개발제한구역내 행위신고 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 1. 7. 개발제한구역인 OO시 OO구 OO동 00번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 재해예방 및 복구를 위한 옹벽 설치 및 죽목식재를 위한 행위신고를 하고, 같은 해 11. 4. 행위신고(변경)를 하였다. 피청구인은 이 사건 토지와 관련된 국민신문고 민원을 접수받아 이 사건 토지가 행위신고된 내용과 다르게 시공된 것을 현장확인하고, 2021. 9. 13. 청구인에게 원상복구 시정명령을 한 후 2022. 4. 6. 청구인에게 2020. 11. 4.자 행위신고(변경)의 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 재해예방복구신고, 설계변경 신고를 하고 재해예방복구시설을 완료한 사항에 대하여 익명으로 진정이 접수되었다는 이유만으로 이 사건 처분을 하였는바, 위 신고 및 변경신고한 내용과 현재 시설은 그 내용이 동일하다. 2) 청구인은 1차 신고 시 재해예방복구에 수반되는 모든 사항을 전부 기재하였으며, 2차 변경신고시 면적 증가부분까지 허가면적 000㎡로 위반없이 재신고하였다. 그리고 국토부에 질의하여 재해예방복구를 위한 시공방법에 대하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)에 규정하고 있지 않다는 회신을 받았다. 따라서 청구인이 개발제한구역법령을 위반한 부분은 전혀 없다. 3) 피청구인은 이 사건 토지 위 재해예방복구시설이 완료된 상태에서 재해예방복구와 아무런 관련도 없는 익명의 제3자로부터 석축공사에 관한 민원이 있다는 이유로 원상복구 및 신고취소를 전제로 청구인에게 통보하고, 그 명분을 위하여 임의로 선정한 법률자문을 하며 이때 2020. 1. 7.자 재해예방복구 신고증의 신고내용을 고의로 누락시키고 세부계획이 전혀 없는 2020. 11. 4.자 신고증만 첨부하여 자문을 보냈다. 피청구인은 청구인이 개발제한구역법 제30조제1항을 위반하였음을 기정사실하여 자문을 의뢰하고, 1차 신고내용을 전혀 알 수 없도록 속이며, 그에 따른 자문을 신고취소 처분의 명분으로 활용한 것이다. 이렇게 부당한 피청구인의 법률자문행위는 행정권의 남용이다. 4) 청구인은 1, 2차 재해예방복구 신고서에 의하여 또 국토부장관의 질의회신에 의하여 재해예방복구신고를 위반한 사실이 없다. 더 나아가 개발제한구역법 제30조제1항은 청구인의 행위에 해당되지 아니하는 건축물의 건축 및 허가위반에 관한 것임에도 청구인에게 적용하고 있다. 5) 재해 당시 현황과 재해복구완료 후 현황사진을 비교하여 보면, 이 사건 처분으로 다시 재해상태로 만들라는 것인바 이 사건 처분의 취지를 알 수 없다. 【보충서면】 6) 청구인이 석축, 보강토, 옹벽 등을 변경하고자 하였다면 시공 전 사전변경허가를 받아야 했다는 주장에 대하여 피청구인의 주장은 피청구인의 행정권 남용을 증명한다. 청구인은 2021. 9. 29.자 의견서에서 설계변경신고를 하지 않게 된 경위를 소상히 제출하였고, 그 이유는 녹지과와 협의할 사항인데 피청구인은 위 의견서를 전혀 언급하지 아니하고 위법행위로 호도하고 있다. 7) 보강토, 옹벽, 우수방지시설의 집수를 위한 포장이 법위반이라고 주장하는 점에 대하여 피청구인은 재해복구시설 설치방법에 대하여 개발제한구역법령에서 규정하고 있지 않다는 국토부 회신을 인정하면서도, 각론에서는 개발제한구역법 자체를 전부 부정하면서 심지어는 신고상에 옹벽이 보강토 옹벽이므로 위반이라고 주장한다. 또한 차량이 통행하는 것도 아니고 우수관에 연결하여 단순 집수기능을 함으로써 재해붕괴방지를 위해 필요한 콘크리트를 위반이라고 주장한다. 8) 청구인은 청문시 피청구인의 법령에 반하는 주장을 전부 부인하였으나 답변서에 이에 대한 내용이 전혀 없다. 또한 피청구인 답변서 내용은 위반사항이 되지 않는 재해예방복구신고를 쌍방이 대질하지 아니하는 점을 이용하여 일방적으로 답변한 것이므로 행정권 남용의 전형적인 사례이다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역법 제12조제1항에 따라 원칙적으로 개발제한구역에서는 토지의 형질변경 및 공작물의 설치를 할 수 없다. 또한 같은 법 시행령 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준 제1호가목에는 ‘개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다’라고 규정되어 있다. 2) 개발제한구역법 시행령 제19조제8호에 따라 ‘지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대·옹벽·사방시설 등의 설치’는 행위신고 대상이다. 청구인은 최초 행위신고 시 재해예방 및 복구를 위한 옹벽설치 및 죽목식재(자연석 쌓기, 잣나무식재, 코아네트 설치, 플륨관 설치, 줄떼 심기, 맨홀 설치)로 인한 토지의 형질변경을 신청하였고, 추후 신고면적의 증가로 행위신고변경을 신청하였다. 이에 피청구인은 ‘공사에 따른 위치, 면적 등 사업 변경 시에는 변경 허가를 득할 것’,‘상기사항 미이행 및 개발제한구역 지정 목적에 위배 사항 발생 시 허가 취소 및 관련법규에 의거 조치되오니 필히 이행할 것’이라는 조건을 부여하여 수리하였다. 3) 현재 이 사건 토지는 행위신고 및 행위신고(변경) 복구계획도와 다르게 조성되어 있다. 가) 청구인은 이 사건 토지 내 콘크리트 포장이 개발제한구역법 시행규칙 [별표4] 제6호자목에 해당하며 이는 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위라고 주장한다. 그러나 위 규정은 기존 골프장의 유지·보수에 관한 것으로 이 사건 토지와 관련이 없다. 또한 개발제한구역법 제12조제1항제4호에 따라 콘크리트 포장 등의 형질변경 행위는 허가 대상이며, 허가를 받지 않고 임야에 콘크리트 포장을 하는 것은 명백한 임야훼손에 해당한다. 나) 청구인의 행위신고 및 행위신고(변경)에 따르면, 이 사건 토지에만 재해예방복구가 계획되어 있었으나, 현장확인 결과 이 사건 토지 외 OO동 00번지(전)에도 자연석이 설치되어 있었다. 이는 개발제한구역법 시행령 [별표2] (허가 또는 신고의 세부기준) 제1호가목을 위반한 것이며, 이는 불필요한 임야 및 농지의 훼손이다. 다) 청구인은 개발제한구역법 시행령 [별표2] (허가 또는 신고의 세부기준) 제3호바목에 의거 보강토 옹벽을 설치하였으며, 개발제한구역법 시행령 제19조제8호에 의거 석축 높이와 위치를 변경하여 설치하였다고 주장한다. 그러나 청구인의 행위신고 및 행위신고(변경) 내용에는 보강토 옹벽은 포함되지 않았으며, 석축 높이, 위치, 면적의 변경 또한 신고한 내용이 아니다. 청구인이 석축 높이·위치, 보강토 옹벽 등을 변경·추가하여 설치하고자 하였으면, 신고 조건에 따라 시공을 하기 전에 변경 허가(신고)를 하여야만 했던 사항으로, 사전에 변경허가(신고)를 하지 않은 것은 명백한 위법이다. 4) 청구인이 제출한 국토부장관 질의회신 내용을 살펴보면, ‘개발제한구역의 훼손을 최소화하고, 무질서한 개발을 초래하지 않는 범위 내에서 재해를 예방하기 위한 경우에는 관할 시장·군수·구청장에게 신고를 하고 축대·옹벽을 설치할 수 있을 것으로 보며, 이 경우에 축대·옹벽 등 재해복구시설의 설치 방법에 대하여는 개발제한구역법령에서 따로 규정하는 사항은 아닙니다’라고 되어 있는바, 이는 축대 또는 옹벽의 시공 방법에 대한 별도의 규정이 없다는 의미이며, 옹벽의 설치에 대하여 행위허가 또는 신고수리 없이 설치할 수 있다는 의미가 아니다. 5) 청구인은 피청구인이 최초 행위신고에 대한 내용을 기재하지 않고 행위신고변경에 대한 내용만을 첨부하여 법률자문을 받아 신고취소 처분의 명분으로 활용했다고 주장한다. 하지만 법률자문을 받은 것은 행정처분에 앞서 그 적법성 등을 사전에 검토하기 위한 것일 뿐 ‘의도적으로 내용을 누락하고 법률자문을 받아, 이를 이용하여 신고취소 처분의 명분으로 활용했다’는 청구인의 주장은 타당하지 아니하다. 6) 대법원 1995. 9. 29. 선고 95누7215 판결은 도시계획법에 의하여 개발제한구역을 지정한 취지는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 것이라는 점에 비추어 볼 때, 개발제한구역 내에서 신고를 하여 수리되었으나 신고내용을 위반하여 개발제한구역내 임야를 훼손, 토지의 형질변경 및 공작물의 설치 등을 추가적으로 하여 해당 행위신고를 취소한 경우 그 처분을 재량권의 일탈·남용으로 볼 수 없으며, 신고 수리처분 취소가 가능함을 전제로 판단하고 있다. 이로 미루어 보아도 피청구인의 행위신고 취소처분은 적법한 처분이다. 7) 피청구인은 행위신고 및 행위신고(변경) 내용과 상이한 현장에 대하여 이 사건 처분인 개발제한구역 내 행위신고 취소를 하였다. 이는 개발제한구역법 제1조 ‘개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다’ 및 같은 법 제2조 ‘국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다’에 따라 무분별한 임야 및 농지의 훼손을 방지하기 위한 적법한 처분이다. 그러므로 청구인의 청구를 기각한다는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013. 5. 28.> ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 구【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】(시행 2022. 1. 21. 대통령령 제32352호) 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2009. 8. 5., 2010. 10. 14., 2011. 1. 28., 2012. 5. 14., 2013. 10. 30., 2014. 1. 28., 2015. 9. 8., 2016. 6. 30., 2020. 2. 18.> 8. 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대ㆍ옹벽ㆍ사방시설 등의 설치 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 10. 30.> ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙 [별표 4] <개정 2021. 8. 27.> 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련) 6. 기존 골프장을 통상적으로 운영ㆍ관리할 목적으로 골프장을 유지ㆍ보수하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 자. 작업도로 변경 및 포장 7. 재해의 긴급한 복구를 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 벌채 면적 500제곱미터 미만의 죽목(竹木) 베기(연간 1천제곱미터를 초과할 수 없다) 나. 벌채 수량 5세제곱미터 미만의 죽목(竹木) 베기(연간 10세제곱미터를 초과할 수 없다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 2020. 1. 7.자 행위신고증, 2020. 11. 4.자 행위신고증(변경), 2021. 7. 16. 위법행위조사서, 2021. 9. 29.자 청구인 의견서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 피청구인은 2020. 1. 7. 다음과 같은 청구인의 행위신고를 수리하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830281"></img> 나) 피청구인은 2020. 11. 4. 다음과 같은 청구인의 변경신고를 수리하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830279"></img> 다) 위 2020. 1. 7.자 행위신고증 및 2020. 11. 4. 행위신고(변경)증의 각 허가조건 2항, 6항은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830277"></img> 라) 피청구인은 2021. 7. 16. 다음과 같은 청구인의 위법행위를 적발하여, 원상복구 시정명령·허가취소 및 이행강제금 부과를 위한 사전통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830275"></img> 마) 청구인은 2021. 9. 29. 피청구인에게‘당초 1단의 석축공사를 신고하고, 이후 피청구인에게 재해예방을 위하여 상단 배수로·토사예방축대 진입로 등 공사가 불가피하므로 설계변경을 제출하겠다고 하였으나, 피청구인이 불가하다고 하는 한편, 우기가 임박하였으므로 부득이 2021. 5월말경부터 7월까지 위 시공을 하였다’는 취지로 의견서를 제출하였다. 바) 피청구인은 2022. 4. 6. 청구인에 대하여 ‘행위신고 수리된 내용을 위반하여 토지의 형질변경, 공작물의 설치 등을 하였다’는 이유로 위 2020. 11. 4.자 행위신고를 취소하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항, 제3항, 제5항, 구 개발제한구역법 시행령 (시행 2022. 1. 21. 대통령령 제32352호, 이하 ‘구 개발제한구역법 시행령’이라 한다) 제19조제8호, 개발제한구역법 시행규칙 제12조 및 [별표 4] 7호에 따르면, 개발제한구역구역에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치 등을 할 수 없으나, 같은 법 제12조제1항 각 호에서 정하는 일정한 행위의 경우 관할 행정청의 허가를 받아 할 수 있다. 또한 주택 및 근린생활시설의 대수선, 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대·옹벽·사방시설 등의 설치 등 대통령령으로 정하는 행위는 관할 행정청에 신고하고 할 수 있고, 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. 이때 위와 같은 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있는 행위 중 재해의 긴급한 복구를 위하여 할 수 있는 행위는 벌채 면적 500제곱미터 미만의 죽목 베기 또는 벌채 수량 5세제곱미터 미만의 죽목 베기로 규정되어 있다. 한편 같은 법 제30조제1항 및 같은 항 제3호에 따르면, 위와 같은 행위신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 적발한 경우에는 관할 행정청장은 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 3) 청구인은 청구인의 행위신고내용 및 국토교통부의 질의회신에 비추어볼 때 청구인이 개발제한구역법을 위반하지 아니하였으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 청구인은 2020. 1. 7. 및 같은 해 11. 4. 청구인이 한 신고의 내용과 이 사건 토지에 대한 시공내용이 다른 점을 인정하면서도, 이 사건 청구서에 ① 콘크리트 포장은 허가나 신고없이 할 수 있는 행위로 “재해예방복구시설에 해당됨”, ② 임야·농지훼손은 “임야는 재해예방복구 토지, 농지는 공사 후 농지원부 작성”, ③ 보강토·옹벽 설치는 “신고의 세부기준 제3호바목 (개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제3호바목) 옹벽 또는 석축의 설치”, ④ 석축높이·위치 위반설치는 개발제한구역법 시행령 제19조제8호에 해당하고 국토교통부 회신‘설치방법에 대해서는 개발제한구역법 법령에는 따로 규정한 사항이 아닙니다’을 기재하며, 청구인이 개발제한구역법을 위반하지 아니하였다고 주장하고 있다. 살피건대, 청구인이 2020. 1. 7. 및 같은 해 11. 4.의 신고내용과 다른 시공을 하여 위 허가조건 2항 “공사에 다른 위치, 면적 등 사업 변경”을 하였으나 이에 관한 허가를 받거나 신고를 하지 아니한 것은 명백하다. 그렇다면 이 사건 처분은 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 신고한 내용에 위반하여 공작물의 설치 및 토지의 형질변경을 한 청구인에 대하여 한 것으로서 위법하다거나 부당하다고는 볼 수 없다. 한편 법위반사항에 대한 청구인의 위 주장들에 대하여는, ① 콘크리트 포장(기존 골프장의 작업도로 변경 및 포장, 개발제한구역법 시행규칙 [별표 4] 제6호자목)을 허가나 신고없이 할 수 있는 것은 기존 골프장의 운영·관리를 위한 것으로 한정되는 점, ② 농지원부 작성 여부와 개발제한구역법을 위반하여 한 이 사건 처분은 서로 무관한 점, ③ 보강토·옹벽에 관하여 청구인이 인용하고 있는 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제3호바목은 관할 행정청의 허가 내지 신고가 있음을 전제로, 그 경우 지켜야 하는 기준에 관한 것이므로 신고를 하지 아니하고 한 이 사건 각 행위에는 적용할 수 없는 점, ④ 석축높이·위치는 신고대상으로서, 이 사건 처분은 청구인이 그러한 신고내용과 다른 시공을 하여 이루어진 것이고, 설치방법에 관하여 개발제한구역법령에서 정한바가 없다고 하여 위에서 본 바와 같이 신고한 내용에 위반하여 공작물의 설치와 토지의 형질변경을 한 것에 대하여 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 한 이 사건 처분이 위법하다고는 볼 수 없는 점 등에 비춰볼 때, 청구인의 위 주장들 및 그에 따라 청구인이 개발제한구역법을 위반하지 아니하였다는 주장은 모두 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.