개발제한구역 내 행위허가 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○면 ○○○ ○○○번지 외 ○필지(이하 ‘이 사건부지’라 한다)에 실외체육시설(야구장)을 설치하고자 2016. 7. 4. 행위허가신청서를 신청하였으나 피청구인은 2016. 7. 20. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 ‘개발제한구역법 시행령’이라 한다) 제22조에 따른〔별표2〕허가 또는 신고의 세부기준에 따라 해당지역에 야구장 설치 시 교통·소음 유발로 피해가 우려된다는 민원이 있음을 사유로 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2016. 3. 4.경 이 사건 부지에 대하여 실외체육시설(야구장)부지로 허가를 얻고자 피청구인에게 행위허가신청서를 접수하였다. 그런데 이 사건 부지 내에 특정 시설물이 존재하고 있었는바, 피청구인 측은 청구인으로 하여금 위 시설물을 철거한 후 다시 접수할 것을 요청하였다. 이에 청구인은 2016. 3. 7.경 위 2016. 3. 4.자 신청을 취하하는 한편, 스스로 위 시설물을 철거한 후, 지난 2016. 4. 19.경 ○○시청에 행위허가신청서를 다시 접수하였으나, 이 사건 부지 주위의 주민들 중 일부가 이 사건 부지에 야구장이 설치될 경우에는 교통 및 소음이 유발되어 피해가 우려된다며 ○○시청에 민원을 제기하였다. 이에 피청구인 측의 담당직원이 직접 마을 이장 및 주민들을 만나 협의하는 등 진전이 이루어지고 나면 그 때 재 접수할 것을 청구인에게 권유하였다. 이에 청구인은 2016. 5. 17.경 다시 취하서를 제출하였다. 그러나 청구인이 상당한 기간을 기다렸으나 별다른 논의의 진전이 없는 것으로 보였고 이에 청구인이 2016. 5. 25.경 행위허가신청서를 다시 접수하였고, 이에 대하여 피청구인은 2016. 6. 17.경 청구인의 행위허가신청에 대하여 불가처분(이하 ‘ 1차 불가처분’이라 한다)을 결정하였다. 2) 이에 청구인은 위 l차 불가처분의 사유를 확인한 후 보완하고자 마을 사람들이 실제로 사용하는 기존의 주된 출입로를 야구장 출입로로 사용하는 대신, 마을 사람들의 평온한 생활을 방해하지 아니하도록 다른 출입로를 이용하고 특히 마을주민들의 주거가 모여 있는 마을회관 방향이 아닌 야외조경 방향으로만 출입하는 한편, 소음의 발생을 방지하기 위하여 야구장 타석 외곽에 높이 4m, 길이 약68m 가량의 방음벽을 설치하는 것으로 야구장 부지를 보완하는 취지의 행위허가신청서를 2016. 7. 4. 경 ○○시청에 접수하였다. 그러나 피청구인은 별다른 설명도 없이, 2016. 7. 20. 경 위 l차 불가처분과 마찬가지의 이유를 들어 청구인의 위 행위허가신청에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 한편 청구인은 이 사건 처분을 2016. 7. 25. 경 송달받았다. 3) 당초 청구인이 2016. 4. 19. 행위허가신청서를 재 접수할 당시, 인접마을 주민들 중 일부가 교통 및 소음발생이 우려된다고 민원을 제기하였고, 이에 피청구인 측에 서 합의점을 찾고자 마을 이장 및 주민들을 만나 협의를 하였다. 이에 청구인은 피청구인을 신뢰하여 상당기간을 기다렸으나, 이렇다 할 답변도 없이 한달 가량 지체되는 바람에, 청구인은 시간적·물적 피해를 입었다. 4) 피청구인측은 마을 주민들의 민원을 문제 삼아 청구인의 위 행위허가신청을 불허하였으나, 이는 형평성에 맞지 않는 처사이다. 가령 다른 지역의 경우에는, 동일한 목적으로 실외체육시설(야구장)부지로 허가신청을 하였던 사안에서 높이 4m, 길이 약 50m 가량의 방음벽을 설치하는 것을 조건으로 하여 허가를 내주었다. 그런데 이 사건 부지의 경우 인접한 주택까지의 거리가 약 126m 이상으로서 청구인이 방음벽을 설치할 경우 소음으로 인한 피해는 거의 발생하지 않을 것으로 충분히 예상할 수 있다. 또한 이 사건 부지 인근(반경 200m 기준)에 실제로 거주하는 가구는 5가구 정도에 불과한 바, 그 외 주민들은 자신들의 주택과 가까운 주출입로를 이용하고 있다. 결국 주말에 주로 이용되는 야구장의 특성상, 교통체증 문제는 발생하지 않을 것으로 충분히 예상할 수 있다. 이러한 점들을 종합하건대, 피청구인이 문제 삼는‘마을 주민들의 민원 제기’는 청구인이 신청한 위 행위에 대하여 불허결정을 내릴 정도로 중대한 사유에는 해당하지 아니한다. 5) 무엇보다도 청구인으로서는 민원을 제기한 자들이 실제로 이 사건 부지 인근에 실제로 거주하는 사람들이 맞는지, 실제로 그들의 의사에 따라 민원을 제기한 것이 맞는지, 민원을 제기한 사람이 몇 명 정도인지에 관하여도 전혀 확인할 수 없었다. 결국 피청구인은 이 사건 처분은 법률상 전혀 문제되지 아니하는 청구인의 신청을 그저 마을주민들의 민원이 염려된다는 일말의 가능성에 따라 성급하게 내린 결정에 불과한 바, 그 자체로 부당함이 명백하다. 이상 살펴본 바와 같이, 피 청구인의 이 사건 처분은 그 자체로 위법·부당하니, 조속히 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 〈보충서면 1〉 5) 피청구인은 이 사건 신청에 ① 개발제한구역법 시행령 〔별표2〕의2호 마목의 상수도 이용계획이 포함되지 아니하고, ② 「건축법」상 너비 4m 이상의 도로가 확보되지 아니하고, ③ 야구장이 설치될 경우 소음 및 야간조명으로 주민들의 민원이 예상되어 이 사건 처분은 정당하다고 주장하나 첫 번째로 개발제한구역법 시행령〔별표2〕의2호 마목의 단서는‘다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다’라고 규정한 바, 청구인이 신청한 실외체육시설 건축은 ‘무질서한 개발’에 해당하지 않아 개발제한구역법 시행령 〔별표2〕의2호 마목에 적용받지 아니하며, 피청구인이 이 사건 상수도 이행계획이 포함되어 있지 아니한 점을 지적하고 있으나 , 이 사건 부지 인근 지역인 ○○도 ○○시 ○○면 ○○○ ○○○-○ (이하 ‘○○○ ○○○-○ 토지’라 한다)의 경우 최근 주택부지로 허가되어 건축물이 신축되면서도 상수도시설이 설치되어 있지 않아 피청구인이 ○○○ ○○○-○토지의 주택부지의 경우 지하수개발로 허가를 내려준 것으로 알고 있다. 그렇다면 청구인에게만 상수도 이용계획이 포함되지 아니하였다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 형평성에 반하는 처분이다. 6) 두 번째로 청구인은 「건축법」상 너비 4m 이상의 도로가 확보되지 못한 점을 지적하나, 청구인이 제출한 지적도를 확인하면 이 사건 야구장의 진출입로로 사용될 도로의 폭은 4m 이상이다. 특히 ○○공원의 출입로이자 이 사건 야구장의 진출입로 사용될 ‘○○시 ○○면 ○○○ ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○ 도로’는 지난 2016. 9. 경 준공하였는 바, 그 폭이 4m가 넘는다. 또한 이 사건 야구장 부지에 인접하고 있는‘○○시 ○○면 ○○○ ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○ 토지 ’등은 청구인이 소유한 토지로서, 이미 기존부터 도로부지로 편입되어 일반인 및 차량의 통행로로 이용되고 있다. 그리하여 만약 기존 통행로의 도로 폭이 4m에 이르지 못할 경우 신청인이 직접 차량의 교행을 위한 구간으로 만들어 교통 흐름에 장애가 없도록 조치할 수 있다. 설령 이 사건 야구장 진출입로의 도로 폭이 4m가 넘지 않는다고 가정하더라도, 피청구인은 도로 폭이 4m에 미치지 못하는 개발제한구역 내 야구장에 대하여 허가를 내어 준 바 있다. 게다가 위 야구장의 면적은 9,952㎡인 바, 청구인이 신청한 이 사건 야구장 면적의 2배가 넘는다. 그럼에도 청구인의 이 사건 처분을 한 것은 형평성의 원칙에도 어긋나 그 자체로 부당하다. 7) 또한 피청구인은 이 사건 부지의 인접 주민들이 겪을 소음 및 조명으로 인한 피해를 이 사건 처분의 사유로 언급하고 있으나, 이 사건 부지에서 인접 주민들의 거주지까지의 거리는 약 126m이고, 실제 타석까지의 거리는 196∼220m 가량이다. 게다가 신청인이 방음벽을 설치할 경우, 그 소음은 인접 주민들의 생활에 방해를 야기할 정도에는 미치지 않는다. 또한 이 사건 야구장 조명의 방향과 각도를 조절함으로써 야구장 밖으로 방출되는 빛의 양을 최소할 수 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 이 사건 야구장에의 소음 및 조명의 발생가능성을 언급하는 것은, 결국 청구인으로 하여금 현실적으로 그리고 물리적으로 불가능한 사실을 요구함으로써, 청구인의 이 사건 허가신청을 받아들이지 아니할 것임을 드러난 것에 불과하니 이 사건 처분을 취소하여 주길 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 개발제한구역 내 야구장 허가 신청에 대하여 민원이 염려된다는 일말의가능성으로 이 사건 처분의 취소를 요구하고 있지만, 개발제한구역법 제12조제1항 따른 행위제한 규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 목적인바, 이러한 제도의 취지에 따라 개발제한구역에서의 건축물 건축 또는 공작물 설치 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 점에 비추어 볼 때(대법원 2001.2.9., 선고 98두17593) 개발제한구역에서 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석하여야 할 것이다. 2) 또한 개발제한구역에서 설치 할 수 있는 건축물, 공작물의 종류 및 그 범위에 대하여는 개발제한구역법 제12조제1항제1호, 같은 법 시행령 제13조 및〔별표1〕에서 별도 규정하고 있으며, 또한 위 규정에 따른 세부기준은 개발제한구역법 제12조제8항 및 같은 법 시행령 제22조에 의거〔별표2〕에 별도의 세부기준을 마련하고 있는 바, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항에 따른〔별표1〕의 1호는‘개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설’로 라목에, 실외체육시설을 명시하고 있으며 그 범위에 「체육시설의 설치 이용에 관한 법률」〈이하“체육시설법” 이라 한다.) 제6조에 따른 생활체육시설 중 잔디야구장시설을 범위에 포함하고 있다. 체육시설법 제6조에 따른 생활체육시설은 ‘공공체육시설’의 범주에 포함된 시설로 개발제한구역법 시행령〔별표1〕의 1호‘개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설’은 공공성에 그 목적이 있다고 하겠고, 개발제한구역법 제12조제8항 및 같은 법 시행령 제22조에 따른〔별표2〕에 따라 청구인의 행위허가 신청에 대하여 개발제한구역법의 취지에 부합되도록 개발제한구역 내 행위허가는 제한적이고 엄격하게 적용되어야 한다. 3) 청구인은 다른 지역의 동일 목적의 시설의 경우 높이 4m, 길이 약50m 가량의 방음벽 설치 조건으로 허가를 내주었고, 이 사건 부지는 인접주택까지의 거리가 약126m로 방음벽 설치 시 소음으로 인한 피해는 거의 발생하지 않고, 이 사건 부지 인근에 실제로 거주하는 가구는 5가구에 불과한 바, 주로 주말에 이용되는 야구장의 특성상 교통 체증 문제는 발생하지 않을 것이며, 민원을 제기한 자들의 실제 거주 여부, 의사 여부, 민원 제기한 사람의 수에 대하여 확인할 수 없다고 주장하고 있으나, 청구인이 주장하는 다른 지역의 시설이 명확하지 않아 확인 할 수 없으나 개발제한구역법 제12조제1항 단서의 제1호 및 같은 법 시행령 제22조에 따른〔별표2〕의 허가·신고의 세부기준 1호 나목을 살펴보면 “해당지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우는 그러하지 아니하다.”라고 규정되어 있는 바 청구인이 주장하는 바와 같이 방음벽을 설치한다 하더라도 현재 기술로는 소음을 완벽히 제거하기에는 한계가 있고, 이미 이에 대한 마을 주민들의 민원이 제기된 상황에서 청구인이 완벽한 소음대책 또는 시설을 설치하지 못한다면 이로 인한 피해가 예상 될 수밖에 없는 사항으로 청구인의 주장은 옳지 않다. 또한 주민들은 야구장 설치로 인하여 조명으로 인한 빛공해를 주장하고 있다. 「환경정책기본법」제3조제4호에서, 인공조명에 의한 빛공해 등으로 사람의 건강이나 환경에 피해를 주는 상태를 환경오염으로 규정하고 있으며 야구장의 특성상 인공조명에 의한 피해는 쉽게 예상된다. 또한 소음과 달리 빛을 차단할 수 있는 시설을 설치할 수도 없다. 그러므로 환경오염이 예상되는 상황에서 불가 처분을 한 것은 타당하다. 4) 개발제한구역법 시행령 제22조에 따른〔별표2〕의 허가·신고의 세부기준 2호 마목의 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여 원칙적으로 건축물의 건축을 금지하는 규정에 따라, 청구인이 제출한 행위허가 서류에는 건물신축(18.0㎡)을 계획하면서 상수도가 아닌 지하수 이용 계획이 반영되어 있던 점을 보면 해당지역은 상수도가 설치되지 않은 지역으로 개발제한구역법 세부기준에 부적합한 점도 불가 처분의 원인이라 하겠으며, 청구인이 신청한 이 사건 부지 일원은 ○○ ○리 지역을 동에서 서로 지나가는 비법정 도로이며, 해당 지역이「건축법」 제2조 제1항 제11호에 따른 너비 4미터 이상의 도로가 확보되지 않아 교행이 어려운 도로 여건을 감안 시 야구장 설치 후 이용에 따른 교통량 증가는 불 보듯 명확한 사실이며, 이로 인한 마을주민들이 교통체증으로 인한 민원제기는 타당하다고 할 것이다. 5) 청구인은 2016. 4. 21. 마을주민 이00외 107명이 제기한 민원에 대하여 실제 거주및 의사 여부가 적정한지에 대하여 의문을 제기하고 있으나 청구인의 주장이 옳다면 야구장설치 반대민원에 대한 반대민원이 발생했어야 할 것이나, 현재까지 우리 시에 접수된 민원은 야구장 반대민원 뿐이다. 따라서 지역 주민의 의견은 야구장 설치를 반대한다는 의견으로 볼 수 있겠고 2016. 5. 26. 접수된 진정서(2회차)에 따르면 마을 자체 임시총회에서 이에 대한 반대 의견을 재확인 할 수 있는 등 이는 지역 주민의 의견이 반영된 의견이라 보는 것이 타당하다. 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 개발제한구역법에 따른 적법한 처분이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 〈보충서면 1〉 6) 청구인은 이 사건 야구장 설치가 무질서한 개발에 해당되지 않는다고 주장하나 이 사건 부지 주변은 농지로 이루어져 야구장이 조성된다면 농지인 지역에 무질서한 개발행위의 단초를 제공한다 할 수 있다. 또한 ○○○ ○○○-○번지 주택부지 허가 시 상수도 이용계획이 이루어지지 않은 지역에 주택허가를 내준바가 있으므로 형평성에 어긋난 처분이라 주장하고 있으나 이 지역은 개발제한구역 지정 이전 건축물로서 개발제한구역법 시행령 제23조제2항제1호에 따라 건축물의 재축·개축·대수선이 가능한 사항으로 청구인의 허가 신청과는 사안이 다르다. 7) 이 사건의 부지의 입지여건을 보면 야구장 진·출입을 위하여 마을 동쪽에서 서쪽으로 지나가는 비법정도로를 이용해야만 하는 상황으로 이 도로는 「건축법」상 너비 4m가 확보된 도로가 아니고 차량의 교행이 어려워 향후 야구장 설치 시 교통혼잡도가 증가하여 기존 마을 주민들의 통행권이 제한될 것이며, 청구인이 주장하는 ○○○ ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○번지의 도로는 (재)○○공원 출입도로로서 야구장 진출입로로 이용한다는 주장은 실제 현황에 비추어보면 사실과 다른 내용이며, 도로 너비 4m가 확보되지 못한 개발제한구역에 야구장 허가를 한 사실이 있다고 청구인이 제출한 지역은 국도3호선 국도대체우회도로 개설에 따른 부체도로로써, 도로구역으로 결정된 지역으로 이 사건 부지와 현장여건이 달라 형평성에 어긋난다는 청구인의 주장은 이유없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28.> 수 있다. <개정 2013.5.28.> ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> 13.3.23., 2013.5.28.> 【체육시설 설치·이용에 관한 법률】 제6조(생활체육시설) ①국가와 지방자치단체는 국민이 거주지와 가까운 곳에서 쉽게 이용할 수 있는 생활체육시설을 대통령령으로 정하는 바에 따라 설치·운영하여야 한다. ②제1항에 따른 생활체육시설을 운영하는 국가와 지방자치단체는 장애인이 생활체육시설을 쉽게 이용할 수 있도록 시설이나 기구를 마련하는 등의 필요한 시책을 강구하여야 한다. ③ 제1항에 따른 체육시설의 사용을 촉진하기 위하여 지방자치단체는 「공유재산 및 물품 관리법」, 그 밖의 다른 법률의 규정에도 불구하고 그 사용료의 전부나 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 감면할 수 있다. <신설 2012.1.17.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012.5.14., 2013.10.30.> [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272329"></img> [별표 2] <개정 2014.1.28.> 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 다. 해당 지역과 그 주변지역에 있는 역사적·문화적·향토적 가치가 있는 지역을 훼손하지 아니하여야 한다. 라. 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다. 마. 도시계획시설의 설치, 법 제11조제1항제5호 본문에 따른 건축물의 건축 및 토지의 형질변경에 대하여는 관리계획이 수립되지 아니하였거나 수립된 관리계획의 내용에 위반되는 경우에는 그 설치 등을 허가하여서는 아니 된다. 바. 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. 사. 건축물을 건축하기 위한 대지면적이 60제곱미터 미만인 경우에는 건축물의 건축을 허가하지 아니하여야 한다. 다만, 기존의 건축물을 개축하거나 재축하는 경우에는 그러하지 아니하다. 아. 빗물이 땅에 쉽게 스며들 수 있도록 가능하면 투수성 포장을 하여야 한다. 자. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 방재지구, 「자연재해대책법」에 따른 자연재해위험개선지구 및 「급경사지재해예방에 관한 법률」에 따른 붕괴위험지역에는 건축물의 건축을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 안전·침수대책을 수립한 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 가. 건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다. 나. 가목에도 불구하고 주택 또는 근린생활시설을 건축하는 경우에는 다음의 어느 하나에 따른다. 1) 건폐율 100분의 60 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로서 기존 면적을 포함하여 연면적 200제곱미터(5년 이상 거주자는 232제곱미터, 지정 당시 거주자는 300제곱미터) 이하. 이 경우 5년 이상 거주자 또는 지정 당시 거주자가 연면적 200제곱미터를 초과하여 연면적 232제곱미터 또는 연면적 300제곱미터까지 건축할 수 있는 경우는 1회로 한정한다. 2) 건폐율 100분의 20 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 100퍼센트 이하 다. 둘 이상의 필지에 같은 용도의 건축물이 각각 있는 경우 그 필지를 하나의 필지로 합칠 수 있다. 이 경우 주택 및 근린생활시설은 나목2)(취락지구의 경우에는 제26조제1항제2호나목)의 기준에 적합하여야 하며, 주택을 다세대주택으로 건축하는 경우에는 기존의 주택호수를 초과하지 아니하여야 한다. 라. 건축물 또는 공작물 중 기반시설로서 건축 연면적이 1천500제곱미터 이상이거나 토지의 형질변경 면적이 5천 제곱미터 이상인 시설은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제35조에도 불구하고 도시계획시설로 설치하여야 한다. 다만, 별표 1에서 별도로 규정하고 있는 경우에는 그에 따른다. 마. 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 바. 법 또는 이 영에서 건축이 허용되는 건축물 또는 공작물에 대해서는 「옥외광고물 등 관리법」에 적합하게 간판 등을 설치할 수 있다. 3. 토지의 형질변경 및 물건의 적치 가. 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 한다. 다만, 다음의 어느 하나의 경우에는 그 해당 면적으로 한다. 1) 축사 및 미곡종합처리장은 바닥면적의 3배 이하 2) 주택 또는 근린생활시설의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우에는 기존면적을 포함하여 330제곱미터 이하. 다만, 별표 1 제5호다목다)① 또는 같은 호 라목1)부터 11)까지 외의 부분 다)에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 철거된 건축물을 신축하는 경우 해당 대지의 조성면적은 철거 당시의 대지면적까지로 할 수 있다. 3) 별표 1의 건축물 및 공작물과 관련하여 이 영 및 다른 법령에서 토지의 형질변경을 수반하는 시설을 설치할 것을 따로 규정한 경우에는 그 규정에서 허용하는 범위 4) 법 제4조의2에 따른 훼손지 정비사업을 위한 경우에는 그 정비사업 구역 전체 나. 가목에 따른 토지의 형질변경을 할 때 해당 필지의 나머지 토지의 면적이 60제곱미터 미만이 되는 경우에는 그 나머지 토지를 포함하여 토지의 형질변경을 할 수 있다. 다만, 토지의 형질변경 전에 미리 토지분할을 한 경우로서 가목에 따른 토지의 형질변경 면적에 적합하게 분할할 수 있었음에도 해당 면적을 초과하여 분할한 경우에는 그러하지 아니하다. 다. 법 제12조제1항제1호 각 목의 건축물(축사, 공사용 임시가설건축물 및 임시시설은 제외한다)의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 토지의 형질변경 면적이 200제곱미터를 초과하는 경우에는 토지의 형질변경 면적의 100분의 5 이상에 해당하는 면적에 대하여 식수 등 조경을 하여야 한다. 라. 개발제한구역에서 시행되는 공공사업에 대지(건축물 또는 공작물이 있는 토지를 말한다)의 일부가 편입된 경우에는 그 편입된 면적만큼 새로 대지를 조성하는 데 따르는 토지의 형질변경을 할 수 있다. 이 경우 편입되지 아니한 대지와 연접하여 새로 조성한 면적만으로는 관계 법령에 따른 시설의 최소 기준면적에 미달하는 경우에는 그 최소 기준면적까지 대지를 확장할 수 있다. 마. 토지의 형질변경의 대상인 토지가 연약한 지반인 경우에는 그 두께·넓이·지하수위 등의 조사와 지반의 지지력·내려앉음·솟아오름에 대한 시험을 하여 환토·다지기·배수 등의 방법으로 그 토지를 개량하여야 한다. 바. 토지의 형질변경에 수반되는 성토 및 절토(切土)에 따른 비탈면 또는 절개면에 대하여는 옹벽 또는 석축의 설치 등 안전조치를 하여야 한다. 사. 토석의 채취는 다음의 기준에 따른다. 1) 주변의 상황·교통 및 자연경관 등을 종합적으로 고려하여야 한다. 2) 철도, 고속도로, 국도 및 시가지와 연결되는 간선도로의 가시권(可視圈)에서는 재해에 따른 응급조치가 아니면 토석의 채취를 허가하여서는 아니 된다. 이 경우 철도·고속도로의 가시권은 철도·고속도로로부터 2킬로미터 이내의 지역을, 국도·간선도로의 가시권은 국도·간선도로로부터 1킬로미터 이내의 지역을 말한다. 아. 물건의 적치는 대지화되어 있는 토지에만 할 수 있으며, 물건의 적치장에는 물건의 단순관리를 위한 가설건축물을 연면적 20제곱미터 이하의 범위에서 설치할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 행위허가신청서 및 사업계획서, 처분서, 항공사진, 진정민원서, 토지이용계획확인서, 신청서 및 답변서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○면 ○○○ ○○○번지 외 ○필지(4,896㎡, 전·답)에 실외체육시설(야구장)을 설치하고자 행위허가 신청을 하였다. 나) 피청구인은 이 사건 신청에 관해 개발제한구역법 시행령 제22조〔별표2〕의 세부기준에 따라 해당지역에 야구장 설치 시 교통·소음 유발로 피해가 우려된다는 민원이 있음을 사유로 불가 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항 및 같은 항 제1호마목에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 3) 청구인은 야구장의 설치로 인하여 교통혼잡·소음발생 등의 방지조치를 할 예정임에도 인근 주민의 민원을 사유로 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하여 취소할 것을 주장한다. 개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되며, 한편 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다고 할 수 없다. (대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두 7606 판결 참조) 살피건대, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 및 [별표1] 1항 라목 가)에 의하면 체육시설법 제6조에 따른 ‘생활체육시설’ 중 잔디야구장에 대해서는 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 범위 내에서 개발행위를 허가할 수 있다. 다만, 체육시설법 제6조의‘생활체육시설’이란 국가나 지방자치단체가 설치 운영하는 공공체육시설을 의미하는 것으로 규정되어 있으나, 법제처 유권해석으로는 실외체육시설의 설치주체는 국가나 지방자치단체에 제한되지 않고 사인도 포함되나, 다만 사인이 영리목적으로 설치하는 경우에는 해당하지 않는다. 청구인이 제출한 자료만으로는 이 사건 야구장이 비영리목적으로 설치될 것으로 보기 어려운 바, 이 사건 처분은 원칙적으로 적법·타당하다고 보인다. 가사 이 사건 야구장이 비영리목적으로서, 위 [별표1] 제1항 라목 가)의 실외체육시설에 해당한다 하더라도 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표2] 세부기준 제1항 제 나목, 제2항 마목에 따르면, 해당지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 하며, 상하도가 설치되지 아니한 지역에 대해서는 건축물의 건축을 허가하여서는 아니되는 바, 이 사건에서 행위허가 사업계획서에 상수도 이용계획이 포함되어 있지 않은 점, 청구인이 방음벽을 설치한다고 해도 인근 주민들에게 소음 등으로 인한 위해 발생이 예견되는 점, 이 사건 도로의 너비가 4미터에 이르지 못하는 지점이 있고 차량교행이 어려워 향후 교통 혼잡이 예상되는 점, 인근 주민들의 민원이 다수 제기되고 있는 점들을 종합적으로 고려하면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로 판단되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.