개발제한구역내 위법행위 시정명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○-4, 같은 동 산○○-3의 공유자인데, 피청구인은 2019. 8. 16. ○○시 ○○동 ○-4(답), 같은 동 □-1(답), 같은 동 □-19(임), 같은 동 산○○-3(임)(이상 4필지를 합하여 이하‘이 사건 토지’라고 한다) 토지와 관련하여 청구인이 불법 토지형질변경 후 주차장 용도로 사용하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하였다는 사유로 같은 해 9. 16.까지 원상복구하도록 시정명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 주장 피청구인은 청구인이 ○○시 ○○동 ○-4, □-1, □-19, 산○○-2에 소재한 주차장을 철거하지 않을 경우 시정명령이 이행될 때까지 이행강제금을 부과하겠다는 것이다. 2) 이 사건 처분의 부당성 등 가) 청구인은 이 사건 토지를 주차장 용도로 사용하지 않고 있다. 청구인은 이 사건 토지를 매입한 후 농지로 사용하려고 하였으나 지하에 매장된 폐기물로 인해 식물이 괴사하였고, 계속해 과실수 등을 식재하고 있다. 그런데 이 사건 인근 중고자동차 매매시장의 회사원, 주민 등이 청구인의 감시가 소홀한 틈을 이용해 자신들의 차를 무단으로 주차시켜 놓았다. 청구인은 이를 해결하기 위해 차주들에게 차량을 이동 주차할 것을 수없이 요구하였으나 차주들이 청구인의 요구에 응하지 않고 있는 상태이다. 그리고 청구인은 이 사건 토지에 주차되어 있는 차주들에게 주차비를 한 푼도 징수한 사실이 없다. 나) 청구인은 이 사건 토지를 매입 목적대로 주말·체험영농의 목적으로 사용하기 위해 노력했다. 청구인은 야산형태로 되어 있는 이 사건 토지를 매입하여 주말체험영농의 목적으로 사용하기 위해 평탄화 작업을 하던 중 지하에 불법으로 매립된 다량의 건축폐기물을 발견하여 약 2억 원 상당의 경비를 투자해 폐기물을 수거처리하였으나, 건축폐기물이 지하 4~5m까지 매립되어 있어 청구인의 경제적 능력으로는 더 이상 폐기물을 처리할 수가 없었다. 그래서 청구인은 할 수 없이 약 2천만 원 상당의 금원으로 이 사건 토지에 과실수 등을 식재하였으나 식물이 괴사하였다. 그럼에도 불구하고 청구인은 계속해 이 사건 토지에 과실수 등을 식재해 용도에 맞게 사용하려고 노력하였지만 그 때마다 식물이 괴사하고 있는 상태이다. 하지만 청구인은 현재도 이 사건 토지에 과실수를 식재하는 등 통지의 목적에 맞게 사용하고자 부단히 노력하고 있다. 다) 건축폐기물 무단 매립에 대하여 이 사건 토지 인근에 거주하는 원주민들의 언동에 의하면, 1988년경 ○○ ■동 신도시가 개발될 당시 건축업자들이 건축폐기물을 무단으로 이 사건 토지에 건축폐기물을 매립하였다고 한다. ○○ ■동 신도시가 개발될 당시 행정기관 주민들은 건축폐기물의 불법성에 대한 인식이 부족한 상태에서 인적사항 불상의 건축업자가 행정기관의 감시가 소홀한 서울과 ○○시 경계에 있는 이 사건 토지에 다량의 건축폐기물을 무단 매립한 것으로, 청구인은 건축폐기물을 무단으로 매립한 건축업자 상대로 민형사 소송을 제기하려고 하였으나 시일(형사 공소시효 만료, 민사 소멸시효 만료)이 경과되어 청구인은 아무런 조치도 취할 수 없는 상황이다(청구인은 이 사건 토지를 2015년경 매입하였다). 라) 이 사건 토지는 농지로서 사용할 수 없다. 이 사건 토지를 농지로 사용하려면 지하 4-5m에 광범위하게 매립되어 있는 건축폐기물을 수거하여야 하나 폐기물 처리비용으로 약 10억 원 이상이 소요되어 청구인의 자금사정상 처리비용을 마련할 수 없으며, 설사 천문학적인 비용으로 건축폐기물을 처리하였다고 하더라도 토지에 식물을 식재할 수 있는 원상복구까지는 몇 년이 걸릴지도 모르는 상태이다. 마) 이 사건 토지는 처분을 할 수 없는 상태이다. 위와 같이 건축폐기물 매립으로 인해 이 사건 토지는 농지로서 기능을 완전히 상실한 상태로, 이 사건 토지를 매입하여 농사를 할 사람은 없다. 바) 피청구인 소속 관련 공무원도 이 사건 토지에 건축폐기물이 매립된 사실을 알고 있다. 청구인은 피청구인 관련 공무원이 현장 확인 점검 또는 기회가 있을 때마다 관련 공무원들에게 이 사건 토지에 건축폐기물이 매립되어 있어 농사를 할 수 없다고 소명을 하였으며 또한 관련 공무원들도 건축폐기물이 매립되어 이 사건 토지는 농지로 사용할 수 없다는 사실을 명백히 알고 있다. 사) 현재 이 사건 토지의 사용실태 및 인근 상황 청구인은 이 사건 토지에 과실수를 식재하는 등 무단히 노력을 하였으나 과실수 등 식물이 괴사하자, 인근에 있는 주민·회사원들이 차량을 무단으로 주차시켜 놓고 있으며, 이 사건 토지 인근에는 ○○ 시내버스 공영주차장, 서울 신월동 자동차 매매단지 및 대형 중고자동차매매단지가 신축 중인바, 이 사건 토지 인근은 이미 도시화가 되어 있다. 아) 이 사건 토지 관련 행정심판이 계류중이다. 청구인은 이 사건 토지를 공익목적으로 활용할 계획으로 피청구인에게 “전기차 충전기시설 설치허가”신청을 하였으나 불허가 처리되어, 현재 피청구인을 상대로 행정심판을 청구하여 행정심판이 계류 중이니(2019경기행심1221), 이 점 참작되어야 한다. 3) 결론 따라서 피청구인은 청구인의 이러한 제반사정들을 잘 알고 있으면서도, 청구인에게 개발제한구역 내 위법행위 시정명령 및 이행강제금 부과예정 통보를 하여, 이는 너무 가혹하여 적절한 재량권 범위를 벗어난 위법·부당한 처분이라고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 개요 청구인은 2019. 8. 16. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 위반으로 같은 법 제30조 규정에 의하여 무단형질변경 등에 대한 원상복구 시정명령을 받았으나 이 통보는 적절한 재량권의 범위를 벗어난 위법·부당한 처분이라고 판단하여 2019. 9. 11. 행정심판을 청구하였다. 2) 이 사건 처분의 정당성 가) 이 사건 ○○시 ○○동 ○-4, □-1, □-19, 산○○-3번지는 개발제한구역으로 개발제한구역법 제12조에 의하여 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 엄격히 제한하고 있다. 나) 청구인은 이 사건 토지를 주차장 용도로 사용하지 않고 있으며 인근 주민 등이 무단으로 주차시켜 놓았다고 주장하고 있으나 이 사건 토지 인접에 청구인이 대표로 있는 자동차정비소가 입지하고 있고 그 자동차정비소에서는 개발제한구역법 제12조를 위반하여 이 사건 토지를 이용 차량의 수리와 그와 관계된 차량의 주차 공간 등으로 이용하고 있으며 공작물(차양막 및 컨테이너 등)을 설치하여 자동차정비소의 종속 시설로 이용하고 있는 사실과 위법이 발생된 이 사건 토지로의 진출입을 위해서는 해당 자동차정비소를 통과하여야만 가능한 사실로 보아 청구인의 주장은 이유가 없다. 다) 개발제한구역 내 위법행위에 대한 시정명령은 개발제한구역법 제30조에 의하여 같은 법 제12조 등 허가를 받지 아니한 행위를 적발한 경우에는 해당 행위자에게 공작물의 철거 등 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있어 청구인이 주장하는 이 사건 토지의 제반 사정과는 관계가 없다. 또한 같은 법 제30조에서는 위반행위자 등을 정의하면서 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함하고 있으므로, 이 사건 토지를 불법이용하고 있는 인접 자동차정비소와 이 사건 토지(○○동 ○-4, 산○○-3)의 공유지분의 소유자인 청구인에게로의 개발제한구역법 위반에 따른 원상복구 시정명령은 적법한 조치이다. 라) 또한 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고 있어 인근의 도시화와는 상관없이 이 사건 토지에서 발생된 불법행위는 허용되지 않는다. 3) 결론 사건 토지에서 발생된 행위는 개발제한구역법상의 개발제한구역의 지정 목적 및 구역관리에 부적당하다고 판단되어 위반행위자등인 청구인에게 원상복구 등의 시정조치 명령을 한 사항이며 관련법령에 따른 적법한 조치임에 따라 청구인의 주장은 이유가 없기에 이 사건 심판청구는 심리의 여지가 없는 부적합한 청구이므로 청구인의 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지등기부등본, 위법행위조사서, 각 현장사진, 사업자등록증, 2019경기행심1221사건 재결서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○-4, 같은 동 산○○-3의 각 소유권 지분 2분의 1을 보유한 공유자이면서, 연접한 ○○시 ◇◇대로 ◇◇◇번길 ◇◇ 소재 자동차정비업소 ◎◎모터스(사업자등록번호 : ***-**-*****, 종전 상호 ◈◈모터스 : 관리사업자등록번호 **-****-******, 이하‘이 사건 자동차정비소’라 한다)의 대표자로서 자동차전문수리업을 하고 있는 자인데, 같은 위치에 동종 업체인 ◈◈일1급정비(주)(관리사업자 등록번호 **-****-******)가 자동차정비업자로 등록되어 있으며, 청구인은 ◈◈1급정비(주)의 대표이사 명함을 사용하고 있다. 나) ○○시 ○○동 ○-4(답 753㎡), 같은 동 □-1(답 172㎡), 같은 동 □-19(임 590㎡), 같은 동 산○○-3(임 173㎡) 토지들은 개발제한구역내에 위치하고 있다. 피청구인은 2017. 5. 16. ○○동 ○-4 일원이 불법 주자창으로 이용된다는 민원신고에 의하여 무단형질변경 현장조사하여 주차장으로 사용하는 사실을 확인하고 청구인에 대하여 시정할 것을 안내하였다. 다) 피청구인은 2019. 4. 25. ○○동 ○-4 일원에 불법주차 및 가설건축물 설치 등 위법행위를 사유로 청구인에 대하여 원상복구를 요청하는 현장조치를 하였다. 라) 청구인은 2019. 5. 15. ○○동 ○-4, 같은 동 산○○-3에 대하여 피청구인에게 전기차 충전시설 설치에 따른 부지조성을 위한 개발행위허가신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 5. 30. 위 토지들이 개발제한구역내의 토지라는 사유로 위 신청에 대하여 불허가처분을 하여, 이에 청구인은 2019. 7. 1. 피청구인을 상대로 경기도행정심판위원회에 개발제한구역내 행위허가신청 불허가처분 취소청구(2019경기행심1221)를 제기하였으나, 해당 사건은 2019. 9. 30. 기각되었다. 마) 피청구인은 2019. 8. 16. 청구인에게 이 사건 토지들은 개발제한구역내의 토지인데 불법 형질변경에 의한 주차장 용도로 사용되고 있다는 사유로 같은 해 9. 16.까지 원상복구하도록 시정명령을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항에 의하면 원칙적으로 개발제한구역에서 건물의 건축, 용도변경, 토지 형질변경 등을 할 수 없으나, 같은 항 단서 제1호 내지 제8호에 해당하는 경우 관할관청의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 제30조제1항에 의하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 3) 청구인은 주말·체험영농의 목적으로 이 사건 토지를 매입한 후 과실수 등을 식재하여 농지로 사용하려고 하였으나 지하에 매장된 폐기물로 인해 식물이 계속 괴사하였는데, 이 사건 인근 중고자동차 매매시장의 회사원, 주민 등이 청구인의 감시가 소홀한 틈을 이용해 자신들의 차를 무단으로 주차시켜 놓았을 뿐 이 사건 토지를 주차장 용도로 사용하고 있는 것은 아니라고 주장하고 있다. 인정사실 및 제출된 입증자료들을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실, 즉 ① 청구인은 ○○동 ○-4, 같은 동 산 3○-3 각 토지의 2분의 1지분을 보유하고 있으면서, 연접한 ○○시 ○○동 1 소재 ◎◎모터스(자동자 전문 수리업)의 공동대표자인 사실, ② 피청구인은 2017. 5. 16. 청구인의 ○○동 1 및 같은 동 ○-4 토지의 주차장 용도 사용으로 인한 형질변경된 현장을 확인하고 시정할 것을 안내하고, 2019. 4. 25. 청구인에게 불법형질변경된 이 사건 토지에 대해 원상복구할 것을 현장에서 지도한 사실, ③ 이 사건 토지의 유일한 진출입로는 청구인이 공동대표자로 있는 이 사건 자동차정비소의 정문을 통한 내부 통로인 사실, ④ 이 사건 자동차정비소는 이 사건 토지를 차량의 수리와 그와 관계된 차량의 주차 공간 등으로 이용하고 있고, 그 지상에 주차된 차량들은 운행이 가능한 상태의 자동차들이 아닌 사실 등에 비추어 청구인이 이 사건 자동차정비소를 운영하면서 이 사건 토지를 주차장 등으로 이용하여 온 사실이 인정되는 반면, 청구인이 이 사건 토지에 과실수를 식재하는 등 토지의 지목에 맞게 사용하고자 부단히 노력하여 왔다는 등 청구인의 주장을 뒷받침할 입증자료는 전혀 제출되지 아니하였으므로, 이 사건 토지의 이용에 관한 청구인의 주장을 인정하기 어렵다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당한 점은 없다고 할 것이므로, 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.