개발제한구역내 건축허가 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 9. 3. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 외 8필지 상 건축물에 대하여 건축허가(용도변경 : 창고, 농기계수리점 → 농기계수리점, 공동구판장, 소매점, 금융업소 등) 신청하였다. 피청구인은 개발제한구역내에서 공동구판장은 건축 연면적 1천 제곱미터 이하로 설치할 수 있고, 구판장 연면적의 100분의 30미만에 해당하는 범위 내에서 금융업소, 일용품 소매점이 가능하지만, 신청 내용을 보면 금융업소를 용도변경하고자 하는 다동은 주용도가 창고이고, 이에 대한 부속용도로 금융업소를 설치하는 것으로 계획되어 있어 구판장 건물의 부속용도가 아니라는 사유로, 청구인에게 2018. 9. 18. 개발제한구역내 건축허가(용도변경) 불가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구원인 ○○시청 건축과-27361(2018. 9. 18.)호에 의한 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○ 외 8필지(○○동 ○○○-○번지)상 건축허가(용도변경) 신청에 대한 불가 처분의 취소를 청구한다. 2) 이 사건 처분의 불가사유 개발제한구역내에서 공동구판장은 건축 연면적 1천 제곱미터 이하로 설치할 수 있고, 구판장 연면적의 100분의 30 미만에 해당하는 범위 내에서 금융업소, 일용품 소매점이 가능하다는 것은 인정하지만, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제1조 및 제12조 위 규정에 위배되어 건축과-27361호의 불가사유를 들어 불가 처분을 내렸다. 이에 청구인은 다음과 같이 불가처분의 부당함을 주장한다. 청구인의 건축허가(용도변경)신청의 건은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 제18조(용도변경)제1항제10호에 따른 적법한 용도변경 신청사항으로서 불가 처분은 취소되어야 한다. 3) 피청구인의 불가사유에 대한 청구인의 주장 가) 다동은 주용도가 창고이고, 이에 대한 부속용도로 금융업소를 설치하는 것으로 계획되어 있어 구판장 건물의 부속 용도가 아니므로 불가함이라는 주장에 대하여 청구인의 건물은 가, 나, 다동 3동으로 건축되어져 있으며, 다동의 일부에 금융업소를 설치하는 것이 불가의 사유가 될 수는 없다. 청구인의 용도변경허가 신청은“개발제한구역법 시행령 [별표 1] 5. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설 마. 주민공동이용시설 3)공동구판장은 가) 「농업협동조합법」에 따른 조합이 설치하여 다) 공동구판장은 지역생산물의 저장·처리·단순가공·포장과 직접 판매를 위한 경우(건축 연면적의 100분의 30 미만에 해당하는 면적 범위에서 슈퍼마켓, 일용품소매점, 휴게음식점, 금융업소 또는 방앗간의 용도로 사용하기 위한 경우를 포함한다)로서 건축 연면적 1천 제곱미터 이하로 설치하여야 한다.”의 규정에 따른 것으로서 공동구판장과 하나의 건물에 일부를 사용하여야 한다는 규정은 없다. 따라서 피청구인의 주장은 마땅히 철회되어야 할 것이다. 나) 현장 확인결과, 가동은 창고이나 농기계수리점등으로 사용, 나동은 농기계수리점이나 농자재, 농약 등 농업자재 판매소, 소매점(○○○마트) 등으로 사용, 다동은 창고이지만 전체를 금융업소로 불법용도 변경하여 사용 중으로 개발제한구역법 제30조에 의거 행정처분 대상이라는 청구인의 주장에 대하여 청구인의 당초 건축허가일은 2011. 10. 27.이며 당시 공동구판장은 1천 제곱미터로만 설치하게 되어있었으며, 이후 2014. 11. 24. 개발제한구역법의 개정으로 공동구판장에“건축 연면적의 100분의 30 미만에 해당하는 면적 범위에 슈퍼마켓, 일용품소매점, 휴게음식점, 금융업소 또는 방앗간의 용도로 사용이 가능”하게 되었다. 허가일 당시에 현재의 규정이 적용되었다면 용도변경 없이 당초 허가시에 현재와 같은 건축허가를 득하였을 것이다. 건물의 준공시점은 2013. 11. 5.로 준공 이후 현재의 용도변경이 가능하도록 법률이 개정되었기에 건축허가(용도변경) 신청을 하게 된 것이다. 당초 청구인의 사업장은 ○○시 도시개발사업인 ○○사업1지구에 있었다. 이곳에서의 사업장이 도시개발사업에 포함되어 현재의 사업지로 이전할 수밖에 없었으며, 당초의 사업지에서 진행하였던 사업을 현재의 이전 사업지에서도 진행하여야 하였기에 현재에 이르게 된 것이다. 청구인은 사익을 목적으로 하는 집단이 아니며, 지역 주민의 생업과 생활의 향상을 목적으로 하는 농업협동조합이다. 지역 농민과 조합원의 영농편의와 영농지원을 위하여 불가피하게 현재의 용도로 사용할 수 없었음을 피청구인에게도 구두 전언한 바 있다. 전술한 바와 같이 2014년 개발제한구역법의 개정으로 합법적으로 금융업소와 소매점을 운영할 수 있게 되었기에 용도변경허가를 신청한 것이다. 불법적인 용도변경에 대한 부분에 대하여는 법률에서 정하는 규정에 의하여 처분을 득하면 될 것이기에 현재의 사용용도로 인한 불가처분은 취소되어야 할 것이다. 다) 공동구판장은 지역생산물의 저장·처리·단순가공·포장과 직접 판매를 위한 경우에 한정되나, 첨부된 사업계획서를 보면 조합원의 소득향상을 위한 경제사업장으로 사용한다고 되어있을 뿐, 공동구판장의 운영에 관한 용도변경으로 확인할 수 없다는 주장에 대하여 사업계획서에 어떠한 내용이 포함되어야 하는지에 대한 기준은 없다. 청구인이 제출한 사업계획서에 피청구인이 필요한 정보가 포함되지 않았다면 보완을 명령하여 피청구인이 원하는 사업계획서를 제출 받을 수 있는 사안이다. 피청구인의 기준이 무엇인지 명확하지 않은 상태에서 청구인이 제출한 사업계획서의 내용을 이유로 불가 처분한 것은 용도변경 신청에 대한 불가사유에 해당될 수 없을 것이다. 【보충서면】 4) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 현장 확인 결과, 2014년도부터 불법 용도변경 사용하고 있고 지역생산물의 저장 등 목적에 맞는 시설을 운영할 구체적인 자료가 없어 개발제한구역내 편법적인 허가를 통한 불법사항을 예방하고 개발제한구역의 무분별한 훼손을 방지코자 불허가 처분하였다는 주장에 대하여 취소 청구의 소에서 밝힌바와 같이 신축당시 현재의 용도가 허용이 되었다면, 지금에 이르러 용도변경신청 자체가 없었을 것이다. 당초 허가받은 용도와 다르게 이용됨으로써 야기된 불법적인 이용 상황을 정리하여 합법적인 이용을 위하여 용도변경 신청을 하게 된 것이다. 또한 시설운영의 구체적 자료에 관하여서도 추가적인 자료의 요청이 가능함에도 불구하고, 청구인에게 구체적인 자료제출 요청 없이 처리된 사항이다. 또한 무분별한 훼손을 방지한다함은 개발제한구역 내 농지나 녹지에 새로운 건축물을 축조하고자 하는 경우에 해당할 것이다. 본 용도변경 신청은 기 건축되어진 건축물의 용도변경을 통한 합법적인 이용을 하고자 함이므로 피청구인의 주장은 취소되어야 할 것이다. 나) 각각 동의 주용도에 건물의 용도가 정해져 있고, 이에 따라 주용도 공동구판장이 아닌 창고 건물에 금융업소는 입지가 안 된다 할 것이라는 주장에 대하여 건물의 용도에 주용도, 부용도라 함은 하나의 단위 평면상 건물의 주된 용도 및 주용도와 다른 용도의 부분이 존재할 수 있기에 구분이 되어 있으며, 건축법 내지 관련법에 주용도, 부속용도의 구분이 있는 것이다. 주용도의 건물에 부속용도의 부분이 존재할 수 없다는 논리는 건축법이나 관련법규 어디에서도 제한 사항을 찾아볼 수 없다. 따라서 피청구인의 주장처럼 창고의 주용도 건물의 부용도로 금융업소가 입지가 안 된다는 주장은 철회되어야 할 것이다. 다) 또한 공동구판장의 면적만을 기준으로 한다할지라도 설계되어 있는 692.49㎡를 70%로 볼 때 금융업소, 소매점 등은 30%에 해당하는 296.78㎡(부가처분서상 297.621㎡ 정정)가 가능하나, 소매점 201.3㎡, 금융업소 98.28㎡, 합계 299.58㎡로 2.8㎡를 초과하여 불가한 사항이라는 주장에 대하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위 5.의 주민공동이용시설 3)에 따르면,“건축연면적의 100분의 30미만에 해당하는 면적 범위에서 슈퍼마켓, 일용품소매점, 휴게음식점, 금융업소 또는 방앗간의 용도로 사용하기 위한 경우를 포함한다”라고 하였으나, 청구인의 계산착오로 1,000㎡에 대한 100분의 30미만을 적용하여 면적이 297.321㎡ 미만이어야 하나 299.58㎡를 초과하여 신청한 것은 아니다. 그렇지만 면적의 오산으로 인하여 건축허가의 불가처분 대상이 되는 것은 아니다. 피청구인은 불가처분의 명분을 얻기 위하여, 인허가 과정 중 수정 내지 보완할 수 있는 사안까지 보완의 기회조차 불가 처분을 내린 것은 지나친 행정처분이라 할 것이다. 라) 불법 사용하고 있는 부분은 행정처분 대상으로 원상복구가 선행되어야 할 것이라는 주장에 대하여 전술한 바와 같이 용도변경을 통하여 적법하게 이용할 수 있는 법적 조건이 있기에 허가신청을 한 것으로서, 원상복구가 선행되어야 한다면 보완 명령을 통하여 원상회복을 통한 불법사항 정리가 가능했을 것이며, 보완 명령 시 이를 즉시 시행할 예정이었다. 마) 해당시설은 우리시 지역생산물을 저장, 판매를 위한 공동구판장의 운영을 위한 것이 아닌 편법적으로 금융업소, 소매점을 운영코자 하는 행위로 판단했다는 주장에 대하여 피청구인은 관계법에서 규정하고 있는 적법한 이용행위를 편법적 행위라고 주장하고 있다. 전술한 바와 같이 개특법의 관련조항에 공동구판장과 관련 부속용도 사용에 대하여 규정한바, 청구인의 용도변경 신청은 적법하며 피청구인의 주장은 지나치다 할 것이다. 바) 하남시와 같은 수도권 근교의 농업이 주된 산업이 아닌 지역에서 공동구판장의 운영 사례를 찾을 수 없고, 춘궁동 소재 농협에서 구판장으로 허가 받아 불법으로 하나로마트 등 운영에 따라 이행강제금이 부과된 사례가 있고, 타 지역에서도 농협의 불법 용도변경 사례가 상당수 있음을 참고해 볼 때 사업 실현 가능성이 낮다할 것이라는 주장에 대하여 운영 사례를 찾을 수 없다는 것이 불가 처분의 사유가 될 수 없다. 더불어 불법 운영의 사례를 근거삼아 정당한 행정신청을 불가처분의 사유로 삼을 수도 없다. 사업 실현 가능성을 염두에 두고 건축인허가의 기준으로 삼을 수는 더욱 없다 할 것이다. 위와 같은 피청구인의 주장은 불가처분의 명분을 찾기에 불과하다고 할 것이다. 사) ○○농협이 신청한 내용은 조합원의 공동이익을 추구한다는 설립목적을 위배한 채 편법적인 허가를 통한 금융업, ○○○마트 운영에 따른 자체 영업이익 확대를 위한 행위라는 주장에 대하여 ○○농협은 지역농민의 공동이익을 추구하는 협동조합이다. ○○농협이 공동구판장으로 용도변경을 통하여 금융업소, 소매점을 운영하는 것도 하남농협의 고유의 사업목적에 부 합하는 것이며, 마땅히 조합원의 공동이익을 추구하는 행위이다. 청구인이 신청한 용도변 경을 편법적인 허가라는 피청구인의 주장은 마땅히 취소되어야 할 것이다. 5) 결론 피청구인은 용도변경 신청을 편법적인 행위로 결론 지어놓고 불가처분의 명분으로 주장하고 있으나, 이는 개특법의 적법한 행위신청을 부정하는 것과 다름없다. 또한 새로운 건축물의 조성이 아닌 기 조성된 건축물의 용도변경 신청마저도 개특법의 제정 목적을 훼손하는 행위로 단정하고 있다. 청구인의 용도변경 신청이 수리되어 적법한 용도로 사용이 된다면, 개특법의 규정에 따르는 일이 될 것이며, 불법적인 이용의 상황도 정리가 되는 것이다. 따라서 피청구인의 행위는 마땅히 철회되어 불가처분은 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 개요 가) 청구인은 2018. 9. 3. ○○시 ○○동 ○○○-○번지 상 창고, 농기계수리점을 공동구판장, 소매점, 금융업소 등으로 용도변경 신청한바 있다. 나) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 [별표 1] 제5호마목 3), 다)에 의하면“공동구판장은 지역생산물의 저장·처리·단순가공·포장과 직접 판매를 위한 경우(건축 연면적의 100분의 30 미만에 해당하는 면적 범위에서 슈퍼마켓, 일용품소매점, 휴게음식점, 금융업소 또는 방앗간의 용도로 사용하기 위한 경우를 포함한다)로서 건축 연면적 1천 제곱미터 이하로 설치하여야 한다.”고 규정하고 있다. 다) 신청 내용을 보면, 창고 등의 일부를 공동구판장으로 용도변경하고 부속용도로 금융업소, 소매점 등으로 용도변경을 위한 것이나, 현장 확인 결과, 2014년도부터 불법 용도변경 사용하고 있고 지역생산물의 저장 등 목적에 맞는 시설을 운영할 구체적인 자료가 없어 개발제한구역 내 편법적인 허가를 통한 불법사항을 예방하고 개발제한구역의 무분별한 훼손을 방지코자 불허가 처분하였다. 2) 청구인 주장에 대한 반박 가) 청구인의 건축물은 3동(가동, 나동, 다동)으로 건축되어져 있으며, 다동의 일부를 금융업소로 설치하는 것이 불가의 사유가 될 수 없다고 주장한다. 용도변경 후 3개동 건물은 각각 다른 주용도로 설계되어 있다. 가동은 농기계보관실과 수리점, 나동은 주용도 공동구판장 및 소매점, 창고 다동은 주용도 창고, 금융업소로 설계되었다. 각각 동의 주용도에 건물의 용도가 정해져있고, 이에 따라 주용도 공동구판장이 아닌 창고 건물에 금융업소는 입지가 안 된다 할 것이다. 또한, 공동구판장의 면적만을 기준으로 한다할지라도 설계되어 있는 692.49㎡을 70%로 볼 때 금융업소, 소매점 등은 30%에 해당하는 296.78㎡(불가처분서상 297.621㎡ 정정)가 가능하나, 소매점 201.3㎡, 금융업소 98.28㎡ 합계 299.58㎡로 2.8㎡를 초과하여 불가한 사항이다. 나) 청구인은 신청 건물의 당초 허가 당시(2011. 10. 27.)에는 금융업소가 허용되지 않았으나 2014. 11. 24. 시행령이 개정되어 신청하게 되었고, 불법적인 용도변경 행위에 대하여는 법률에 정하는 바에 따라 처분하면 되는 사항으로 불가 처분은 부당하다고 주장한다. 현장 확인 결과 가동 창고를 농기계 수리센터로, 나동 농기계수리점은 소매점(○○○마트), 농업 자재 판매소(농기구, 농약, 모종 등)로, 다동 창고는 전체를 금융업소로 불법 사용하고 있었다. 따라서 행정처분 대상으로 원상복구가 선행되어야 할 것이다. 또한, 2014년도 거리 사진을 참고했을 때, 당시부터 불법적 행위가 있었음을 알 수 있다. 이와 같은 정황으로 볼 때, 해당시설은 우리시 지역생산물을 저장, 판매를 위한 공동구판장의 운영을 위한 것이 아닌 편법적으로 금융업소, 소매점을 운영코자 하는 행위로 판단됐다. 다) 청구인은 개발제한구역 내 허가 신청 시 사업계획서에 어떠한 내용이 포함되어야 하는 기준이 없고, 부족한 사업계획서가 확인되었을 경우 보완으로 제출 받을 수 있었을 것이라고 주장한다. 전국적으로 농협에서 운영하는 구판장은 지역생산품이 특화된 지역에서 운영하는 경우는 있을지 모르나, 하남시와 같은 수도권 근교의 농업이 주된 산업이 아닌 지역에서 공동구판장의 운영 사례는 찾을 수 없었다. 우리시에서도 춘궁동 소재 농협에서 구판장으로 허가 받아 불법으로 하나로마트 등 운영에 따라 이행강제금이 부과된 사례가 있고, 타 지역에서도 농협의 불법 용도변경 사례가 상당수 있음을 참고해 볼 때 사업 실현 가능성이 낮다 할 것이다. 이와 같이, ○○농협이 신청한 내용은 조합원의 공동이익을 추구한다는 설립목적을 위배한 채 편법적인 허가를 통한 금융업, ○○○마트 운영에 따른 자체 영업이익 확대를 위한 행위라 할 것이다. 3) 결론 실현 가능한 구체적인 사업계획 없는 허가 신청, 타 용도로 불법 사용하고 있는 개발제한구역 내 건축물의 용도변경을 허용할 경우 개발제한구역의 무분별한 훼손이 우려되어, 개발제한구역의 효율적인 관리와 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보코자하는 개발제한구역의 지정 목적 등에 따른 불허가 처분은 적법하고 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하“도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271045"></img> 제18조(용도변경) ① 법 제12조제1항제8호에서“대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 10. 별표 1에 따른 건축 또는 설치의 범위에서 시설 상호 간에 용도변경을 하는 행위. 이 경우 기존 건축물의 규모ㆍ위치 등이 새로운 용도에 적합하여 기존 시설의 확장이 필요하지 아니하여야 하며, 주택이나 근린생활시설로 용도변경하는 것은 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지에 개발제한구역 지정 이후에 건축물이 건축되거나 공작물이 설치된 경우만 해당한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 설계도면, 출장복명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 9. 3. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 외 8필지 상 건축물에 대하여 건축허가(용도변경 : 창고, 농기계수리점 → 농기계수리점, 공동구판장, 소매점, 금융업소 등) 신청하였고, 용도변경 신청내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271047"></img> 나) 피청구인은 개발제한구역내에서 공동구판장은 건축 연면적 1천 제곱미터 이하로 설치할 수 있고, 구판장 연면적의 100분의 30미만에 해당하는 범위 내에서 금융업소, 일용품 소매점이 가능하지만, 신청 내용을 보면 금융업소를 용도변경하고자 하는 다동은 주용도가 창고이고, 이에 대한 부속용도로 금융업소를 설치하는 것으로 계획되어 있어 구판장 건물의 부속용도가 아니라는 사유로, 청구인에게 2018. 9. 18. 개발제한구역내 건축허가(용도변경) 불가처분 하였다. 다) 청구인의 건축허가 신청에 대하여, 피청구인이 2018. 9. 17. 현장 확인한 출장복명서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271049"></img> 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없지만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설(제1호마목), 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위(제8호)에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 제5호마목 3)다)에 따르면, 공동구판장은 지역생산물의 저장·처리·단순가공·포장과 직접 판매를 위한 경우(건축 연면적의 100분의 30 미만에 해당하는 면적 범위에서 슈퍼마켓, 일용품소매점, 휴게음식점, 금융업소 또는 방앗간의 용도로 사용하기 위한 경우를 포함한다)로서 건축 연면적 1천 제곱미터 이하로 설치하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은, 당초 허가받은 용도와 다르게 이용됨으로써 야기된 불법적인 이용상황을 정리하여 합법적인 이용을 위하여 이 건 건축허가(용도변경) 신청을 한 것이고, 청구인의 건물은 가동, 나동, 다동 3동으로 건축되어져 있으며 다동의 일부에 금융업소를 설치하는 것이 불가의 사유가 될 수 없으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 청구인이 건축허가(용도변경)를 신청하기 전에 개발제한구역에 있는 청구인의 건물 중 가동 창고를 농기계수리센터로, 나동 농기계수리점을 소매점(○○○마트) 및 농업 자재판매소로, 다동 창고를 금융업소로 각 불법사용한 사실은 다툼이 없고, 이와 같이 개발제한구역에서 본래 허가받은 용도가 아닌 타 용도로 불법사용하고 있는 건축물에 대하여 그 용도변경을 허용할 경우 개발제한구역 내 건축물의 편법적인 건축허가를 통해 불법사용을 방조하는 결과를 초래하고 나아가 개발제한구역의 무분별한 훼손이 우려된다 할 것이어서 이를 허용해서는 안 된다 할 것이다. 한편, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 제5호마목 3)다)에 의하면, 공동구판장은 지역생산물의 저장·처리·단순가공·포장과 직접 판매를 위한 경우(건축연면적의 100분의 30 미만에 해당하는 면적 범위에서 슈퍼마켓, 일용품소매점, 휴게음식점, 금융업소 또는 방앗간의 용도로 사용하기 위한 경우를 포함한다)로서 건축연면적 1천 제곱미터 이하로 설치하여야 한다고 규정하고 있는바, 청구인의 건축물은 각 용도가 구분되어 3동(가동, 나동, 다동)으로 건축되어 있는데, 청구인의 신청내용을 보면 금융업소로 용도변경하고자 하는 다동은 주용도가 창고이고, 이에 대한 부속용도로 금융업소를 설치하는 것으로 계획되어 있어 공동구판장의 부속용도가 아니며, 공동구판장 면적 대비 허용되는 소매점, 금융업소 등의 면적도 초과하고 있으므로 이 사건 통보는 적법·타당하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.