개발제한구역내 건축허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016년경 운영하던 공장이 ○○○○ 공공주택사업에 편입되어 철거됨에 따라 한국토지주택공사로부터 이주대책으로 ○○○○ 자족시설용지 6-1블럭(○○시 ○○동 ○○○번지, 3,402㎡, 이하‘이 사건 자족시설용지’라 한다)을 공급받은 자로, 2016. 9. 1. 피청구인에게 이 사건 자족시설용지에 대하여 건축 허가를 받고 2017. 10. 31. 건축물 사용 승인을 받았다. 이후 청구인은 2019. 8. 23. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○-6, ○○○-2번지(개발제한구역)에 대하여 공장 신축 허가 신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 10. 31. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제1조, 제2조, 제12조 및 같은 법 시행령 [별표 2] 제4호다목을 근거로 건축 불허가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 ○○시 △△동 △△△-2번지 지상에서 플라스틱 표면가공 및 플라스틱 포대 유사제품을 제조가공하던 자이다. 청구인의 위 공장은 2016. 7. 14. ○○○○공공주택사업에 편입되어 철거되었으며, 철거 이전인 2016년 2월경 청구인은 이전대책으로 한국토지주택공사로부터 ○○○○ 자족시설용지 6-1블록(3,402㎡)을 공급받게 되었다. 그러나 위 자족시설용지 내에서는 아래에서 보는 바와 같이 청구인이 기존에 운영하던 공장을 신축, 운영하지 못하였기 때문에 청구인은 기존 공장은 ○○시 ○○동 ○○○-6, ○○○-2로 이전하기로 하였고, 청구인은 이를 위하여 2019. 8. 23. 피청구인에 대해 위 토지 지상 일반철골구조 샌드위치패널지붕 건축면적 1,253.7㎡ 1층 건물을 신축하여 공장을 이전하기 위한 허가를 신청하였다. 그러나 피청구인은 2019. 10. 31. 청구인에 대하여 ① 청구인이 신청한 공장은 취락지구로의 이축이 곤란하다고 볼 수 없으며, ② 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호다목의 규정에 따라 이주대책이 수립된 경우에는 별도로 취락지구가 아닌 지역으로의 이축을 허용할 수 없고, ③ 이미 이주대책을 통하여 공장이 이전되었기 때문에 건축허가가 불가능하다는 내용의 거부처분을 하였다. 2) 처분의 위법성 가) 이 사건의 경우 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호다목이 적용된다고 볼 수 없다. 피청구인은 불허처분의 이유 중 하나로 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호다목의“개발제한구역 밖으로의 이주대책이 수립된 경우에는 공익사업과 관련하여 이축을 허가하여서는 아니 된다.”는 규정에 따라 취락지구가 아닌 지역으로의 이축을 허용할 수없다는 점을 들고 있다. 그러나 개발제한구역법 시행령상‘이주대책’이란 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하‘토지보상법’이라 한다) 제78조제1항의 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 대하여 수립되는 것인 반면,‘이전대책’은 통상적으로 위‘이주대책’의 대상이 될 수 없는 종교시설, 공장 등에 대하여‘이주대책’과 유사한 보상을 마련하는 것을 의미한다. 이와 같은‘이전대책’의 경우, 주거의 이전과 달리 공장의 이전 및 운영에 대하여는 여러 행정상 규제 및 절차가 요구되기 때문에‘이전대책’에 의하여 새로운 토지를 제공받았지만 위와 같은 행정상 규제에 의하여 제공 받은 토지에는 종전에 운영하던 것과 동일한 공장을 이전·운영할 수 없는 경우가 있을 수 있다. 위와 같은 사정을 고려하여 본다면‘이전대책’의 경우‘이주대책’의 경우와는 달리 일률적으로 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호다목의 규정을 적용하는 것은 어렵다고 보는 것이 상당하다. 설령‘이전대책’의 경우 역시‘이주대책’과 동일하게 위 규정이 적용된다 하더라도, 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호다목의 규정은 개발제한구역법 제12조제1항제3호의 규정에 따라 이주단지가 조성되는 경우에 적용되는 규정으로 이 사건의 경우와 같이 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에 따라 철거되는 공장 등이 취락지구가 아닌 지역으로 이주하는 경우에는 적용될 수 없다. 구체적으로, 개발제한구역법 제12조제1항의 제한은 개발제한구역에서의 건축행위 등을 원칙적으로 금지하기 위한 것으로 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 특별한 사유가 없는 한 엄격하게 해석되어야 한다. 위와 같은 기준으로 개발제한구역법 시행령을 해석하면, [별표 2]의 제4호는 개발제한구역법 제12조제1항제3호의 취락지구로의 이축을 규정하고 있는 반면, 제5호는 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2의 취락지구가 아닌 지역으로의 이축을 규정하고 있으므로 위 별표 제4호와 제5호는 서로 별개의 사실을 규율하고 있는 것이다. 이 사건의 경우 청구인은 기존에 이전이 미처 이루어지지 못하였던 플라스틱 표면가공 및 플라스틱 포대 유사제품 제조가공 시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이전하기 위하여 건축허가를 신청한 것인데, 사정이 위와 같다면 취락지구로의 이축에 대하여 적용되는 개발제한구역법 시행령 [별표 2]의 제4호는 적용될 수 없다 할 것이다. 그럼에도 불구하고 취락지구 내 이전에 관한 개발제한구역법 시행령 [별표 2]의 제4호를 근거로 하여 이미 개발제한구역 밖으로의 이주대책이 수립되어 있다는 점을 근거로 청구인의 건축허가에 대해 불허한 피청구인의 처분에는 법령해석을 그르친 하자가 있다 할 것이다. 나) 청구인은 이전대책으로 공급받은 자족시설용지 내에서는 공장을 신축·운영할 수 없다. 피청구인은 청구인에 대한 개발제한구역 내 건축허가 불허처분의 사유 중 하나로 청구인이 이미 철거된 공장의‘이전대책’으로 한국토지주택공사에서 ○○○○ 자족시설용지 6-1블록(3,402㎡)을 2016년 2월 공급받았기 때문에 불허처분을 하였다 하고 있다. 그러나 청구인이‘이전대책’으로 자족시설용지를 지급받았다 하더라도 상기한 바와 같이 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자들에 대하여 이루어지는‘이주대책’의 경우와 달리‘이전대책’으로 새로이 토지를 공급받은 경우에는 이와 같은 사유만을 들어 일률적으로 신축허가를 불허할 수 있다고 보기 어렵다. 또한 위 자족시설용지는 「택지개발촉진법 시행령」 제2조제3호나목의 규정에 의할 때, 지역의 발전 및 고용창출을 위한 벤처기업집적시설, 도시형 공장, 소프트웨어진흥시설의 설치·운영만이 가능한 것으로 규정되어 있으나, 청구인이 신축·운영하고자 하는 플라스틱 표면가공 및 플라스틱 포대 유사제품 제조가공 시설은 위 시행령 제2조제3호나목의 규정에 포함되는 도시형 공장에 해당하지 않는다. 사정이 위와 같다면 청구인으로서는 공장을 이축·운영하기 위해 피청구인에 대하여 새로이 신축허가를 신청할 수 있다고 봄이 상당하며, 피청구인으로서는‘이전대책’으로 자족시설용지를 이미 공급하였다는 사정만을 이유로 들어 청구인의 개발제한구역 내 건축허가를 불허할 수 없다고 할 것이다. 따라서 이를 이유로 청구인의 개발제한구역 내 건축허가를 불허한 피청구인의 처분에는 하자가 있다 할 것이다. 3) 결론 즉, 피청구인의 청구인에 대한 개발제한구역 내 건축허가 불허처분에는 ① 주거이주의‘이주대책’과 공장이전의‘이전대책’은 별개의 것임에도 일률적으로‘이주대책’의 규정을 이 사건‘이전대책’에도 적용할 수 있다고 볼 수 없는 점 및 ② 개발제한구역 내 건축허가를 신청한 ○○시 ○○동 ○○○-6, ○○○-2 토지는 취락지구가 아닌 지역으로 이 경우 개발제한구역 시행령 [별표 2] 제4호가 적용될 수 없음에도 이를 근거로 불허한 법령해석상의 하자, ③ 청구인이 공급받은 ○○○○ 자족시설용지 내에서는 청구인이 기존에 운영하던 공장을 신축·운영할 수 없으므로 이를 근거로 하여서는 청구인의 개발제한구역 내 신축허가를 불허할 수 없다는 점을 간과한 하자가 있다 할 것이다. 사정이 위와 같다면 피청구인이 청구인에 대하여 내린 2019. 10. 31.자 개발제한구역 내 건축허가 불허처분은 취소되어야 할 하자가 있는 처분에 해당한다 할 것이다. 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장에 대한 청구인의 보충서면 가) 개발제한구역법 시행령 [별표 2]의 개정에도 불구하고 이 사건의 경우 제5호가 적용된다 할 것이다. 종전 개발제한구역법 시행령 [별표 2]는 제4호를 취락지구로의 이축 및 이주단지의 조성이라는 제목으로, 제5호를 취락지구가 아닌 지역으로의 이축이라는 제목으로 규율하고 있었으나, 2019. 10. 1. 위 시행령 개정 이후, 각 호의 제목은 제4호는 이축 및 이주단지의 조성으로, 제5호는 법(개발제한구역법) 제12조제1항제3호의2에 따른 공장 또는 종교시설의 이축으로 변경되었다. 그러나 위 시행령의 개정에도 불구하고 개정 전·후를 비교하여 볼 때, 위 두 조항 내용은 대부분 변경되지 않았다. 또한 제5호의 법 제12조제1항제3호의2는‘「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위의 경우 시장, 군수, 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다’는 내용이다. 법 제12조제1항제3호의2가 위와 같은 내용임을 [별표 2]의 제5호와 같이 고려해 본다면, 위 시행령의 개정에도 불구하고 여전히 제4호는 취락지구로의 이축 및 이주단지의 조성에 대하여, 제5호는 취락지구가 아닌 지역으로의 이축에 대하여 규율하고 있는 것으로 볼 수 있다. 그렇다면, 이 사건의 경우와 같이 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에 따라 철거되는 공장 등이 취락지구가 아닌 지역으로 이주하는 경우에는 취락지구로의 이전에 관한 규정인 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호다목이 적용될 수 없으며, 이에 대한 피청구인의 주장은 부당하다 할 것이다. 나) 청구인의 공장은 도시형 공장에 해당하지 않는다. 청구인이 한국토지주택공사로부터 공급받은 ○○○○ 자족시설용지 6-1 블록(3,402㎡)은 「택지개발촉진법 시행령」 제2조제3호나목에 의하여 벤처기업집적시설, 도시형 공장 및 소프트웨어진흥시설의 설치, 운영이 가능한 것으로 규정되어 있다. 한편 도시형 공장의 구분 및 범위에 대하여는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제34조제1호 및 제2호와 [별표 4]에서 해당 산업유형을 정하고 있다. 그러나 청구인은 플라스틱 표면가공 및 스폰지 제조사업을 하는 자로, 위 사업은 위 시행령에서 정하고 있는 도시형 공장에 해당하지 않는다. 이와 같이 청구인이 운영하던 공장은 도시형 공장에 해당하지 않으며, 그렇다면 청구인은 이전대책으로 한국토지주택공사로부터 자족시설용지를 공급받았다 하더라도 청구인은 위 공장에서 청구인이 종전에 운영하던 플라스틱 표면가공 및 스폰지 제조업을 영위할 수 없다 할 것이다. 이에 대한 피청구인의 주장 역시 사실과 다르다. 다) 결어 즉 개발제한구역법 시행령의 개정으로 [별표 2]의 내용이 변경되었으나, 그럼에도 불구하고 개정 전·후를 비교하여 본다면 여전히 [별표 2]의 제4호는 취락지구로의 이축을, 제5호는 취락지구가 아닌 지역으로의 이축을 규율하고 있는 것으로, 이 사건의 경우 제4호는 적용될 수 없다 할 것이다. 또한 청구인이 공급받은 자족시설용지 상에는 도시형 공장 등의 설치만이 가능하나, 청구인이 운영하는 플라스틱 표면가공 및 스폰지 제조업은 위 도시형 공장에 해당되지 않는 것이다. 사정이 위와 같다면, 청구인은 한국토지주택공사로부터 용지를 공급받았다 하더라도 위 용지 내에서는 공장을 운영할 수 없고, 그렇기 때문에 새로이 건축 허가를 신청한 것이며, 개발제한구역의 무분별한 훼손을 막기 위하여 이미 훼손된 목장용지를 선택하였음에도 위와 같은 사정을 충분히 살펴보지 않은 채, 개발제한구역법 시행령 및 사실관계를 잘못 판단하여 건축 허가신청을 반려한 피청구인의 처분은 위법하다고 봄이 상당하다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 개요 청구인은 △△동 △△△-2번지 상에 운영 중이던 공장이 2016. 7. 14. ○○ ○○ 공공주택사업에 편입되어 철거됨에 따라 2019. 8. 23. ○○시 ○○동 ○○○-6번지 상 개발제한구역 내 공장 이축 허가를 신청하였고, 관계기관 검토 결과 청구인이 △△동 △△△-2번지 상 운영하였던 공장은 공익사업에 따라 철거된 공장의 이주대책으로 한국토지주택공사에서 ○○○○ 자족시설 용지 6-1블록(3,402㎡)을 2016년 2월 공급받았고, 해당 부지 내 공장을 신축하여 현재 공장으로 운영하고 있음을 확인하였다. 이는 개발제한구역에서 운영하던 공장의 피해가 없도록 조치된 사항이며, 공익사업에 따른 적절한 보상 및 이주대책으로 공장이 운영 가능함에도 이와 별개의 공장을 추가 허가하는 것은 개발제한구역이 무분별하게 훼손되는 사항이므로 이에 따라 건축 불허가 처분한 사실이 있다. 2) 청구인 주장에 대한 반박 가) 청구인은 개발제한구역법 및 같은 법 시행령에서 취락지구로의 이축, 취락지구가 아닌 지역으로 이축을 구분하고 있으므로, 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호다목의 이주대책이 수립된 경우 따로 이축을 허가하여서는 아니 된다는 규정은 제5호 취락지구가 아닌 지역으로의 이축에는 적용할 수 없다고 주장한다. 개발제한구역법 시행령 [별표 2]의 규정은 개발제한구역법 제12조제9항의 위임에 따라 허가 또는 신고의 세부기준을 정하면서 [별표 2] 제4항에서 취락지구로의 이축을, 제5항에서 취락지구가 아닌 지역으로의 이축을 나누어 규정하고 있지만, 개발제한구역법 제12조제1항제3의2호에서 취락지구로의 이축이 곤란한 건축물의 경우에만 취락지구가 아닌 지역으로 이축이 허용될 수 있음을 명시하고 있다. 그런데 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4항다목에서는 공익사업에 따른 이주대책의 일환으로 이주대책이 수립된 경우에는 공익사업과 관련하여 따로 이축을 허가해서는 안 된다고 규정하여 이주대책이 수립될 경우를 취락지구로의 이축과 동일한 법적 효과를 갖는 것으로 규정하고 있는바, 이주대책이 수립된 경우에는 취락지구로의 이축과 동일한 효과를 갖기 때문에 이 경우 개발제한구역법 제12조제1항의제3의2호에서 정하는‘취락지구로 이축이 곤란한 건축물’에 해당하지 않아 불가한 사항이다. 또한 개발제한구역법 시행령 [별표 2]의 규정은 2019. 10. 1. 개정된 사항으로 제4항에서 취락지구로의 이축을, 제5항에서 취락지구가 아닌 지역으로의 이축을 나누어 규정하고 있는 부분을 제4항 이축 및 이주단지 조성으로 개정되어 이주대책이 수립된 경우 따로 이축을 허가하여서는 아니 된다는 규정을 동일하게 적용하고 있는 사항이다. 나) 청구인은 공익사업에 따른 보상 및 이전대책으로 자족부지를 지급받았으나, 청구인이 신축 운영하고자 하는 제조가공시설은 도시형 공장에 해당하지 않아 운영이 불가한 사항이므로 개발제한구역 내 추가적인 이축을 불허한 피청구인의 처분에 하자가 있음을 주장한다. 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4항다목에“공익사업에 따른 이주대책의 일환으로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조에 따른 개발제한구역 밖으로의 이주대책이 수립된 경우에는 공익사업과 관련하여 따로 이축을 허가하여서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 그러나 청구인이 주장하는 이전대책 또한 이주대책의 일환이며 이주대책이 수립되어 자족부지를 지급받아 공장이 운영 가능함에도 운영할 수 있는 업종이 다르다는 이유만으로 이와는 별개의 공장을 추가 허가하는 것은 개발제한구역이 무분별하게 훼손되는 사항으로 불가한 사항이다. 3) 결론 청구인의 개발제한구역 내 건축허가(공장이축) 신청내용은 개발제한구역 밖으로의 이주대책이 수립된 경우로“개발제한구역 밖으로의 이주대책이 수립된 경우에는 공익사업과 관련하여 이축을 허가하여서는 아니 된다.”에 저촉되며 이와는 별개의 공장을 추가 허가하는 것은 개발제한구역의 지정 목적 범위를 벗어나 무분별한 훼손이 우려되어 불허가 처분한 사항은 적법하고 타당하므로 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】(2019. 10. 1. 대통령령 제30103호로 개정되기 전의 것) 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025459"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】[시행 2019. 10. 1.] [대통령령 제30103호, 2019. 10. 1., 일부개정] 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025461"></img> 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. ② 사업시행자는 제1항에 따라 이주대책을 수립하려면 미리 관할 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다. ③ 국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금을 우선적으로 지원하여야 한다. ④ 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다. ⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다. ⑥ 공익사업의 시행으로 인하여 영위하던 농업ㆍ어업을 계속할 수 없게 되어 다른 지역으로 이주하는 농민ㆍ어민이 받을 보상금이 없거나 그 총액이 국토교통부령으로 정하는 금액에 미치지 못하는 경우에는 그 금액 또는 그 차액을 보상하여야 한다. ⑦ 사업시행자는 해당 공익사업이 시행되는 지역에 거주하고 있는 「국민기초생활 보장법」 제2조제1호ㆍ제11호에 따른 수급권자 및 차상위계층이 취업을 희망하는 경우에는 그 공익사업과 관련된 업무에 우선적으로 고용할 수 있으며, 이들의 취업 알선을 위하여 노력하여야 한다. ⑧ 제4항에 따른 생활기본시설에 필요한 비용의 기준은 대통령령으로 정한다. ⑨ 제5항 및 제6항에 따른 보상에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다. 제78조의2(공장의 이주대책 수립 등) 사업시행자는 대통령령으로 정하는 공익사업의 시행으로 인하여 공장부지가 협의 양도되거나 수용됨에 따라 더 이상 해당 지역에서 공장(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 말한다)을 가동할 수 없게 된 자가 희망하는 경우 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정ㆍ개발된 인근 산업단지에 입주하게 하는 등 대통령령으로 정하는 이주대책에 관한 계획을 수립하여야 한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령】 제41조의3(공장에 대한 이주대책에 관한 계획의 수립 등) ① 법 제78조의2에서 "대통령령으로 정하는 공익사업"이란 다음 각 호의 사업을 말한다. 1. 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 2. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업 3. 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」에 따른 물류단지개발사업 4. 「관광진흥법」에 따른 관광단지조성사업 5. 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 6. 「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업 ② 법 제78조의2에 따른 공장의 이주대책에 관한 계획에는 해당 공익사업 지역의 여건을 고려하여 다음 각 호의 내용이 포함되어야 한다. 1. 해당 공익사업 지역 인근 지역에 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정ㆍ개발된 산업단지(이하 "산업단지"라 한다)가 있는 경우 해당 산업단지의 우선 분양 알선 2. 해당 공익사업 지역 인근 지역에 해당 사업시행자가 공장이주대책을 위한 별도의 산업단지를 조성하는 경우 그 산업단지의 조성 및 입주계획 3. 해당 공익사업 지역에 조성되는 공장용지의 우선 분양 4. 그 밖에 원활한 공장 이주대책을 위한 행정적 지원방안 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 매매계약서, ○○동 ○○○ 공장 건축허가서 및 사용승인서, 이 사건 건축 허가 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2016년경 운영하던 공장이 ○○○○ 공공주택사업에 편입되어 철거됨에 따라 그 이주대책으로 ○○○○ 자족시설용지 6-1블럭(○○시 ○○동 ○○○번지, 3,402㎡)을 공급받기로 하여 2016. 2. 12. 한국토지주택공사와 이 사건 자족시설용지에 대한 매매계약을 체결하였다. 나) 피청구인은 청구인에게 2016. 9. 1. 이 사건 자족시설용지에 대한 공장 신축(건축면적 1,346.16㎡, 연면적 4,858.31㎡)을 허가하였고, 2017. 10. 31. 건축물 사용 승인을 하였다. 다) 이후 청구인은 2019. 8. 23. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○-6, ○○○-2번지(개발제한구역)에 대하여 공장 신축 허가 신청을 하였는데, 신청 내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025457"></img> 라) 피청구인은 2019. 10. 31. 이 사건 신청에 대하여 ① 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호다목“개발제한구역 밖으로의 이주대책이 수립된 경우에는 공익사업과 관련하여 이축을 허가하여서는 아니 된다.”는 규정에 저촉되어 이축이 불가하고, ② 공익사업에 따른 적절한 보상 및 이주대책으로 공장이 운영 가능함에도 이와 별개로 공장을 추가 허가하는 것은 개발제한구역법 제1조, 제2조에 따라 불가하다는 사유로 불허가 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없으나, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위(제3호의2)를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 같은 법 같은 조 제9항 및 같은 법 시행령 제22조 [별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준 제4호다목에 의하면 공익사업에 따른 이주대책의 일환으로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조에 따른 개발제한구역 밖으로의 이주대책이 수립된 경우에는 공익사업과 관련하여 따로 이축을 허가하여서는 아니 된다. 3) 청구인이 이 사건 처분이 위법하다고 주장하는 사유는 피청구인이 ①‘이주대책’과‘이전대책’의 차이점을 간과하고‘이주대책’에 관한 규정을 적용할 수 있는 것으로 해석하여 오류를 범했고, ② 청구인이 건축허가를 신청한 지역은 취락지구가 아닌데 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제4호를 적용하여 이를 배척하였으며, ③ 청구인이‘이전대책’으로 받은 자족시설용지에서는 기존 공장을 운영할 수 없는 점 등을 간과하였다는 것이다. 살피건대,‘이주대책’과‘이전대책’은 기존 지역에서 누리던 생활이익의 상실에 대한 보상인 점에서 차이가 없다. 따라서 이주대책과 이전대책의 구별 간과를 지적하는 청구인의 주장은 독자적 견해에 불과하다 할 것이어서 받아들이지 아니한다. 한편 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2는 취락지구로의 이축이 곤란한 건축물의 경우에만 취락지구가 아닌 곳으로의 이축을 허용할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 시행령 [별표 2] 제4호다목은 공익사업에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 따로 이축을 허용해서는 안 된다고 규정하고 있다. 이주대책과 이전대책은 그 목적 면에서 궤를 같이 한다는 점은 이미 설시한 바와 같고, 청구인은 이주(이전)대책에 의하여 자족시설용지를 공급받아 공장을 설립하였으므로 따로 이축을 허용할 수 없을 뿐만 아니라, 결과적으로 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2의 규정에 의하여 취락지구가 아닌 곳으로의 이축을 허용할 이유가 없다. 나아가 대법원은“개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되며, 한편 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다”고 판시하여 개발제한구역 내 건축행위의 원칙적 금지를 천명하고, 예외적 허가에 있어 행정청의 광범위한 재량을 인정하고 있다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조). 따라서 청구인이 이미 이주대책으로 자족용지를 공급받아 보상의 효과를 누리면서도 더 나아가 과거 영위하던 업종의 운영을 하겠다는 이유로 개발제한구역 내 공장건축의 허가를 구하는 것은 개발제한구역법의 취지에 부합하지 않는 행위로 허용될 수 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.