개발제한구역내 건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 6. 14. 피청구인에게 개발제한구역인 경기도 ○○시 ○○동 ○○번지(전, 981㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 농산물보관창고 신축을 위해 건축허가 신청(토지 형질변경 300㎡, 건축면적 150㎡, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2023. 2. 9. 청구인에게 ①농산물보관창고 설치 시 농지면적이 681㎡로 감소되어 농산물 출하량이 감소될 것이며, 농기구·기계 소유를 증명하는 자료가 미제출되었고, ②해당 규모의 농작물은 즉시 판매·소비가 가능한 규모로 파악되며, 보유 중인 농기구는 기 허가받은 농막에서 보관 가능할 것으로 판단되고, ③적정한 규모의 구체적인 계획 없는 농산물보관창고의 건축허가는 일반 물류창고를 허용하지 않는 개발제한구역법을 감안할 때 무분별한 훼손이 우려된다며, 종합적으로 볼 때 개발제한구역 지정목적의 범위를 벗어난다는 이유로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제1조 및 제2조, 제12조에 의거 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 경위 청구인은 이 사건 토지의 소유자이고, 이 사건 토지는 개발제한구역 내 전으로써 청구인이 수년간 영농을 하는 토지이다. 청구인은 피청구인에게 농지대장을 등록하고 농산물품질관리원에 농업경영체를 등록하였으며, 농업협동조합 및 피청구인으로부터 비료 등을 지원받아 영농하고 있다. 영농도중 농기구 및 농산물보관창고 등이 필요하여 2022. 6. 14. 피청구인에게 건축허가를 신청하였다. 2) 통보의 위법성 가) 건축허가 접수 후 2022. 8. 22. 피청구인으로부터 보완요구서를 송달받았다. 피청구인 건축과는 건축허가 면적의 적정성 및 출하 품목 증빙서류를 보완 요구하였다. 나) 피청구인 문화체육과는 「문화재보호법」에 의한 문화재 표본조사 보완서류를 요구하였다. 다) 피청구인의 이 사건 처분 사유는 청구인의 농산물 생산 규모가 농산물 즉시 판매·소비 가능한 규모로 파악되며, 농기구는 2022. 5. 9. 기 허가받은 농막에서 농기구 보관이 가능할 것이므로 추가적인 농작물 및 농기구 보관을 위한 창고의 허가는 불가능하다는 것이다. 라) 또한, 개발제한구역법 제1조에 따른 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 개발제한구역의 지정목적에 위배된다는 것이다. 3) 이 사건 처분의 부당성 가) 2022년 8월 보완서류 요구 당시 농작물이 파종되어 있어 보완서류를 2022년도에 제출하지 못하고 영농기간이 종료된 후인 2023년 1월에 문화재 표본조사를 한 후 2023년 1월에 제출하였다. 나) 청구인은 보완서류 완료 후 피청구인에게 접수하였는데, 개발제한구역법 제1조 규정에 위배되므로 건축허가 불가하다는 통보는 도저히 이해할 수가 없다. 피청구인은 개발제한구역법 제12조 규정에 의거 축사, 농산물창고, 온실 등 수만 건을 허가하였다. 개발제한구역법 제1조에 위배되어 건축허가가 불가하다는 것을 청구인은 이해할 수 없다. 다) 인근 필지인 ○○동 ○○번지 전에도 온실 허가와 인근 필지에 농산물보관창고가 허가되어 현재 건축물이 존재하고 있다. 라) 청구인은 농기구 보관 시 분실 우려가 있고, 불법으로 보관장소를 건축할 수가 없어 부득이 농막 허가를 받은 후 컨테이너 6평짜리를 설치하여 사용하고 있다. 기한은 3년이다. 컨테이너 6평에 농기구 및 농산물보관이 가능하다는 것은 피청구인의 탁상행정에 불과하다. 이 사건 신청 허가 시 즉시 위 컨테이너를 제거하려고 한다. 마) 피청구인은 작은 면적에도 수만 건의 축사, 온실, 농산물 창고 등을 허가하였다. 개발제한구역법 제1조 규정 위반 사례를 증거 사진으로 제출코자 한다. 유독 청구인의 건축허가에만 개발제한구역법 제1조를 적용하는 것은 형평성의 원칙에도 위배된다. 4) 결론 청구인은 피청구인에게 농지대장을 등록하고, 농산물품질관리원에 영농경영체를 등록하여 성실하게 영농에 종사하고 있다. 청구인이 이 사건 신청 접수 후 피청구인으로부터 보완요구서를 송달받은 것에 대하여 성실히 제출하였음에도 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈하였다고 할 것이다. 피청구인은 개발제한구역법에 의거 수만 건의 축사, 온실, 농작물보관창고를 허가하여 현재 모든 건축물이 존재하고 있다. 유독 청구인의 건축허가에 대해서 개발제한구역법 제1조 규정을 적용하는 것은 형평성의 원칙에도 위배된다. 청구인은 피청구인이 요구한 모든 보완서류를 제출하였고, 이 사건 토지는 개발제한구역법 제1조에 위배되지 않는다. 인근 필지에도 온실 및 창고가 허가되어 현재 존재하고 있다. 위와 같이 청구인의 청구가 인용될 수 있도록 하여 주기 바란다. 【보충서면 1】 5) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 피청구인 주장 피청구인은 청구인이 이 사건 신청 시 약 5개월에 한정된 출하증명서를 제출하고 농기구 보관 증빙서류를 제출하지 않았으며, 농자재 및 농기계, 수확 농산물 등은 기 허가받은 농막에서 보관 가능할 것으로 판단되어 개발제한구역의 무분별한 훼손을 막고자 이 사건 처분을 하였다고 주장한다. 나) 이에 대한 청구인 답변 청구인은 상반기 농업 출하증명서를 제출하였고 이후 하반기 농업 작물 교체로 출하는 중단되었다. 피청구인의 보완요구서류에 농기계 보관 증빙서류를 제출하라는 내용은 없었다. 보완요구서에는 출하 품목과 문화재 표본조사를 실시하여 그 증빙서류를 제출하라는 통지밖에 없었다. 농작물로 인하여 문화재 표본조사는 농작물 수확 후 2023년 1월에 실시하여 피청구인에게 제출하였다. 피청구인이 법 또는 지침서에도 없는 불필요한 민원서류인 출하증명서를 요구하는 것은 규제개혁에도 위배되며 탁상행정의 일환이다. 이는 직권 남용에 해당된다. 법 또는 지침서에도 없는 서류 요구는 직권 남용에 해당될 수 있으므로 피청구인은 법 또는 민원 지침서에 농산물 건축허가 신청 시 제출하도록 명시화해야 한다. 농산물창고란 해당 농산물을 보관하는 것이다. 생산된 농산물을 전부 출하하면 농산물 보관창고는 필요 없는 것이다. 생산된 잉여농산물을 보관하고 각종 농자재 등을 보관코자 필요한 것이다. 정부가 농민이 생산한 농수산물을 수매하여 즉시 출하한다면 보관창고가 필요 없고 농산물보관 수수료도 지급할 필요가 전혀 없다. 잉여농산물을 보관하여 재난에 대비하고 생산된 농산물을 안정적으로 관리하여 국가 및 가정의 재정을 보호하려는 목적도 있다. 농막의 허가는 3년이며 연장할 수 있다. 청구인의 농막은 붙임 사진 증빙서류와 같이 6평의 컨테이너로 영농 후 쉴 수 있는 공간에 불과하다. 현재 영농을 하고 있는데 컨테이너에 영농자재인 삽, 낫, 호미 등 소자재는 보관이 가능하다. 청구인은 소형 포크레인 등으로 영농하고 있다. 이런 농기구는 농막에 보관할 수 없어 현재 밖에 보관하고 있다. 잉여농산물 또한 보관장소가 없다. 현재 피청구인은 수만 개의 축사, 온실, 농산물창고를 허가하였다. 무분별한 훼손을 막고자 건축허가를 제한하고자 하였으면 당초 건축허가를 제한했어야 한다. 유독 청구인만 건축허가를 불허한 것은 재량권을 이탈하였다 할 것이다. 붙임 증빙서류와 같이 인근 필지 농산물창고 및 온실 허가와 인근 지역 허가 사례를 제출하니 참고하여 주기 바란다. 【보충서면 2】 6) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 피청구인 주장 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 목적으로 지정된 개발제한구역 내에서는 건축행위, 토지의 형질변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우 예외적으로 허가를 받아 사용할 수 있다. 국가와 지방자치단체는 개발제한구역 지정의 목적이 달성될 수 있도록 성실히 관리하여야 하는 책무가 있다. 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호나목 및 같은 법 시행규칙 제4조제2항제4호에 따른 신청, 신고사항을 증명하는 서류로서 보완 통보하였으며, 보완자료를 검토한 결과 농산물보관창고 필요성이 타당하지 않아 이 사건 처분을 하였다. 나) 이에 대한 청구인 답변 피청구인은 인근 필지에 온실 허가 990㎡, 농산물창고 90㎡를 허가하였다. 또한 피청구인은 그린벨트에 축사, 온실, 창고 등 수만 개를 허가하였다. 인근 필지 온실 90㎡는 가구공장으로 둔갑 사용되고, 수만 개의 축사, 온실 등은 창고 및 제조업으로 둔갑 사용되고 있다. 위와 같이 피청구인은 수만 개의 축사, 온실, 창고 등을 허가하여 주었음에도 유독 청구인이 신청한 창고허가 60㎡를 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 위한다는 이유로 불허한 것을 청구인으로서는 이해하기 어렵다. 피청구인은 축사, 온실, 창고 등 수만 개의 허가로 개발제한구역법 제1조를 위반하였다. 청구인의 이 사건 신청은 개발제한구역법 제1조에 위배되지 않는다. 현 농산물창고는 소규모로 다른 용도가 불가하고, 임대가 불가능하여 오직 농산물창고로만 사용할 수 있음에도 불허한 것은 이해하기가 어렵다. 출하란 생산자가 상품을 시장으로 내보내는 것을 말한다. 건축허가 시 출하증명서 및 출하금액 등을 제출해야 한다는 규정이 대한민국 법령에는 없다. 또한 건축허가 시 출하량과 출하금액 등은 명시되지 않고 있다. 출하금액이 많다 하여 건축허가를 한다는 것은 청구인으로서는 받아들이기 어렵다. 건축허가 시 출하금액을 명시하는 지침이나 법률을 정함으로써 민원인들의 불편을 해소해야 할 것으로 보인다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 피청구인은 2022. 6. 14. 청구인이 한 이 사건 신청에 대하여 개발제한구역법에 저촉되는 사항을 확인하여 2023. 2. 9. 개발제한구역법 제1조, 제2조 및 제12조에 의거 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인 주장 청구인은 건축허가 신청에 따른 보완 요구사항에 대하여 성실히 보완 접수하였음에도 이 사건 처분을 한 것은 재량권 일탈이며, ○○시 내 수만 건의 축사, 온실, 농산물보관창고가 허가되어 존재하고 있는데도 청구인의 건축허가 건에만 개발제한구역법 제1조를 적용하는 것은 형평성의 원칙에도 위배된다고 주장한다. 3) 피청구인 답변 가) 개발제한구역 내 행위제한 (1) 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로써(제1조) 국가와 지방자치단체는 개발제한구역 지정 목적이 달성될 수 있도록 성실히 관리하여야 한다(제2조). (2) 개발제한구역에서는 건축행위 및 토지형질변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 예외적으로 허가받아 그러한 행위를 할 수 있도록 하고 있으므로(제12조), 이와 같은 예외적인 허용행위는 명시적으로 규정한 사항에 대해서만 그 행위가 허용되는 것으로 엄격하게 해석해야 할 것이다. 나) 이 사건 처분의 적법성 (1) 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호나목1)가)에 의하면 “개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하거나 농기계를 보관하기 위한 창고는 기존 면적을 포함하여 150제곱미터 이하로 설치하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 같은 영 [별표 2] 제1호가목에서 “개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다.”고 규정하고 있다. (2) 2022. 6. 14. 이 사건 신청 시 약 5개월(2022. 1. 1. ~ 같은 해 6. 6.)에 한정된 출하확인서(출하금액 금 3,635,000원) 및 농지원부 등이 제출되어 신청 면적의 적정성 검토를 위하여 월별 출하량, 출하 품목 등이 명시된 증빙서류를 피청구인 문화체육과 보완의견과 함께 같은 해 7. 4. 보완 통보하였다. (3) 위 (2)번의 보완 연기 수리 이후 2023. 1. 25. 약 6개월간(2022. 1. 1. ~ 같은 해 7. 14.) 잎치커리 금 3,635,000원이 출하된 출하처별 출하내역 집계표가 추가적으로 접수되었을 뿐 추가적인 출하 증빙서류 또는 농기구 보관을 증명하는 자료 또한 제출되지 않았다. (4) 이는 즉시 판매·소비 가능한 규모로 파악되는 출하 규모이고 농산물보관창고 설치 시 농지면적은 681㎡로 축소되어 출하량 또한 감소 될 것이며 보관기간이 짧은 엽채류의 특성 등을 종합적으로 검토하여, 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물 간이 처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 2022. 5. 9. 2022-건축과-개발제한구역(가설신고)-14호로 기 허가받은 농막에서 보관 가능할 것으로 판단 후, 개발제한구역 지정 목적이 달성될 수 있도록 개발제한구역의 무분별한 훼손을 막고자 이 사건 처분을 하였다. 다) 청구인 주장에 대한 반박 (1) 청구인은 이 사건 신청에 따른 보완 요구사항에 대하여 성실히 보완 접수하였음에도 이 사건 처분한 것은 재량권 일탈이라고 주장한다. 피청구인 문화체육과 보완 사항(문화재 표본조사 결과보고서 등)을 제외한 피청구인 건축과 보완사항(적정성 검토를 위한 증빙서류)에 대하여는 기존 출하확인서에 대한 출하내역 집계표만 추가적으로 보완 접수되었으며, 접수된 보완서류를 검토한 결과에 따라 처분한 사항이다. (2) 청구인은 청구인의 건축허가 건에만 개발제한구역법 제1조를 적용하는 것은 형평성의 원칙에도 위배된다고 주장한다. 하지만 온실, 축사의 경우 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호가목에 해당하여 법령에서 정한 일정한 요건과 조건들이 같은 영 [별표 1] 제5호나목에 따른 농산물보관창고와 상이하며, 인근 농산물보관창고 중 개인이 설치한 ○○동 ○○번지 농산물보관창고 건축허가 신청 시 제출된 출하내역서를 보면 출하량과 금액 및 출하기간의 연속성이 이 사건과 상이하다. 또한, 최근 5년간 이 사건과 유사한 사유로 불가 처분한 ○○시 개발제한구역 내 농산물보관창고 건축(행위)허가 신청 건은 8건으로 「행정기본법」 제22조에 따라 형평성 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분하였다. 4) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 2023. 2. 9. 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법한 처분으로서 하자가 없어 타당하므로 청구인의 주장은 기각되어야 할 것이다. 【보충서면】 5) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 청구인 보충서면 주장의 요지 인근 필지 농산물보관창고 및 온실 건축허가와 달리 적용한 이 사건 처분은 형평성의 원칙에 위배되고, 보완요구서에는 출하 품목과 문화재 표본조사 실시 후 그 증빙서류를 제출하라는 통지밖에 없었으며, 법 또는 지침서에도 없는 불필요한 서류를 요구하는 것은 직권 남용에 해당하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나) 피청구인 보충의견 (1) 인근 필지 농산물보관창고 및 온실 건축허가와 관련 청구인에게 한 이 사건 처분은 형평성의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호가목10)에 따른 온실과 같은 호 나목1)에 따른 농산물보관창고는 같은 호 각 목 외의 부분 나) 내지 라)와 같이 법령에서 정한 일정한 요건이 상이한 온실 건축허가에 대한 사항은 별론으로 하고, 인근 농산물보관창고 허가 시 첨부된 자료를 볼 경우 농지원부 및 출하내역 집계표를 보면 해당 건축주 소유의 ○○시 소재 농지 중 4개 필지, 약 4,097㎡에서 영농행위를 하며 2013년 돼지호박, 열무, 상추 등 농산물 2,573박스를 출하하여 금 14,386,800원 정산하였으며, 2014. 1. 1.부터 같은 해 9. 15.까지 농산물 2,086박스 출하하여 금 4,540,900원 정산하였다. 하지만 이 사건 신청 시 2022. 1. 1.부터 같은 해 6. 6.까지 금 3,635,000원이 출하된 농산물 출하확인서가 제출되었으나 접수된 자료로는 검토 불가하여 농산물보관창고 신청 면적의 적정성 검토를 위하여 추가적으로 월별 출하량, 출하 품목이 명시된 증빙서류를 보완할 것을 통보하였다. 이에 청구인은 해당 연도에 한한 출하처별 출하내역 집계표를 접수하였으며, 피청구인은 농업경영 중인 유일한 토지인 ○○동 ○○번지 상 농산물보관창고 설치 시 축소될 경작면적 및 첨부서류를 종합적으로 검토하여 이 사건 처분을 하였다. 피청구인은 이 사건과 유사한 사유로 농산물보관창고 건축허가 불가 처분을 하고 있는바, 이 사건 처분이 형평성의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. (2) 법 또는 지침서에도 없는 불필요한 서류를 요구하는 것은 직권남용에 해당한다는 주장에 대하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 지정된 개발제한구역 내에서 건축행위 및 토지형질변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 예외적으로 허가받아 그러한 행위를 할 수 있지만, 국가와 지방자치단체는 개발제한구역 지정 목적이 달성될 수 있도록 성실히 관리하여야 하는 책무(제2조)에 따라 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제1호가목에 의거 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하므로, 같은 영 [별표 1] 제5호나목1)가)에 따라 개발제한구역 토지에서 생산되는 농산물을 저장하거나 농기계를 보관하기 위한 건축물 면적의 타당성 검토를 위하여 같은 법 시행규칙 제4조제2항제4호에 따른 ‘신청 또는 신고사항을 증명하는 서류’로써 보완 통보하였으며, 보완자료 검토 결과 농산물보관창고의 필요성이 타당하지 않아 불가 처분하였다. 이와 같이 피청구인이 보완 통보한 사항은 개발제한구역법 시행규칙 제4조 및 같은 규칙 [별지 제1호서식]에서 규정하고 있는 ‘4. 그 밖에 신청 또는 신고사항을 증명하는 서류’이므로 직권 남용에 해당하지 않는다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 【개발제한구역의 지정 및 관리에 과한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828423"></img> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828421"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 과한 특별조치법 시행규칙】 제4조(허가신청서 등) ① 법 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 허가를 받으려 하거나 같은 조 제3항에 따른 신고를 하려는 자는 그 허가를 신청하거나 신고를 하려는 행위의 종류에 따라 다음 각 호의 구분에 따른 신청서 또는 신고서를 제출하여야 한다. 1. 건축물의 건축ㆍ용도변경 및 공작물의 설치에 관한 허가 또는 신고: 「건축법 시행규칙」에 따른 해당 신청서 또는 신고서 2. 토지의 형질변경, 토석의 채취, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할과 물건을 쌓아 놓는 행위에 관한 허가 또는 신고: 별지 제1호서식의 신청서 또는 신고서 ② 제1항의 신청서 또는 신고서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 1. 위치도 2. 사업계획도서 3. 조경계획도서(축사, 공사용 임시가설건축물 및 임시시설이 아닌 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위하여 200제곱미터를 초과하는 토지에 대하여 형질변경허가를 신청하는 경우만 첨부한다) 4. 그 밖에 신청 또는 신고사항을 증명하는 서류 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가 신청서, 보완요구서, 농산물 출하 확인서, 가설건축물 축조 신고필증, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 경기도 ○○시 ○○동 ○○번지 토지(전, 981㎡)의 소유자로, 2022. 6. 14. 위 토지에 농산물보관창고 신축을 위해 건축허가 신청(토지 형질변경 300㎡, 건축면적 150㎡)을 하였다. 나) 피청구인은 2022. 7. 4. 청구인에게 ① 농산물보관창고 신청면적의 적정성 검토를 위해 농산물 출하와 관련된 월별 출하량, 출하 품목 등이 명시된 증빙서류, ② 사업지역이 문화재 유존지역에 위치하므로 문화재 표본조사 실시 후 결과보고서를 제출할 것을 요구하였다. 다) 청구인은 위 나)항의 보완요구에 대하여 파종에 따른 문화재 표본조사 시기를 이유로 2차례 보완 연기를 거쳐, 2023. 1. 25. 피청구인에게 문화재 표본조사 결과보고서와 ○○농협에서 발행한 출하처별 출하내역 집계조회표(2022. 1. 1.부터 같은 해 7. 14.까지)를 보완서류로 제출하였다. 라) 피청구인은 2023. 2. 9. 청구인에게 ①농산물보관창고 설치 시 농지면적이 681㎡로 감소되어 농산물 출하량이 감소될 것이며, 농기구·기계 소유를 증명하는 자료가 미제출되었고, ②해당 규모의 농작물은 즉시 판매·소비가 가능한 규모로 파악되며, 보유 중인 농기구는 기 허가받은 농막에서 보관 가능할 것으로 판단되고, ③적정한 규모의 구체적인 계획 없는 농산물보관창고는 일반 물류창고를 허용하지 않는 개발제한구역법을 감안할 때 무분별한 훼손이 우려된다며, 종합적으로 볼 때 개발제한구역 지정목적의 범위를 벗어난다는 이유로 개발제한구역법 제1조 및 제2조, 제12조에 의거 불허가하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 이 사건 신청에 따른 보완 요구사항에 대하여 성실히 제출하였음에도 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈한 처분이라고 주장한다. 살피건대, 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호나목1)가에 의하면 “개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하거나 농기계를 보관하기 위한 창고는 기존 면적을 포함하여 150제곱미터 이하로 설치하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 영 [별표 2] 제1호가목에서 “개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소규모로 설치하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 그런데, 청구인은 2022. 6. 14. 이 사건 신청 당시 약 5개월에 한정된 출하확인서 및 농지원부등을 제출하였고 이에 피청구인은 신청 면적의 적정성 검토를 위해 월별 출하량, 출하품목 등이 명시된 증빙서류를 문화체육과 보완의견과 함께 같은 해 7. 4. 보완통보를 하였다. 이후 청구인은 2022. 7. 4. 농작물이 현장에 경작 중에 있고 문화재 표본조사가 이루어지지 않았음을 이유로 같은 해 12. 30.까지 보완기간을 연기요청하여 피청구인은 1차로 보완연기요청을 수리하였고 청구인은 2023. 1. 13. 문화재 발굴 전문기관에서 발굴 조사 중에 있으므로 2023. 4. 30.까지 보완기간을 연기하여 줄 것을 요청하여 피청구인은 2차로 보완연기요청을 수리하였다. 청구인은 2023. 1. 25. 기 제출한 출하내용과 동일한 출하내역 집계표를 추가적으로 접수하였을 뿐 추가적인 출하 증빙서류 또는 농기구 보관을 증명하는 자료를 제출하지 않았는바, 청구인이 경작한 입치커리 농작물은 즉시 판매·소비 가능한 출하 규모로 파악되며, 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확농산물 간이처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위해 기 허가받은 청구인 소유의 농막에서 충분히 보관이 가능하다고 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈하여 위법하다고 할 수 없다. 나아가 청구인은 인근 필지의 경우 개발제한구역법에 의거 수만 건의 축사, 온실, 농작물보관창고를 허가하여 현재 모든 건축물이 존재하고 있는바, 유독 청구인의 건축허가에 대해서 개발제한구역법 제1조 규정을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 형평성에 위배되고, 보완요구서에는 출하품목과 문화재 표본조사 실시 후 그 증빙서류를 제출하라는 통지밖에 없으므로 법 또는 지침서에도 없는 불필요한 서류를 요구하는 것은 직권남용에 해당하여 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 피청구인의 보완요청에 대해 청구인은 문화체육과 보완사항을 제외한 건축과 보완사항(적정성 검토를 위한 증빙서류)은 기존 출하확인서에 대한 출하내역 집계표만 추가적으로 보완하였는바, 해당연도인 2022. 1. 1.부터 같은 해 7. 4.까지 금 3,635,000원이 출하된 출하확인서가 전부인 반면, 피청구인이 제출한 인근 농산물보관창고 허가 시 첨부된 출하내역 자료를 살펴보면, 해당 건축주 소유의 ○○시 소재 농지 중 4개 필지, 약 4,097㎡에서 영농행위를 하며 2013년 농산물 2,573박스를 출하하여 금 14,386,800원을 정산하였고 2014년부터 같은 해 9. 15.까지 농산물 2,086박스를 출하하여 금 4,540,900원을 정산하였음을 확인할 수 있어 청구인의 경우와 경작범위, 출하량에 있어 유사하지 않음을 알 수 있고, 오히려 청구인의 경우와 유사한 사유로 대부분 농산물보관창고 건축허가 불허가처분을 하고 있음이 확인되고 있어 이 사건 처분이 형평성의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인은 또 법 또는 지침서에도 없는 불필요한 서류를 요구하는 것이 직권남용이라고 주장하나, 피청구인은 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호나목1)가에 따라 개발제한구역 토지에서 생산되는 농산물을 저장하거나 농기계를 보관하기 위한 건축물 면적의 타당성 검토를 위하여 같은 법 시행규칙 제4조제2항제4호에 따른 ‘신청 또는 신고사항을 증명하는 서류’로써 보완 통보한 사실을 인정할 수 있는바, 이를 직권남용에 해당한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.