개발제한구역내 불법행위 시정명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역 내 소재한 경기도 ○○시 △△동 ###번지 토지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다) 주택 및 부속사(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이고, 피청구인은 2020년경 개발제한구역 내 불법행위 현지 조사 결과 이 사건 건축물이 무단 건축된 사실을 확인하여, 2020. 12. 3. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)에 따라 처분 사전통지 후, 2021. 3. 2. 같은 법 제12조를 위반하였다는 사유로 같은 법 제30조에 따라 1차 시정명령, 2023. 3. 15. 2차 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. ~ 3의2. (생략) 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 시정명령에관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 직접 시정명령을 할 수 있으며, 국토교통부장관은 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. ③ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(제2항에 따라 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 직접 시정명령을 하거나 국토교통부장관이 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한정한다. 이하 제4항부터 제6항까지에서 같다)는 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특별한 사유가 없으면 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 알려야 한다. ⑤ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다. ⑥ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828907"></img> 제24조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지ㆍ관리하여야 한다. ② 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장의 서식, 기재 내용, 기재 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장은 전자적 처리가 불가능한 특별한 사유가 없으면 전자적 처리가 가능한 방법으로 기록하고 유지ㆍ관리하여야 한다. 【개발제한구역내 불법행위의 예방과 단속에 관한 규정】 제15조(고발) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 적발된 불법행위에 대하여 법 제30조제1항에 따른 시정명령 기한내에 지시한 내용이 이행되지 아니한 때에는 관계법령이 정하는 바에 따라 위반행위자 등을 관계기관에 고발하여야 한다. ② 제1항에도 불구하고 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 위반행위자가 시정명령 등 행정처분의 내용을 성실히 이행하고, 다시 위반할 소지가 없는 것으로 인정하는 때에는 그 고발을 유예하거나 하지 아니할 수 있다. ③ 제1항에도 불구하고 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 적발된 불법행위가 개발제한구역의 과도한 훼손을 수반하는 등 중대한 위법행위에 해당하거나 그 위반성격이 상습ㆍ고의적인 경우에는 제13조제1항에도 불구하고 위반행위자를 시정명령없이 즉시 고발할 수 있다. ④ 위반행위자가 제1항 및 제3항에 따라 고발되었음에도 불구하고 불법행위에 대하여 원상복구하지 않는 경우에는 다시 위반행위자 등에게 법 제30조에 따른 시정명령을 하여야 하며, 시정명령 기간내에 원상복구하지 않을 경우에는 법 제32조제2호를 사유로 지체없이 고발하여야 한다. 이 경우 불법시설물이 원상복구될 때까지 최초 고발내용과 함께 영리목적ㆍ상습적 및 위반행위의 개선여지가 없음을 확인하는 추가자료를 구비하여 가중 처벌될 수 있도록 고발할 수 있으며, 이행강제금의 부과는 고발과 상관없이 시정명령이 있은 날을 기준하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 제1항부터 제4항까지에 관하여 소속기관에 「사법경찰관리의 직무를 수행할 자와 그 직무범위에 관한 법률」제5조제33호에 따라 특별사법경찰관 또는 특별사법경찰관리가 지명된 경우에는 위반행위자에 대한 수사 및 사건의 송치는 「사법경찰관리 집무규칙」에 따라 처리한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 현지조사 결과서, 이 사건 부지 항공사진, 현지조사 결과보고서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역 내 소재한 경기도 ○○시 △△동 ###번지(지목: 전) 소재 이 사건 건축물(주택 및 부속사)의 소유자이다. 나) 피청구인은 2008. 4. 7. 망 ◆◆◆으로부터 이 사건 부지 중 일부를 협의취득하여, 같은 해 4. 23. ‘△△동 ###-#’로 분할등기를 경료하였다. 다) 피청구인은 2008. 4. 25. 청구인에게 ‘△△-▽▽간 도로확포장공사’에 포함되는 △△동 ###-# 토지 및 지장물(이 사건 기존주택 포함)에 대한 보상금을 지급하였다. 라) 망 ◆◆◆은 2008년경 △△동 ###번지에 이 사건 건축물을 신축하여 거주하던 중 2019. 4. 16. 사망하였고, 청구인이 이 사건 건축물을 상속받아 현재 거주하고 있다. 마) 피청구인은 2020년경 현지 조사 결과 이 사건 건축물이 무단 건축된 사실을 확인하여, 2020. 12. 3. 시정명령 처분 사전 통지하였고, 2021. 3. 2. 개발제한구역법 제12조를 위반하였다는 사유로 같은 법 제30조에 따라 1차 시정명령, 2023. 3. 15. 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당 여부 청구인은 개발제한구역 내 소재한 경기도 ○○시 △△동 ###번지 소재 이 사건 건축물의 소유자이다. 청구인은 개발제한구역법 시행령 제13조 [별표 1] 제5호다목에 의하면 “기존의 주택이 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 주택의 소유자가 자기 소유의 토지에 신축할 수 있다”라고 되어 있고, 따라서 망 ◆◆◆이 공익사업으로 이 사건 기존 주택이 철거되고 그에 따른 철거 보상금을 모두 받았으며, 이 사건 부지에 이 사건 건축물을 적법한 절차에 따라 신축하였다고 주장한다. 이 사건 건축물이 적법한 절차에 따라 신축된 것인지 여부와 관련하여 살펴보건대, 개발제한구역법 제12조는 제한적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 제한하고 있으며, 다만 법령에서 정하는 일부 항목에 대하여 시장의 허가(또는 신고)를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제13조 [별표 1] 제5호다목은‘신축’할 수 있는 경우를 규정하고 있으며, ‘기존 주택’에 대하여‘개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존 주택(시행령 제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택)’으로 정의하고 있다. 따라서 개발제한지역 내에서는 기존 주택이 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장으로부터 허가를 받아 그 기존 주택의 소유자가 자기 소유의 토지에 신축할 수 있으나, 이 경우에도 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이어야 하고, 같은 법 시행령 제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다, 다시 말해서‘기존 주택’이라 함은 개발제한구역 지정 당시부터 있었고,‘개발제한구역 건축물관리대장’에 등재된 주택을 말한다. 위 인정사실에 비추어 보면, ○○시 △△동은 1972. 8. 25. 건설교통부 고시로 개발제한구역으로 지정되었고, 경기도 개발제한구역 관리시스템의 항공사진을 보게 되면 망 ◆◆◆이 거주하였던 이 사건 기존주택은 2001년에서 2003년 사이에 생겨난 건축물로 추측된다. 또한 2008년경 이 사건 기존주택 철거 후 동일 지번 내 이 사건 건축물을 2009년에서 2010년 사이에 신축한 것으로 추측되나, 행위허가 내지 신고를 득한 사실이 없고, 피청구인이 관리 중인 ‘개발제한구역 건축물관리대장’목록에서 검색한 결과 등재된 사실을 확인할 수 없는 점 등의 사정을 종합할 때, 망 ◆◆◆이 거주하던 이 사건 기존주택은 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호다목에 해당하는 ‘기존 주택’ 요건을 갖추었다고 볼 수 없으므로, 공익사업에 따른 보상 여부와는 관계없이 신축 대상이 될 수 없다. 따라서 청구인의 이 사건 건축물은 개발제한구역법 제12조 위반에 해당하며, 같은 법 제30조에 따른 시정명령(철거) 조치 대상에 해당되는 것으로 판단된다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 개발제한구역법령에 따라 적법하게 취해진 조치이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.