개발제한구역내 위법행위 시정명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-2, ○○○-8, ○○○-10, ○○○-11번지 4필지 토지의 소유자이고, 같은 리 ○○○-12번지 1필지 토지소유자는 청구 외 황○○이다(이하 5필지의 토지를‘이 사건 토지’라 한다). 피청구인이 2018. 12. 24. 이 사건 토지에 대하여 현장 조사한 결과, 위법행위(용도변경, 증축, 형질변경)를 적발하고, 2019. 2. 9. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 규정을 위반하였다는 사유로, 같은 법 제30조에 따라 개발제한구역내 위법행위 시정명령 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 원상복구 시정명령 가) 피청구인은, ○○○시 ○○읍 ○○○-2, ○○○-8, ○○○-10, ○○○-11, ○○○-12번지 소재 토지와 그 지상 동식물관련시설 4개동에 관하여, 청구인에게 청구인이 2015. 5.~10.경 위 동식물관련시설 건물 4개동을 창고로 불법용도 변경하여 사용하고, 6㎡와 4㎡의 화장실 2동을 불법증축하고, 주차장용도로 450㎡의 토지를 불법형질 변경한 「토지 및 건물의 소유자」라는 이유로 2017. 10. 27. 합계금 l억원의 이행강제금을 부과한 바 있다. 나) 또한 청구인이 위 가)항과 같은 위반행위를 한 토지 및 건물의 소유자 또는 위반행위자라는 이유로 2019. 2. 7. 개발제한구역법 제12조, 제30조제1항의 규정에 따라 원상복구 시정명령한 바 있다. 2) 이 사건 토지 및 건물 등 지상물 일체의 매도 가) 매매계약의 체결 청구인은 2015. 10. 28. ○○읍 ○○리 ○○○-2, ○○○-8, ○○○-10, ○○○-11, ○○○-12번지 토지와 그 지상건물 일체를 황○○에게 매매대금 19억원에 일괄 매도하는 매매계약을 체결하였다. 나) 이 사건 토지 및 건물 등의 인도 청구인은 2015. 11. 30. 매수인 황○○로부터 매매대금 19억 원 중 금 16억 원을 지급받고 그 날짜로 위 토지들과 건물 등 지상물 일체를 황○○에게 인도하였다. 다만, 소유권이전등기에 대하여는 ○○리 ○○○-12번지 토지는 2015. 11. 30.자로 이전등기하고, 나머지 토지들과 건물은 2019. 12.말까지 잔금 3억원을 지급받음과 동시에 소유권이전등기를 하기로 하고, 그 대신 같은 날짜로 황○○가 요구하는 그의 형 황◇◇명의로 매매예약에 의한 소유권이전청구원 가등기를 하여준 바 있다. 다) 청구인은 이 이 사건 토지의 소유자 등이 아니다. 위와 같이 청구인이 매수인 황○○에게 이 사건 토지와 그 지상물 일체를 넘겨준 2015. 11. 30. 이후 3년여간 이 사건 토지 및 건물을 점유·관리·임대하여온 사람은 사실상의 취득자인 황○○이다. 따라서 그 동안 청구인 앞으로 고지된 지방세도 황○○가 모두 납부하였고, 임대차계약을 체결한 사람도 황○○이며, 임대료 또한 황○○가 받아왔다. 이 처럼 청구인은 2015. 11. 30.자로 이 사건 토지와 그 지상건물에 대하여 등기부상 소유자로 남아 있기는 하나 실질적으로 소유자가 아님은 물론이고 그 관리자나 점유자도 아니며 청구인이 원상복구를 명한 위반행위의 행위자도 아닌 것이다. 실질적인 소유 및 관리자는 등기부상 자신의 형 황◇◇명의로 소유권이전청구권 가등기를 하여 놓은 황○○인 것이다. 3) 이 사건 시정명령의 위법성 가) 개발제한구역법 제30조제1항 피청구인은 개발제한구역법 제30조제1항의 규정에 의거하여 청구인이 이 사건 토지 및 건물의 소유자 또는 불법용도변경행위나 불법증축 및 불법형질변경의 행위자라는 전제하에 청구인에게 이 사건 원상복구 시정명령을 하고 있다. 나) 청구인은 원상복구 시정명령 대상자가 아니다. 그러나 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 토지 및 그 지상물에 대한 소유자·관리자·점유자·행위자는 위 황○○이며 청구인은 등기부상 명의만 남아 있을 뿐인 것이다. 즉, 청구인은 개발제한구역법 제30조제1항 규정에 의한 원상복구명령 대상자가 아니며, 또한 청구인이 원상복구를 할 수 있는 위치에 있지도 아니한 상태이다. 대법원의 판례도‘매매대금의 거의 전부가 지급되었을 경우에는 사실상의 취득으로 보고 그 취득자에게 제세공과금을 부과하여야 한다.’는 취지의 판결을 한 바 있다(대법원 2014. 1. 23. 선고 2013두18018 판결). 특히, 매수인 황○○는 2015. 11. 30.자로 이 사건 토지 및 건물에 대하여 자신의 형 황◇◇명의로 매매예약에 의한 소유권이전청구권등기를 하여 놓고 청구인으로부터 이 사건 토지 및 건물 일체를 인도 받은 다음, 실질적 소유자로서 이를 점유·관리·사용·임대하여 왔는바, 그렇다면 2015. 11. 30. 이후 불법적으로 용도를 변경하여 사용한 행위자는 황○○로 보아야 할 것이다. 또한 청구인으로서는 법률상 피청구인의 ?원상복구 시정명령?을 이행할 수도 없는 위치에 있는데, 그럼에도 불구하고 청구인에게 원상복구를 명한 이 사건 시정명령은 현실적으로 이행불능한 행위를 명한 것이라 할 것이며, 이러한 점에 있어서도 이 사건 시정명령은 위법·부당하다고 할 것이다. 한편, 2017. 10. 27.자 이행강제금 부과처분은, 청구인이 소유자였을 때인 2015. 5. ~ 10.경의 위반행위에 대한 것이므로, 청구인은 이를 기꺼이 받아드리고 피청구인에게 분할 납부하고 있는 상태이다. 4) 결론 : 위에서 살펴본 바와 같이 청구인에 대한 피청구인의 이 사건 ?원상복구 시정명령?은 법률상 ① 그 처분의 대상자가 아닌 사람에 대한 명령이고, ② 또한 이행불능한 행위를 명하는 처분으로서 위법·부당하다고 할 것이므로 그 취소를 구하기 위하여 이 사건 심판 청구에 이른 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법·타당성 가) 청구요지 청구인은 이 사건 토지 및 건축물을 19억원에 매도하는 매매계약을 청구 외 황○○와 체결하고 16억원을 지급받은 후 ○○리 ○○○-12번지 토지는 2015. 11. 30. 황○○에게 이전등기를 하였으나, 나머지 토지는 2019. 12.말까지 매매대금(19억)의 잔금 3억원을 지급받음과 동시에 소유권이전등기하기로 하고 그 대신 황○○의 요구로 그의 형인 황◇◇명의의 매매예약에 의한 소유권이전청구권가등기(2015. 11. 30.)를 한 상태이므로 2015. 11. 30. 이후 실질적인 소유 및 관리자는 황◇◇의 동생인 황○○이며, 청구인은 개발제한구역법 제30조제1항에 따른 시정명령의 대상자가 아니므로 취소되어야 한다고 주장한다. 나) 시정명령의 대상자가 아니라는 주장에 대해 개발제한구역법 제30조제1항에 따르면 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 한편 「민법」 제186조(부동산물권변동의 효력)에 의거 부동산에 관한 법률행위로 인한 물권의 득실변경은 등기하여야 그 효력이 생기는데 청구인은 ○○리 ○○○-12번지를 제외한 토지 및 건축물에 대해 매매예약에 의한 소유권이전청구권가등기만 하였을 뿐 소유권이전등기를 하지 않았다. 따라서 ○○리 ○○○-12번지를 제외한 나머지 토지에 대해 청구인은 등기사항전부증명서(토지, 건축)상의 소유권자로서 건물 및 토지를 관리할 책임이 있으며 개발제한구역법 제30조제1항에 따른 행위자에 해당되므로 청구인을 시정명령 대상에 제외할 이유가 없으며 원상복구 시정명령을 이행할 위치에 있지 않다는 주장도 이유가 없다. 아울러 허가권자는 무단 용도변경을 한 행위자가 소유자가 아닌 임차인이라 하더라도 그 소유자에게 시정명령을 할 수 있는 것이므로 시정명령을 받은 소유자가 시정명령에서 정한 상당한 기한 이내에 이를 시정하지 아니하여 소유자에게 이행강제금을 부과한 처분은 적법하다는 판례(전주지방법원 2012. 4. 3. 선고 2012구합185 판결)를 볼 때, 현재 소유권자인 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 위법하지 않다. 다) 소유권이전청구권가등기에 대해 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」(이하‘부동산실명법’이라 한다)시행 이후 부동산을 매수하면서 매수대금의 실질적 부담자와 명의인 간에 명의신탁관계가 성립한 경우, 그들 사이에 매수대금의 실질적 부담자의 요구에 따라 부동산의 소유 명의를 이전하기로 하는 등의 약정을 하였다고 하더라도 이는 부동산실명법에 의하여 무효인 명의신탁약정을 전제로 명의신탁 부동산 자체 또는 처분대금의 반환을 구하는 범주에 속하는 것이어서 역시 무효라고 보아야 한다. 나아가 명의신탁자와 명의수탁자가 위와 같이 무효인 명의신탁약정을 함과 아울러 그 약정을 전제로 하여 이에 기한 명의신탁자의 명의수탁자에 대한 소유권이전등기청구권을 확보하기 위하여 명의신탁 부동산에 명의신탁자 명의의 가등기를 마치고 향후 명의신탁자가 요구하는 경우 본등기를 마쳐 주기로 약정하였더라도, 이러한 약정 또한 부동산실명법에 의하여 무효인 명의신탁약정을 전제로 한 것이어서 무효이고, 위 약정에 의하여 마쳐진 가등기는 원인무효이다(대법원 2015.02.26. 선고 2014다63315 참조). 따라서 청구인이 주장하듯이 이 사건 토지 및 건축물을 19억원에 매도하는 매매계약을 황○○와 체결하여 16억원을 지급 받은 후 ○○리 ○○○-12번지 토지는 2015. 11. 30. 황○○에게 이전등기를 하였으나, 나머지 토지는 2019. 12.말까지 잔금 3억원을 지급받음과 동시에 소유권이전등기하기로 하고 그 대신 같은 날짜로 황○○의 요구로 그의 형인 황◇◇명의의 매매예약에 의한 소유권이전청구권가등기(2015. 11. 30.)를 한 상태이므로 이 사건 토지 및 건축물의 소유권이전청구권가등기는 명의신탁약정을 전제로 한 것이어서 무효이며, 따라서 소유권은 청구인에게 있으므로 개발제한구역법 위법에 따른 시정명령에 대상자인 청구인에게 행한 원상복구 시정명령 처분은 적법하다고 할 것이다. 2) 결론 : 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 청구는 청구인의 이유 없는 주장으로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하“도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하“시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 위법행위조사서, 부동산매매계약서, 등기사항전부증명서(토지, 건물) 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-2, ○○○-8, ○○○-10, ○○○-11번지 4필지 토지의 소유자이고, 같은 리 ○○○-12번지 1필지 토지소유자는 청구 외 황○○이다. 나) 피청구인이 2018. 12. 24. 이 사건 토지에 대하여 현장 조사한 결과, 위법행위(용도변경, 증축, 형질변경)를 적발하고, 2019. 2. 9. 청구인에게 개발제한구역법 제12조 규정을 위반하였다는 사유로, 같은 법 제30조에 따라 이 사건 처분을 하였고, 위법행위 내역은 다음과 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026489"></img> 다) 청구인은 이 사건 토지와 건축물을 2015. 10. 18. 황○○와 매매계약을 체결하였고, 이 사건 토지 중 ○○리 ○○○-12번지는 황○○에게 소유권이전 등기가 완료되었으나, 나머지 토지 및 건축물에 대하여는 소유권이전 등기를 하지 않고, 2015. 11. 30. 매매예약을 등기원인으로 소유권이전청구권 가등기(가등기권자 청구 외 황◇◇)를 하였다. 라) 부동산매매계약서 특약사항란에는‘청구인은 가등기된 이 건 토지를 2019년 말 매수자에게 이전등기할 시 최대한 협조한다’라고 기재되어 있다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항 및 제30조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없고, 시장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 등에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 3) 청구인은 2015. 10. 18. 황○○와 사이에 이 사건 토지와 건축물에 관하여 매매대금 19억원으로 정하여 매매계약을 체결하였고, 2015. 11. 30. 황○○로부터 매매대금 중 16억원을 지급받은 후 이 사건 토지와 건축물을 황○○에게 인도하여 그 때부터 현재까지 황○○가 점유·관리·임대하는 등 실질적 소유자인바, 이에 따라 청구인은 단지 부동산등기부등본상 소유자이고 이 사건 처분을 이행할 수도 없는 상태이므로 청구인에 대한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, ① 비록 매매대금 19억원 중 16억원을 지급받았다고 하더라도 잔금이 3억원으로 매매대금 전부를 지급한 것과 같이 볼 수 없는 점, ② 황○○가 이 사건 토지와 건축물을 관리하고, 이 사건 토지 및 건축물에 2015. 11. 30. 매매예약을 원인으로 한 소유권이전청구권 가등기가 이루어졌다고 하더라도 이로써 황○○가 소유자라고 볼 수는 없는 점, ③ 민법상 소유권이 이전되기 위해서는 이전등기가 완료되어야 하는데 현재 청구인이 소유자로 등기되어 있는 점, ④ 개발제한구역법 제30조제1항 규정에 따르면 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한 행위자에게 시정명령을 할 수 있고, 청구인은 이 사건 토지 및 건축물의 소유자이자 ○○리 ○○○-12번지 토지 및 건축물에 대한 행위자인 점, ⑤ 청구인이 직접 이 사건 처분을 이행할 수 없다고 하더라도 황○○를 통하여 이행하거나 다른 방법으로 이행할 수도 있는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 토지 및 건축물의 소유자가 황○○이고, 청구인이 이 사건 처분을 이행할 수 없다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.