인의 처분은 타당하다고 할 수 있다. 3) 결론 이상에서 살핀 바와 같이, 청구인의 주장을 받아들일 수 없고, 피청구인은 개발제한구역 내 건축허가의 엄정한 관리를 위하여 개발제한구역법의 규정취지와 목적, 기준에 따라 적법한 처분을 하였는바, 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 【보충서면】 4) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 청구인의 1, 2 주장에 대하여 기 제출한 답변서로 갈음하며, 추가로 보충하면 개발제한구역 내의 건축허가 사항을 일반지역의 사례 및 내용을 들어 설명하고 있다. 따라서 논리적 오류를 주장하고 있다. 나) 청구인의 3, 4, 5 주장에 대하여 이 사건 토지는 평면상 북부간선로와 면하여 있으나 입체적으로는 북부간선로로부터 차량유입에 상당한 어려움이 있으며, 환경등급 2등급에 해당하여 지목과 상관없이 보존가치가 있다고 판단하였다. 또한, 개발제한구역법 제1조에 의거 도시의 무질서한 확산 방지, 도시 주변의 자연환경 보전, 도시민의 건전한 생활환경 확보의 목적을 위해 같은 법 제2조에 의거 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하기 위하여 같은 법 제12조제1항에 의거 제한적으로 행위허가 업무에 임하고 있어 소극행정이라는 청구인의 주장은 근거 없는 일방적 주장으로 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제12조(건축복합민원 일괄협의회) ① 허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고, 제10조제6항 각 호와 같은 조 제7항 또는 제11조제5항 각 호와 같은 조 제6항의 사항을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다. ② 제1항에 따라 확인이 요구되는 법령의 관계 행정기관의 장과 제10조제7항 및 제11조제6항에 따른 관계 행정기관의 장은 소속 공무원을 제1항에 따른 건축복합민원 일괄협의회에 참석하게 하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제38조(개발제한구역의 지정) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다. ② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023509"></img> 【대기환경보전법】 제58조(저공해자동차의 운행 등) ③ 국가나 지방자치단체는 저공해자동차의 보급, 배출가스저감장치의 부착 또는 교체와 저공해엔진으로의 개조 또는 교체를 촉진하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여 예산의 범위에서 필요한 자금을 보조하거나 융자할 수 있다. 2. 저공해자동차에 연료를 공급하기 위한 시설 중 다음 각 목의 시설을 설치하는 자 나. 전기를 연료로 사용하는 자동차(이하 "전기자동차"라 한다)에 전기를 충전하기 위한 시설로서 환경부장관이 정하는 시설 【대기환경보전법 시행규칙】 제79조의8(전기자동차 충전 정보관리 전산망의 설치ㆍ운영) 한국환경공단은 법 제58조제16항에 따라 다음 각 호의 정보를 포함한 전기자동차 충전 정보관리 전산망을 설치ㆍ운영할 수 있다. 1. 충전시설의 위치 및 상태 2. 충전시설의 종류 3. 충전시설의 충전횟수 및 충전량 4. 충전시설별 결제정보(「전기사업법」 제2조제12호의5에 따른 전기자동차충전사업자 간의 요금정산에 필요한 경우만 해당한다) 【환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률】 제11조의2(환경친화적 자동차의 충전시설 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 관계 법령 및 대통령령으로 정하는 시설의 소유자 또는 관리자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 대상시설에 환경친화적 자동차 충전시설을 설치하여야 한다. 1. 공공건물 및 공중이용시설 2. 공동주택 3. 특별시장ㆍ광역시장, 도지사 또는 특별자치도지사, 특별자치시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한 주차장 4. 그 밖에 환경친화적 자동차의 보급을 위하여 설치할 필요가 있는 건물ㆍ시설 및 그 부대시설 ② 대상시설별로 설치하여야 하는 충전시설의 종류와 설치수량은 대상시설의 규모, 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ③ 국가와 지방자치단체는 민간의 충전시설 설치 부담을 덜고 그 설치를 촉진하기 위하여 금융 지원과 기술 지원 등 필요한 조치를 마련할 수 있다. ④ 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 자동차를 제1항에 따른 환경친화적 자동차 충전시설의 충전구역에 주차하여서는 아니 된다. 1. 전기자동차 2. 외부 전기 공급원으로부터 충전되는 전기에너지로 구동 가능한 하이브리드자동차 ⑤ 누구든지 환경친화적 자동차 충전시설 및 충전구역에 물건을 쌓거나 그 통행로를 가로막는 등 충전을 방해하는 행위를 하여서는 아니 된다. 이 경우 충전 방해행위의 기준은 대통령령으로 정한다. ⑥ 시ㆍ도지사는 교통, 환경 또는 에너지 관련 공무원 등 소속 공무원에게 제4항을 위반하여 환경친화적 자동차 충전시설의 충전구역에 주차하고 있는 자동차를 단속하게 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-41번지(과수원, 35,484㎡, 개발제한구역)의 소유자로 이 사건 토지 일부에 자동차 전기충전소를 설치하고자 2019. 11. 25. 피청구인에게 자동차 전기 공급시설 건축허가신청을 하였다. 나) 피청구인은 이 사건 신청에 대해 관계부서 및 기관 협의를 거쳐, 2020. 1. 21. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 신청에 대해 불허가 통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023511"></img> 2) 「건축법」 제11조제1항에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제12조제1항에에 의하면 허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도·규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지 등을 확인하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제1조 및 제2조에 의하면 이법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하며, 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 하고, 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 같은 법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 3.에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설은 시장·군수 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있는데, 자동차 전기 공급시설은 개발제한구역에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설에 해당하며, 건축 또는 설치의 범위는 「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」에 따라 전기자동차에 전기를 공급하는 시설로서 그 부지면적은 3,300제곱미터 이하로 하며, 부대시설로 세차시설을 설치할 수 있다. 「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」 제11조의2에 따르면 공공건물 및 공중이용시설, 공동주택, 시·도지사 또는 시장·군수 등이 설치한 주차장, 그 밖에 환경친화적 자동차의 보급을 위하여 설치할 필요가 있는 건물·시설 및 그 부대시설에 해당하는 시설의 소유자 또는 관리자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 대상시설에 환경친화적 자동차 충전시설을 설치하여야 한다. 3) 살피건대 개발제한구역법령의 관련 규정을 종합하여 보면, 개발제한구역 안에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축 등 개발행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우 이와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되어 있음이 그 규정의 체제와 문언상 분명하고, 예외적인 건축허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로 그 법률적 성질은 재량행위 내지 자유재량행위에 속하는 것이라고 할 것이다. 따라서 개발제한구역에서의 건축물 또는 공작물의 건축 또는 설치에 대한 허가는 강학상 특허에 해당하여, 허가권자의 폭넓은 재량이 인정된다고 할 것이며, 이에 따라 허가권자의 허가 여부에 대한 위법성의 판단 기준 역시 재량권의 일탈·남용에 그친다고 할 것이다. 개발제한구역 내에서의 자동차 전기 공급시설의 건축허가도 개발제한구역법이 정한 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한 구역 내에 입지하여야 한다고 시장·군수·구청장이 인정하는 시설로 이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다는 개발제한구역법상의 설치요건을 벗어난 처분인지가 그 재량권 일탈남용의 심사기준이라고 할 것이다. 피청구인의 관내 전기자동차 등록대수는 127대(2020년 1월 기준)이며, ○○시의 자동차 전기충전소 및 전기충전기의 현황은 총 39개소 93대가 설치되어 충전소 1개소당 0.7대로 현재 이용하기에 불편이 없는 상태로서 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야하는 시설로 볼 수 없고, 이 사건 신청 부지는 환경보전상태가 비교적 양호한 2등급지로 개발제한구역이 훼손되었다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없고, 청구인의 이 사건 청구는 이유 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.