개발제한구역내 불법행위 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역내 진출입로가 없는 청구인 소유 건물의 진출입로를 개설하기 위하여 2014. 1. 28. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제9호를 근거로 피청구인에게 토지형질변경을 위한 행위허가를 신청하였으나, 피청구인은 현재의 건물은 무허가 건축물이고 현재의 지번 상에 개발제한구역 지정 전에 주택이 존재하였다는 증빙이 없어 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」 제3조제2항에 따라 양성화 대상이 아니라는 이유로 2014. 3. 5. 행위허가 신청에 대하여 반려처분을 하였다. 이에 대하여 청구인은 진입로 개설을 위하여 무단으로 토지형질변경(187.2㎡, 임야·대지 → 진입로·배수로)을 하였고, 피청구인은 시정명령과 사전통지 절차를 거쳐 2014. 8. 19. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조의2 규정에 따라 이행강제금 5,443,320원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 등 3필지에 대한 청구인의 진입로 개설행위가 개발제한구역내 무단형질변경(임야, 대지 → 진입로, 배수로) 행위로써 개발제한구역법 제12조 규정 위반이라며 시정명령을 하였고 시정이 되지 않자 같은 법 제30조의2에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 그러나 개발제한구역내에서 기존주택의 진입로 설치를 위한 토지형질변경은 개발제한구역법 시행령 제14조제9호에 따라 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로써 허가권자의 허가를 받아야 가능하며, 개발제한구역법 제12조제4항의 규정에 의한 경미한 행위는 ‘허가를 받지 아니하거나, 신고를 하지 아니하고 할 수 있다.’ 라고 규정하고 있으며, 3) 같은 법 시행규칙 별표4에서 허가 또는 신고없이 할 수 있는 행위(제12조 관련)로 3. 마을공동사업인 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 중, 나. 마을도로(진입로를 포함한다) 및 구거를 정비하거나 석축을 개수·보수하는 행위. 마. 토관을 매설하는 행위 등을 들고 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제53조제3호에서도 토지의 형질변경은 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토·성토·정지 등은 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위로 규정하고 있으므로 부디 입법취지를 살려 합리적이고 긍정적인 해석으로 청구인의 답답함을 해결해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 주택 또는 근린생활시설의 진입로 개설을 목적으로 개발제한구역법 시행령 제14조제9호를 근거로 피청구인에게 이 사건 토지의 형질변경 허가를 신청하였다. 청구인은 ○○동 ○○○-○번지상 주택이 개발제한구역 건축물 관리대장에 등재된 기존의 주택이라고 주장하였으나 항공사진 등에 따라 해당 건축믈에 대하여 검토한 결과 현황건물과 청구인이 주장하는 건축물 관리대장상의 건축물이 동일한 건축물이라고 인정하기 어려워 실제 건축물이 과거에 존재하였다는 증빙자료를 제출토록 2차례에 걸쳐 보완을 요구하였다. 2) 이에 대하여 청구인이 보완자료를 제출하였으나 개발제한구역 건축물 관리대장과 현황건물의 동일성을 증명하기에 불충분하여 행위허가 신청을 반려하였다. 반려된 후 청구인이 무단으로 진입로 개설 등 토지 형질변경을 함에 따라 피청구인이 시정명령을 하였으나 원상복구를 하지 않아 이행강제금을 부과하였다. 3) 청구인이 주장하는 개발제한구역법 시행규칙 별표4 제3호는 마을공동사업인 경우에 한하여 인정되는 사항이므로 청구인 개인만을 위한 진입로 개설행위에는 이 규정을 적용할 수 없다. 또한 개발제한구역내에서의 토지의 형질변경은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 아닌 개발제한구역법을 적용하여야 하며, 개발제한구역법 시행규칙 별표4 제1호에 따르면 농림수산업을 위한 50센티미터 이하의 절·성토를 제외하고는 허가나 신고를 받아야 한다. 따라서 청구인이 진입로를 개설하기 위하여 토지형질변경을 하려면 개발제한구역법 제12조에 따라 허가를 받아야 함에도 불구하고 청구인은 신청이 반려된 후 무단으로 토지를 형질변경하고 수차례의 시정명령에도 원상복구를 하지 않은 바, 개발제한구역법 제30조의2 규정에 따라 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】[시행 2014.8.7.] [법률 제11998호, 2013.8.6., 타법개정] 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 ② (생략) ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】[시행 2014.4.29.] [대통령령 제25325호, 2014.4.28., 일부개정] 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009.8.5., 2013.3.23.> 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 2. 경작 중인 논·밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논·밭의 환토·개답(開沓)·개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 삭제 <2009.8.5.> 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위 6. 삭제 <2010.10.14.> 7. 기존의 공동묘지를 그 묘역의 범위에서 공설묘지로 정비하기 위한 토지의 형질변경 8. 농업용 늪지와 농업용수 공급시설을 설치하기 위한 토지의 형질변경 9. 주택 또는 근린생활시설 및 별표 1 제5호마목에 따른 주민 공동이용시설 중 마을공동작업장·마을공동회관·공동구판장·공판장 또는 목욕장의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경 9의2.「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」에 따른 전통사찰의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경. 이 경우 그 진입로의 너비는 4미터 이내로 하되, 차량의 교행(交行)이나 대피 등 안전확보를 위한 곳에서는 그 너비를 8미터까지로 할 수 있다. 10. 개발제한구역의 지정 이전부터 방치된 광업폐기물·폐석(廢石) 및 광물찌꺼기를 제거하기 위한 토지의 형질변경 11. 법 제15조제1항에 따라 지정된 취락지구를 정비하기 위한 사업의 시행에 필요한 토지의 형질변경 12. 건축물이 철거된 토지 및 그 인접 토지를 녹지 등으로 조성하기 위한 토지의 형질변경 13. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제1호 및 제2호에 따른 공익사업을 시행하기 위한 토석의 채취 14. 하천구역에서의 토석 및 모래·자갈의 채취와 저수지 및 수원지의 준설(浚渫)에 따른 골재의 채취 15. 국토교통부령으로 정하는 지하자원의 조사 및 개발(이를 위한 공작물의 설치를 포함한다) 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경 17. 「주차장법」에 따른 건축물 부설주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(기존의 대지에 설치할 수 없는 경우만 해당한다) 18. 「농어촌정비법」에 따른 주말농원에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(노외주차장의 면적이 600제곱미터 이하인 경우만 해당한다) 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2009.8.5, 2010.10.14, 2011.1.28, 2012.5.14, 2013.10.30, 2014.1.28> 1. 주택 및 근린생활시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 증축·개축 및 대수선(大修繕) 가. 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우 나. 증축·개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우 2. 농림수산업용 건축물(관리용 건축물은 제외한다) 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우의 증축·개축 및 대수선 가. 증축·개축 및 대수선되는 건축면적 또는 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우 나. 축사, 동물 사육장, 콩나물 재배사(栽培舍), 버섯 재배사, 퇴비사(발효퇴비장을 포함한다) 및 온실의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 200제곱미터 미만인 경우 다. 창고의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우 2의2. 「농어촌정비법」 제2조제16호다목에 따른 주말농원사업 중 주말영농을 위하여 토지를 임대하는 이용객이 50명 이상인 주말농원사업에 이용되는 10제곱미터 초과 20제곱미터 이하의 농업용 원두막(벽이 없고 지붕과 기둥으로 설치한 것을 말한다)을 설치하는 행위. 다만, 주말농원을 운영하지 아니하는 경우에는 지체 없이 철거하고 원상복구하여야 한다. 3. 근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 휴게음식점·제과점 또는 일반음식점으로 용도변경하는 경우는 제외한다. 4. 벌채 면적이 500제곱미터 미만이거나 벌채 수량이 5세제곱미터 미만인 죽목의 벌채 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물건을 쌓아두는 행위 가. 제17조제1항에 따른 물건을 1개월 미만 동안 쌓아두는 행위 나. 중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 제17조제1항에 따른 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위 6. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 문화재의 조사·발굴을 위한 토지의 형질변경 7. 생산품의 보관을 위한 임시 가설 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것을 포함한다)의 설치(기존의 공장 및 제조업소의 부지에 설치하는 경우만 해당한다) 8. 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대·옹벽·사방시설 등의 설치 9. 영농을 위한 지하수의 개발·이용시설의 설치 10. 논을 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 11. 논이나 밭을 과수원으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 12. 대지화되어 있는 토지를 논·밭·과수원 또는 초지로 변경하기 위한 토지의 형질변경 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542297"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】[시행 2013.11.29.] [국토교통부령 제33호, 2013.10.30., 일부개정] 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013.3.23, 2013.10.30> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542301"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542299"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542295"></img> 【특정건축물 정리에 관한 특별조치법】[시행 2014.7.15.] [법률 제12248호, 2014.1.14., 타법개정] 제3조(적용범위) ① 이 법은 2012년 12월 31일 당시 사실상 완공된 주거용 특정건축물로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물(이하 "대상건축물"이라 한다)에 적용한다. 1. 세대당 전용면적 85제곱미터(증축·대수선한 부분으로서 사용승인을 받지 못한 부분을 포함한다) 이하인 다세대주택 2. 다음 각 목의 규모(증축·대수선한 부분으로서 사용승인을 받지 못한 부분을 포함한다) 이하인 단독주택 가. 연면적 165제곱미터 이하(다가구주택은 제외한다) 나. 연면적 330제곱미터 이하(다가구주택에 한정한다) ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 구역·부지 또는 보전산지의 대상건축물에 대하여는 이 법을 적용하지 아니한다. <개정 2014.1.14., 2014.5.21.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 도시·군계획시설의 부지 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역. 다만, 해당 개발제한구역의 지정 전에 건축하거나 대수선한 대상건축물의 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 「군사기지 및 군사시설 보호법」 제2조제6호에 따른 군사기지 및 군사시설 보호구역. 다만, 해당 군사기지 및 군사시설 보호구역의 지정 전에 건축하거나 대수선한 대상건축물과 「군사기지 및 군사시설 보호법」 제2조제14호에 따른 관할부대장의 건의에 따라 국방부장관이 이 법을 적용하기로 결정한 대상건축물의 경우에는 그러하지 아니하다. 4. 「도로법」 제40조에 따른 접도구역 5. 「도시개발법」 제2조제1항제1호에 따른 도시개발구역. 다만, 해당 도시개발사업에 지장이 없는 대상건축물의 경우에는 그러하지 아니하다. 6. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제1호에 따른 정비구역. 다만, 해당 정비사업에 지장이 없는 대상건축물의 경우에는 그러하지 아니하다. 7. 「산지관리법」 제4조제1항제1호에 따른 보전산지 8. 대통령령으로 정하는 바에 따라 지정하는 상습재해구역 또는 환경정비구역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2014.8.7.] [법률 제11998호, 2013.8.6., 타법개정] 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14> 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다.<개정 2011.4.14> 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 [전문개정 2009.2.6] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2014.8.14.] [대통령령 제25090호, 2014.1.14., 일부개정] 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 "대통령령으로 정하는 경미한 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. <개정 2005.9.8., 2006.8.17., 2008.9.25., 2009.7.7., 2009.7.27., 2010.4.29., 2012.4.10.> 3. 토지의 형질변경 가. 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토·성토·정지 등(포장을 제외하며, 주거지역·상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다) 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 개발제한구역내 진출입로가 없는 청구인 소유 건물의 진출입로 개설을 위하여 2014. 1. 28. 피청구인에게 토지형질변경을 위한 행위허가를 신청하였고, 피청구인은 2014. 2. 4.과 2014. 2. 19. 청구인 소유 지번(○○○-○번지)에 주택이 존재했었다는 증빙자료 등을 제출하도록 보완을 요구하였다. 나) 이에 청구인이 2014. 3. 4. 토지대장(○○○-○번지)과 ○○동○○○-○, -2번지의 건축물관리대장을 증빙자료로 제출하였으나 피청구인은 위 건축물 관리대장에 기재된 건물이 청구인 소유의 건물과 동일한 건물이 아니라는 이유로 2014. 3. 5. 청구인의 행위허가 신청을 반려하였다. 다) 한편, 청구인 소유 건물은 ○○동○○○-○번지상에 위치해 있고, 청구인이 증빙자료로 제출한 건축물 관리대장은 ○○동○○○-○, -2번지(843㎡, 건축면적 33㎡)에 대한 자료이다. 라) 진출입로 개설을 위한 행위허가 신청이 반려되자 청구인은 무단으로 토지형질변경(187.2㎡, 임야·대지 → 진입로·배수로)을 하였고, 피청구인은 시정명령과 사전통지 절차를 거쳐 2014. 8. 19. 개발제한구역법 제30조의2 규정에 따라 이행강제금 5,443,320원을 부과하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채 등을 할 수 없고, 같은 법 제30조에 따르면 제12조에 따른 허가를 받지 않고 토지의 형질변경 행위 등을 한 경우 시장·군수·구청장은 해당 행위자 등에 대하여 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제30조의2 제1항에 따르면 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. 3) 청구인은 개발제한구역내에서 기존주택의 진입로 설치를 위한 토지형질변경은 개발제한구역법 시행령 제14조제9호에 따른 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경에 해당하므로 허가가 가능하며, 개발제한구역법 제12조제4항 및 같은 법 시행규칙 별표4에 따라 마을공동사업 중 ‘마을도로(진입로를 포함한다) 및 구거를 정비하거나 석축을 개수·보수하는 행위’와 ‘토관을 매설하는 행위’는 허가 또는 신고없이 할 수 있는 행위에 해당하고, 국토계획법 시행령 제53조제3호에서도 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토·성토·정지 등 토지형질변경은 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위로 규정하고 있으므로 이 사건 처분을 취소하여야 한다고 주장한다. 살피건대, 청구인 소유의 건물은 건축허가를 받은 바 없는 무허가 건축물에 해당하는 것으로 판단되고, 또한 항공사진을 볼 때 청구인 소유의 건물이 2008년 이전에는 존재하지 않았던 것으로 보이므로, 개발제한구역 지정 전부터 청구인 소유의 건축물이 존재하였던 것이 아니어서 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」 제3조제2항제2호에 따른 양성화 대상도 아니라 할 것이다. 따라서 무허가 건축물에 대하여 개발제한구역법 시행령 제14조제9호를 적용하여 진입로 개설을 위한 토지형질변경 허가를 할 수는 없다 할 것이고, 또한 개발제한구역법 시행규칙 별표4에서 허가 또는 신고없이 할 수 있는 행위로 규정한‘마을도로(진입로를 포함한다) 및 구거를 정비하거나 석축을 개수·보수하는 행위’와‘토관을 매설하는 행위’는 마을공동사업일 경우에 가능한 것이므로 청구인의 경우 이에 해당하지 않는다. 따라서 진출입로 개설을 위한 청구인의 행위허가 신청에 대하여 피청구인이 2014. 3. 5. 한 반려처분에 법리오해나 사실오인 등의 위법이 있다고 보이지 않고, 나아가 개발제한구역에서는 특별법 우선의 원칙에 따라 국토계획법 보다 개발제한구역법을 우선 적용하여야 하는 바, 개발제한구역내에서의 토지형질변경 행위는 개발제한구역법 제12조에 따라 허가를 받아야 가능한 것이므로, 청구인이 개발제한구역 내에서 허가를 받지 않고 토지형질변경 행위를 하여 개발제한구역법 제12조를 위반한 사실이 인정되고 또한 개발제한구역법 제30조에 따른 피청구인의 시정명령에 대하여 청구인이 원상복구를 하지 않음에 따라 피청구인이 같은 법 제30조의2 규정에 따라 한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.