개발제한구역 내 야영장 사업자 미선정 심판청구

1. 사건개요 피청구인은 2022. 6. 21. 00시 공고 제2022-000호로 ‘00시 개발제한구역 내 야영장·실외체육시설 사업자 선정 계획 공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)를 하였고 청구인은 2022. 7. 6. 피청구인에게 야영장 사업자 선정 신청서를 제출하였다. 피청구인은 2022. 8. 12. 신청 자격 미달을 이유로 청구인을 사업자로 선정하지 않았음을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2004년 주소를 000시 000읍 00번지로 옮기고 2022년 현재까지 농사를 주업으로 살고 있다. 원래 00리 산 00 건물은 정미소이나 공무원 실수로 2004년 누락분 등재될 때 관리사로 등재된 것이다. 2) 청구인은 2019년 그린벨트 야영장 신청 때는 77점 받아 탈락하였는데 이번에는 거주지에 주택이 없어 서류심사조차 하지 않았다고 한다. 2019년과 2022년 공고문은 똑같은데 2022년 신청은 심사도 없이 탈락한 것은 납득할 수 없다. 3) 공고문에 명시된 거주자란 우리나라 법상 국내에 주소를 두거나 국내에 183일 이상 거소를 둔 개인을 말한다(조세법 제1조제1항[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]). 000시 00에 주소를 두고 24년을 살았는데 어째서 거주자로 인정하지 않는 것인지 이해할 수 없다. 바로 잡아 달라. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 청구취지는 청구인이 신청자격이 있다는 확인을 받으려는 것으로 보이나 설사 이 사건 심판청구를 통해 청구인이 공고상의 거주 요건을 갖추었다고 인정되더라도 청구인이 사업자로 된다고 단정할 수 없고 실제 청구인 신청지에는 불법 건축물이 있어 선정될 수 없어 결국 이 사건 심판청구는 확인의 이익이 없으므로 각하되어야 한다. 2) 청구인의 거주지인 00리 산00번지 건축물은 주 용도가 축사이며 부속용도의 관리사와 화장실로 구성되어 있고 위반 건축물로 등재되었다. 3) 국토교통부 및 경기도의 질의회신 및 지침에 따르면 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 ‘개발제한구역법 시행령’이라 한다) 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 사목(2018. 12. 4. 개정)의 ‘10년 이상 거주자’란 “신청 당시까지 거주하는 동안 거주 용도의 적법한 건축물에 적법하게 주민등록을 하고 10년 이상 실제 거주한 경우에 해당” 해야 하므로 이 사건 처분은 적법하며 2019년 신청 시 심사를 했던 것은 해당 내용이 개정된 지 얼마 되지 않아 해석 기준이 명확지 않아 그렇게 한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6, 2010.4.15, 2011.4.14, 2011.9.16, 2013.5.28, 2014.1.28, 2015.12.29, 2019.8.20> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829321"></img> 부 칙 <대통령령 제29331호, 2018. 12. 4.> 부칙보기 제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 구【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829323"></img> 【소득세법】 제1조의2(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2010. 12. 27., 2014. 12. 23., 2018. 12. 31.> 1. “거주자”란 국내에 주소를 두거나 183일 이상의 거소(居所)를 둔 개인을 말한다. 【주민등록법】 제6조(대상자) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소(이하 “거주지”라 한다)를 가진 다음 각 호의 사람(이하 “주민”이라 한다)을 이 법의 규정에 따라 등록하여야 한다. 다만, 외국인은 예외로 한다. <개정 2014. 1. 21.> 1. 거주자: 거주지가 분명한 사람(제3호의 재외국민은 제외한다) 【행정심판법】 제9조(청구인적격) ①취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 또한 같다. ②무효등확인심판청구는 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 청구서, 답변서, 청구인 신청서 및 제출서류, 이 사건 공고, 2019년 공고, 건축물대장, 등기사항전부증명서, 경기도 개발제한구역 내 야영장 및 실내체육시설 안내서 등 각 증빙자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 피청구인은 2022. 6. 21. 다음 요지의 이 사건 공고를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829325"></img> 나) 청구인은 2022. 7. 6. 이 사건 신청을 하였는데, 당시 신청서에는 신청인 주소가 000시 000(00리 00, 지목 임야, 개발제한구역)으로 되어있고 야영장 신청지는 남00시 0번지(지목 답, 1,398㎡, 개발제한구역)와 00리 00번지(지목 과수원, 4,524㎡, 개발제한구역) 중 2,045㎡이다. 다) 피청구인은 2022. 8. 12. 청구인이 사업자로 선정되지 않았다는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 라) 청구인은 2022. 8. 26. 2019년 개발제한구역 야영장 신청 심사결과와 2022년 선정 안 된 사유 및 당시 심사결과표에 대한 정보공개 청구를 하였고 피청구인은 2022. 9. 2. ‘2019년 신청은 총점 77점으로 미선정’, 2022년 신청은 ‘이 사건 공고의 2. 신청자격의 ②에 따른 신청자격 미달(거주용도의 적법 건축물 외 거주 이력 등)’이라는 내용을 공개하였고 심사결과표는 비공개하였다. 마) 한편, 청구인은 1998. 6. 23. 00시 00번지(지목 전, 개발제한구역)로 전입하였다가 2004. 8. 2. 00리 산00번지로 전입하였다. 바) 청구인은 00리 0번지와 00번지 토지 소유권은 2001년에, 00리 산0번지 토지 소유권은 2002. 4. 25. 취득하였고 00리 산00번지와 산00번지 상의 건물(흙벽돌조의 1층 동물 및 식물관련시설)의 소유권은 2011. 7. 28. 취득하였다(토지 및 건물 등기사항전부증명서 및 건축물대장 등 참조). 사) 00리 산00번지와 산00번지 상의 건축물은 동식물 관련시설로 축사(169.16㎡)외에 관리사(78.25㎡)와 화장실(7.44㎡)로 구성되어 있고 2009. 8. 20. 이후 00시 건축과-0000호에 의거 위반건축물(관리사를 음식점으로 용도변경, 기타 임야를 창고 등으로 무단증축 및 형질변경, 행위일시 2001년)로 표기되어있다. 아) 경기도지사가 국토교통부 지침 등을 근거로 시군에 시달한 ‘경기도 개발제한구역 내 야영장 및 실외체육시설 안내서(이하 ‘이 사건 안내서’라 한다)’중 신청자격 세부기준에 따르면 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 사목의 ‘10년 이상 거주자’란 ‘허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 10년이상 계속 거주하고 있는 자(로서) 신청 당시까지 거주하는 동안 거주 용도의 적법한 건축물에 적법하게 주민등록을 하고 10년 이상 실제 거주한 경우에 해당’한다고 규정하고 있다. 2) 관련 법령의 규정 개발제한구역법 제12조 제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 할 수 없다. 다만 제12조 제1항 제1호 마목에 따른 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설의 설치 행위 등 각호의 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 할 수 있다. 또한 같은 법 시행령 제13조 제1항 및 [별표 1] 제5호 사목에 따라 야영장은 마을공동, 10년 이상 거주자 또는 지정 당시 거주자만 설치할 수 있다. 3) 본안 전 판단 피청구인은 청구인의 청구취지는 청구인이 신청 자격이 있다는 확인을 받으려는 것이고 설사 거주 요건을 갖추었다고 하더라도 다른 이유로 청구인은 야영장 사업자로 선정될 수 없으므로 확인의 이익이 없다고 주장한다. 행정심판 청구인은 일반적으로 전문적 법률 지식을 갖지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나, 이러한 경우 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2005두11500 판결 참조). 살피건대, 이 사건 청구서상의 청구취지가 다소 불명확하기는 하나 청구서 내용을 종합하면 2022. 8. 12. 자 피청구인의 처분이 잘못되었으므로 이를 바로 잡아 달라는 것으로 보이고 ‘바로 잡아달라’는 것은 이 사건 처분의 시정, 즉 이 사건 처분의 취소를 구하는 것으로 선해하여 판단하는데 무리가 없어 보인다. 그렇다면 피청구인의 이 사건 공고에 따라 야영장 사업자 선정을 신청한 청구인으로서는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다. 4) 본안에 대한 판단 청구인은 이 사건 공고문상 신청자격은 ‘남양주시 개발제한구역 10년 이상 거주자(현재 해당 개발제한구역에서 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람)’이고 청구인은 해당 요건에 해당하며, 같은 내용의 2019년 공고에 대해서는 신청자격을 인정하였음에도 이번에는 이를 인정하지 않는 것은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 청구인의 주장과 같이 이 사건 공고문의 내용만을 보면 청구인은 이 사건 공고 당시 남양주시 개발제한구역에서 10년 이상 계속 주민등록이 되어 있는 사람이고 2019년 공고(2019-000호)의 자격 요건도 2022년과 같음에도 불구하고 2019년 신청에 대해서는 점수심사까지 한 반면 2022년도에는 신청자격 자체가 없다고 하였으므로 이 사건 처분이 다소 부적정해 보이기도 하지만 다음과 같은 사정 즉, ①개발제한구역에서는 원칙적으로 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 등의 행위는 허용하지 않으면서도 예외적으로 일정한 경우 이를 허용한 것은 개발제한구역 지정으로 불편을 겪는 주민들의 생업을 지원하거나 불편을 보상하고자 하는 목적으로 도입한 것이고 이러한 개발행위가 예외적으로 허용되는지에 대한 관련 규정은 그 요건을 엄격하게 해석하여야 하는 점, ②개발제한구역법 제12조 제1항 단서의 규정 형식이나 수익적 행정행위라는 허가의 성격을 고려하면 개발제한구역 내 행위허가는 재량행위이고 행정청으로서는 그 행위에 대한 기준 내지 지침을 설정할 수 있는 점(대법원 2002. 5. 31 선고 2001추88 판결 등 참조), ③이러한 취지를 고려하면 국토교통부 장관의 야영장 자격요건에 대한 질의회신 사례(000과-000호, 2020. 4. 22)를 반영하여 이 사건 안내서에‘10년 이상 거주자’를 ‘거주 용도의 적법한 건축물에 적법하게 주민등록을 하고 10년 이상 실제 거주한 경우’로 한정하여 주거 목적 외 건축물 혹은 위법 건축물에 거주하거나 주민등록에도 불구하고 실제 거주하지 않는 사람의 신청 자격을 제한한 것이 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다고 보기 어려운 점, ④청구인은 개발제한구역인 00리 산00번지에 전입하여 주민등록이 되어 있기는 하나(혹은 거주하고 있기는 하나) 해당 건축물은 동·식물 관련시설인 축사(관리사 포함)로 거주 용도의 건축물로 단정할 수 없고 더구나 해당 건축물은 불법 용도변경, 증축 등을 이유로 위반 건축물로 등재되어 적법한 건축물로 보기 어려운 점, ⑤개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호 사목의 ‘10년 이상 거주자’는 2018. 12. 4. 개정되었고 10년 이상 거주자의 의미에 대해 국토교통부에서 지침 등을 통해 그 범위를 설정한 것은 2020년 4월 경으로, 2019년 청구인 신청에 대해 피청구인이 신청자격을 인정하였다 하여 2022년 처분이 잘못되었다고 할 수 없는 점 등을 종합하면 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 이는 소득세법 제1조의2 제1항 제1호의 오기로 보인다.