개발제한구역 내 행위허가신청 반려처분 등 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2015. 1. 30. OO시 개발제한구역 내 야영장 및 실외체육시설 설치를 위한 배치계획 공고를 하였고, 청구인은 위 공고에 따라 OO시 OO읍 OO리 OOO-OO, OOO-OO O,OOO㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에 실외체육시설(잔디야구장)을 설치하기 위한 신청을 하여 2015. 3. 18.경 추첨을 통하여 실외체육시설(잔디야구장) 사업자로 선정되었다. 이에 따라 청구인은 2015. 4. 30.경 피청구인에게 이 사건 신청지상 실외체육시설 부지조성을 위한 개발행위허가신청을 한 후 피청구인의 요청에 따라 소규모환경영향평가 협의 등 보완절차를 거쳤으나, 피청구인은 2016. 3. 14. 개최된 피청구인 시 도시계획위원회에서 이 사건 신청에 대하여 부결로 결정되자, 2016. 3. 24. 청구인에게 이 사건 행위허가 신청은 도시계획위원회 심의 결과 주변지역, 소음문제, 교통문제(불법주차 포함), 인접지 재해문제 및 배수문제 등으로 입지 부적정하여 부결되었다는 이유로 개발제한구역 내 행위허가 반려처분 및 이에 따른 실외체육시설 선정대상 자격취소처분(이하 ‘이 사건 처분들’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 OO시 OO읍 OO리 OOO-OO, OO 소재 토지를 실외체육시설(실외야구장)으로 개발, 운영하려는 자이다. 위 토지들은 개발제한구역으로 설정되어 있었는데, 경기도에서 각 시·군별로 개발제한구역 내 일정 면적을 야영장 및 실외체육시설로 배치할 수 있다는 공고가 나왔고, 위 공고에 따라 피청구인은 2015. 1. 30. OO시 개발제한구역 내에 야영장 1곳 및 실외체육시설 1곳을 배치하겠다며 배치계획을 공고하였다. 피청구인의 배치계획 공고를 접하고 청구인은 이 사건 토지를 임차하여 실외체육시설로 개발하고자 관련 서류를 구비하여 2015. 2. 개발제한구역내 야영장 및 실외체육시설 선정신청서를 접수하였다. 사업자 선정을 위한 신청 접수 결과 청구인을 비롯하여 4명의 사업자가 신청을 하였으므로 피청구인은 추첨을 통하여 사업자를 선정하였는데, 청구인이 실외체육시설 사업자로 선정되었다. 이에 청구인은 2015. 4. 30. 실외체육시설 설치를 위한 행위허가 신청을 하였고, 피청구인이 수질환경, 소음, 주차장 확보, 조명 등 제반사항에 대해 보완지시를 하여 피청구인과 수차 협의를 통해 미비사항을 보완하였다. 2015. 10.경에는 행위허가를 위한 도시계획심의에 앞서 주민의견청취를 위한 공람절차를 거쳤고, 주민의견청취 결과 제기된 소음, 교통문제 등에 대해서도 설계변경을 통하여 방음벽을 설치하고 주차장 및 진입도로를 확보하여 문제점을 해결하겠다고 방안을 제시하였고, 청구인이 제시한 해결방안에 대하여 담당공무원과의 사전협의 결과 문제없음을 확인하였다. 이와 같이 사전에 피청구인이 보완 지시한 사항을 이행하고 모두 조율한 뒤 마지막 절차로서 2016. 3. 14. 도시계획위원회 심의결과 ‘주변지역 소음문제, 교통문제, 인접지 재해문제 및 배수문제’ 등의 이유로 입지가 부적절하다며 부결하였고, 이에 피청구인은 도시계획위원회 심의가 부결되었으므로 청구인의 행위허가신청을 반려하고, 2015. 3. 18.자로 한 실외체육시설 선정대상 자격도 각 취소한다고 통보하였다. 2) 청구인은 ‘경기도 개발제한구역내 야영장 및 실외체육시설 배치계획 공고’를 확인하였고, OO시청의 사업자 선정을 위한 추첨계획에 따라 추첨을 진행하여 사업대상자로 선정되어 정상적으로 개발행위허가신청을 진행하였다. 피청구인이 개발행위허가를 위한 검토 중 인근지역의 소음문제, 교통난문제, 조명문제 등에 대한 지적이 있어 담당공무원과 충분히 협의하고, 이에 대한 보완 및 조치계획을 수립·제출하였다. 즉, 소음방지를 위해 설계도면상 방음벽을 설치하기로 도면을 변경하였고, 야구장 건립에 따른 교통난 해소를 위하여 별도 주차장 부지를 확보하는 등 개발행위허가를 득하기 위하여 피청구인이 문제를 제기한 사항과 주민의견청취 결과 제기된 문제점에 대하여 사전에 해결책을 마련하여 피청구인과 재협의하였고, 청구인이 제시한 안이면 특별한 지장이 없다는 것을 담당공무원과 재차 확인한 후 최종적으로 도시계획심의를 신청하였다. 그러나 심의결과는 전혀 예상 밖으로 입지 부적합이라는 의견으로 개발행위허가가 부결되었다. 3) 피청구인의 반려통보에 따르면 ‘주변지역 소음문제, 교통문제, 인접지 재해문제’등이 부결사유라고 적시하고 있다. 그러나 ①주변지역 소음문제에 대해서는 담당공무원과 협의하여 야구장 홈플레이트 뒤편에 높이 3m, 길이 40m의 방음벽을 설치, 소음을 차단하기로 설계변경하였고, 방음벽을 설치할 경우 예측소음도가 약 50.2데시벨로서 생활소음 규제기준치인 55데시벨을 초과하지 않으므로 야구장 운영시 인근 주민에 의한 소음관련 민원을 방지하겠다고 하였다. 또한 추후라도 소음관련 민원이 발생하면 추가적인 소음저감대책을 수립시행하겠다고 밝혔다. ②교통문제에 대해서도 청구인은 야구장 입구에 6m 이상의 진입도로를 확보하고 야구장 면적 대비 법정주차대수 이상의 주차장 부지를 마련하여 문제가 발생되지 않게 하겠다고 하였다. ③또한 인접지 재해문제의 우려가 있다고 하는데, 청구인이 건립하고자 하는 야구장 부지는 인근이 자연녹지지역으로 재해가 발생할 우려가 없다. 도대체 구체적으로 어떠한 재해가 발생할 우려가 있다는 것인지 짐작할 수 없다. ④배수문제 역시 청구인은 토목공사시 우수시설을 설치하여 문제점이 없도록 하겠다고 하였고, 야구장 건립으로 인한 한강유역 수질오염 등의 문제에 대해서도 소규모 환경영향평가를 실시하여 문제없음을 확인하였다. 4) 이뿐 아니라 청구인은 주민의견청취시 제기되었던 야간경기시 조명으로 인한 생활방해에 대해서는 아예 조명탑을 설치하지 않고 주간경기만을 대상으로 운영하여 문제점을 발생시키지 않겠다고 하였다. 소음, 조명, 교통 등 제기된 사항에 대해서는 이미 피청구인과 충분히 협의를 진행하였고, 특히 소음방지를 위한 방음벽 설치는 타 지역 실외야구장의 경우 사례를 찾을 수 없을 정도였는데도 피청구인은 명확한 기준과 구체적 사유도 없이 조건부 승인이나 보완도 아닌 부결처리를 하였다. 이에 청구인이 구체적인 사유를 확인하기 위하여 피청구인 소속 도시계획과에 방문하였는데, 대뜸 ‘보상을 위하여 야구장 허가를 받으려고 하는 것 아니냐’는 소리를 들었고, 청구인이 신청한 야구장 부지에 의료복합단지 개발이 예정되어 있다는 이야기를 들었다. 이는 실외체육시설 추첨일 이전부터 OO시청 내부적으로 논의가 되고 있었고, 이 사건 신청이 부결된 실질적인 이유는 소음, 교통, 배수 등의 문제가 아니라 사업대상지에 의료복합단지 유치계획이 있기 때문이라는 것을 알게 되었다. 즉, 이 사건 거부처분의 사유는 그야말로 거부를 위한 명분에 불과하고 실질적으로는 아직 확정되지도 않은 의료복합단지 유치계획이 주된 거부사유였던 것이다. 그러나 유치계획은 말 그대로 논의단계에 불과하고 아직 유치가 확정되지도 않았고 구체적인 유치계획안 조차 마련되지 않은 상태로, 의료복합단지가 들어설 수 있는지, 그 시기가 언제인지, 가능성이 얼마나 되는지 조차 확정되지 아니한 상태에서 막연히 의료복합단지 유치논의가 있다는 이유로 청구인의 행위허가 신청을 반려하는 것은 참으로 납득하기 어려운 것이다. 가사 백번을 양보하여 의료복합단지의 유치가 피청구인으로서 반드시 필요한 것이었고, 이 사건 사업자 선정 추첨 당시부터 논의가 있었다고 한다면, 최소한 추첨 당시 청구인을 사업자 후보에서 제외하던지, 아니면 그 이후에라도 청구인에게 양해를 구하고 사업시행을 포기할 것을 알려주었어야 마땅하다. 지금껏 사업자 추첨 이후 1년이 넘는 기간 동안 말 한마디 없다가 청구인이 담당공무원과 협의까지 해가며 시간과 비용을 투자하여 막바지 단계까지 온 지금에 와서 이 사건 토지에 의료복합단지 유치계획이 있다는 이유로 신청을 반려한 것은 행정편의주의적인 발상으로 부당한 처사이다. 5) 신뢰보호원칙 위반 피청구인은 개발제한구역 내 실외체육시설 배치가 가능함을 공고하였고, 추첨을 통하여 청구인을 이 사건 토지의 사업자로 선정하였다. 이후 청구인은 수차례 업무담당자와 협의하면서 문제점이 보완되면 특별한 사정이 없는 이상 야구장 건립을 위한 개발행위허가를 득할 수 있을 것이라고 보고, 설계사무소에 6천만 원을 지급하여 설계용역을 위임하고, 이 사건 토지에 관하여 보증금 1억 원, 년 차임 8천만 원, 임차기간 2015. 2. 28. ~ 2022. 2. 27.까지로 하는 임대차 계약을 체결, 임차보증금과 년차임을 이미 지급하였다. 이와 같이 청구인은 피청구인의 사업자 선정 등의 행동을 신뢰하여 이미 상당한 비용을 지출하여 사업을 진행하여 왔다. 이러한 상태에서 행위허가 신청을 반려하는 것은 피청구인의 종전의 언동에 반하는 것으로, 피청구인의 견해표명을 신뢰한 청구인의 이익을 심각하게 침해하는 것이다. 6) 재량권 일탈·남용 행정주체가 행정행위를 하거나 구체적인 행정계획을 입안, 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유가 인정되는 것이나, 이는 무제한의 것일 수는 없다. 피청구인이 드러내놓고 말하기는 꺼려하겠지만 이 사건 토지에 의료복합단지를 유치하는 것이 실외체육시설을 건립하는 것보다 시 전체의 발전과 공익에 이바지 되므로 청구인의 야구장 건립을 위한 행위허가 신청을 반려하였다면, 마땅히 의료복합단지 유치로 인한 청구인의 침해되는 사익과 비교형량 절차를 거쳤어야 마땅하다. 그러나 이 사건의 경우 위 진행경과를 보면 피청구인은 향후 복합의료단지를 유치할 수 있다는 막연한 기대만으로 상호간의 구체적인 이익형량에 대한 고민은 전혀 하지 않은 채 만연히 형식적인 사유(소음, 교통, 배수)만을 들어 청구인의 신청을 반려하였다. 나아가 청구인은 사업자 선정 이후 야구장 건립을 위하여 당해 토지를 임차하고 야구장 설계를 위하여 설계도면 작성 및 환경영향평가를 위한 용역을 의뢰, 실행하는 등 이미 2억 원에 이르는 막대한 투자비용을 지출하였다. 그렇다면 백번을 양보하여 이 사건 토지상에 의료복합단지가 들어서기로 확정이 되었다손 치더라도 계획을 변경하여 청구인의 신청을 반려하고자 하였다면, 이미 상당한 투자와 기타 조치를 행한 청구인의 이익을 고려하여 과연 계획변경의 필요성이 청구인의 신뢰보호 요청에 비해 월등히 큰 것인지에 대하여 심도 깊은 고민이 있었어야 할 것인데, 피청구인은 아무런 비교형량을 하지 않았을 뿐 아니라 유치가 확정되지도 아니한 채 단순히 복합의료단지를 유치할 수도 있었을 것이라는 장래의 막연한 기대만으로 청구인의 신뢰를 깡그리 무시하고 말았다. 7) 평등의 원칙 위반 피청구인은 이 사건 청구인의 행위허가 신청 이전인 2014. 12.경 OO읍 O리 OOO-O번지 외 5필지 실외체육시설(야구장) 부지조성을 위한 개발제한구역 행위허가를 하여준 바 있다. 위 야구장과 이 사건 야구장을 비교해보면, 그 입지가 양자 모두 개발제한구역 내에 위치해 있는 점에서 같고, 오히려 위 야구장은 뒤편에 농가 등 주거지역이 위치해 있어 이 사건 야구장보다 주민보호의 필요성이 더 큰 지역에 위치해 있다. 그럼에도 피청구인 소속 도시계획위원회에서는 위 야구장 건립을 위한 행위허가 심의시 소음문제로 인한 방음벽 설치를 요구하거나 주정차문제를 위한 주차장 부지확보 조건도 달지 아니하고 그대로 심의를 인용하였고, 피청구인은 개발행위를 허가해 주었다. 주민보호와 공익보호의 필요성이 최소한 동등하거나 더 큰 위 야구장의 경우는 조건 없이 행위허가를 하여주면서 유독 청구인의 신청을 반려한 것은 명백히 평등의 원칙에 위반되는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2015. 4. 30. OO시 OO읍 OO리 OOO-OO 외 1필지에 개발제한구역 내 실외체육시설(잔디야구장) 설치를 목적으로 행위허가 신청서를 접수하였다. 이에 피청구인은 위 신청에 대하여 개특법 제12조 제5항에 따라 도시계획위원회 심의결과 주변지역 소음문제, 교통문제(불법 주차 포함), 인접지 재해문제 및 배수문제 등으로 입지가 부적정하여 부결 결정됨에 따라 2016. 3. 24. 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하기 위해서는 개특법 제12조 제1항에 따라 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 또한 같은 조 제8항은 행위허가의 기준으로 개발제한구역의 특성을 감안하여 허가 또는 신고의 세부기준을 대통령령으로 정하여 적정한 경우에 한하여 행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있다. 이울러 개발제한구역내 5,000㎡ 이상의 토지형질변경이 수반되는 행위는 허가 전 개특법 제12조 제5항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 배치계획 공고에 따라 이 사건 토지에 실외체육시설 설치에 대한 행위허가를 받기 위해 선정신청서를 제출하였으며, 이후 추첨을 통하여 최종 선정되어 인허가 관련 설계용역, 토지에 대한 임대차 계약 등 피청구인의 선행행위에 따른 일정한 조치를 한 경우로서, 청구인의 신뢰는 보호되어야 함에도 특별한 사정없이 행위허가 신청을 반려하는 것은 신뢰보호 원칙에 위배되는 것이라고 주장하고 있으나, 그러나 배치계획 공고문 제6조에 의하면, 실외체육시설 허가는 개특법 등 관계법령에 적합하여야 하며, 관계법령의 저촉 여부 등은 개별법령에 따른 인·허가시 검토하여야 한다고 명시되어 있으며, 청구인은 이와 같은 사실을 알면서도 이 사건 토지에 대한 행위허가를 득하기 위해 선정신청서를 제출하였으며, 청구인 외에도 다수가 선정신청서를 제출함에 따라 배치계획 공고문 제5조에 따라 추첨을 통해서 대상자인 청구인을 선정하게 되었다. 추첨을 통한 대상자 선정은 단지 인·허가 신청자격을 준 것이며, 이후 공고문 제6조에 따라 피청구인은 개특법을 포함한 관계법령 저촉여부를 검토하게 되었으며, 또한 개특법 제6조에 따라 주민의견을 듣고 도시계획위원회 심의를 받았으며 그 결과 주변지역 소음문제, 교통문제, 인접지 재해문제 및 배수문제 등으로 입지가 부적정하여 부결되었으며, 이를 근거로 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호 원칙에 위배되지 않는다. 4) 아울러 청구인은 피청구인이 이 사건 처분에 앞서 이익형량을 전혀 하지 아니하고 형식적인 사유(소음, 교통, 배수)만을 들어 청구인의 신청을 반려한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 주장하고 있으나, 개특법에 의한 토지형질변경허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위라고 할 것이고, 그 위법·부당 여부의 판단은 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 재량권의 일탈·남용 여부만을 심사하고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 하는 것이 타당한바, 피청구인이 이 사건 청구인의 행위허가 신청에 대하여 주변지역 소음문제, 교통문제 등으로 입지가 부적정하다는 도시계획위원회의 심의결과에 따라 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다. 5) 또한 청구인은 같은 개발제한구역 내 토지인 OO읍 O리 OOO-O 일원에 실외체육시설 부지조성에 대하여는 도시계획위원회에서 소음이나 주정차 문제에 대해서 조건도 달지 아니하고 그대로 가결하고 허가를 하여주었으면서 청구인에 대해서는 이 사건 처분을 한 것은 평등원칙에 위배된다고 주장하고 있으나, 위 부지는 이 사건 신청지와 약 2.2km 떨어진 곳에 위치하고 있는데, 일부 주택들이 있으나 주거 밀집지역은 아니며, 이 사건 신청지보다 차량통행이 적고, 학교 등 교육시설이 없는 등 이 사건과는 조건이 같다고 볼 수 없으므로 부결된 심의결과에 따라 이루어진 이 사건 행위허가신청에 대하여 평등원칙을 위반하였다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28., 2015.12.29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28.> ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28.> ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑩제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> [법률 제12372호(2014.1.28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] [법률 제13670호(2015.12.29.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제1호의2는 2017년 12월 31일까지 유효함] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013.10.30., 2016.3.29> 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지(개발제한구역 지정 후에 개발제한구역 경계선을 기준으로 분할된 토지를 포함한다) ③ 법 제12조제1항제1호의2에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <신설 2016.3.29.> 1. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지 2. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 물류창고(「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제5호의2에 따른 물류창고를 말한다) 가. 저장물질이 「고압가스 안전관리법」에 따른 고압가스, 「위험물안전관리법」 제2조제1호에 따른 위험물 또는 「화학물질관리법」 제2조제2호에 따른 유독물질이 아닐 것 나. 높이가 8미터 이하일 것다. 용적률이 120퍼센트 이하일 것 3. 정비사업 구역 내의 법 제13조에 따른 건축물을 철거하고 종전과 같은 용도로 신축하는 건축물 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272391"></img> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012.5.14., 2013.10.30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272393"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 개발제한구역 내 야영장 및 실외체육시설 배치계획 공고, 개발제한구역 내 민간 야영장 및 실외체육시설 선정에 따른 통지, 개발제한구역 내 행위허가신청서, 각 신청에 따른 보완통지, 소규모 환경영향평가서 제출통지, 개발제한구역내 실외체육시설 설치에 따른 소규모 환경영향평가서 협의결과 알림, 소규모환경영향평가 조치계획서, 개발제한구역 행위허가(토지형질변경)신청 건에 대한 주민의견청취결과, 도시계획위원회 심의자료, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 피청구인은 2015. 1. 30. OO시 개발제한구역 내 야영장 및 실외체육시설의 배치계획을 공고(OO시 공고 제2015-OOO호)하였는데, 그 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272389"></img> 나) 피청구인은 2015. 3. 18.경 추첨을 통하여 청구인을 실외체육시설(잔디야구장) 사업자로 선정하였고, 이에 청구인은 2015. 4. 30.경 피청구인에게 OO시 OO읍 OO리 OOO-OO, OOO-OO O,OOO㎡에 대하여 실외체육시설 부지조성을 목적으로 한 행위허가신청서를 제출하였다. 다) 피청구인은 위 신청서를 검토하여 청구인에게 2015. 5. 13.자 및 2015. 5. 27.자로 소규모 환경영향평가 대비 수질오염 총량 검토서를 제출하도록 통보하였고, 2015. 6. 9.자로 신청지는 분류식(차집) 하수처리구역으로 배수설비 설치신고서 제출(배수계획 상세도면, 우·오수 수리계산서), 소규모환경영향평가 대비 수질오염총량검토서를 제출할 것을 통보하였다. 라) 청구인은 2015. 9. 4. 피청구인으로부터 소규모 환경영향평가에 관한 협의를 받아 지적사항을 보완하는 조치계획서를 제출하였고, 피청구인은 2015. 10. 26.부터 14일간 이 사건 개발행위신청에 관한 내용을 공람장소에 비치하여 주민의견을 청취하였다. 마) 피청구인은 주민들로부터 소음, 주차, 교통문제 등으로 반대하는 의견을 제출받았고, 2015. 11. 25. 청구인에게 부설주차장 주차대수를 재산정하고, 주민의견에 대한 조치계획을 제출할 것을 통보하였다. 바) 피청구인은 2016. 3. 14.경 도시계획위원회에서 이 사건 개발행위허가신청에 대하여 심의하였고, 도시계획위원회에서 주변지역 소음문제, 교통문제(불법주차 포함), 인접지 재해문제 및 배수문제 등으로 입지가 부적정하여 부결되자, 2016. 3. 24. 청구인에게 개발제한구역 내 행위허가신청에 대한 반려 및 실외체육시설 선정대상자격취소 처분을 하였다. 2) 「개발제한구역법」 제12조, 같은 법 시행령 제13조 제1항, 제20조, 제22조에 의하면 실외체육시설 중 잔디야구장 등 운동시설 및 그 부대시설은 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설로서 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 5천제곱미터 이상의 토지형질변경을 하는 경우에는 특별자치시·도·시·군·구와 읍·면·동의 게시판에 14일 이상 사업목적 등을 게시하고, 일반인이 열람하도록 하는 방식으로 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 허가나 신고의 세부기준으로는, 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하고, 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 하며, 해당 지역과 그 주변지역에 있는 역사적·문화적·향토적 가치가 있는 지역을 훼손하지 아니하여야 하고, 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다는 것 등이 있다. 3) 청구인은 피청구인의 요구에 따라 소규모 환경영향평가를 하고, 각종 보완사항을 보완하였는데도 청구인의 신청에 대하여 불허가처분을 한 것은 위법하다고 주장하고 있다. 「개발제한구역법」 제12조, 같은 법 시행령 제13조 제1항, 제22조를 종합하면, 개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되며, 한편 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다고 할 수 없다고 할 것이다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조). 그런데 피청구인은 개발제한구역 내 야영장 및 실외체육시설의 배치계획을 공고에서 실외체육시설 선정 신청자가 배치계획정수보다 초과되어 접수될 경우 신청자격 및 선정기준에 대하여 심사하여 결정하고, 심사에 통과한 신청자가 배치정수보다 초과되는 경우 추첨하여 대상자를 결정하기로 한 후, 실외체육시설의 경우 신청자격 및 선정기준에 모두 부합하여 추첨으로 청구인을 대상자로 결정하였는바, 위 배치계획 공고에 따르면 선정기준으로 「개발제한구역법」 제12조 제8항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표1] 및 제22조 [별표2]에 적합하여야 한다고 규정하고 있으므로 피청구인이 청구인을 대상자로 결정함으로써 이 사건 신청지가 「개발제한구역법」 규정상 실외체육시설 부지로 적합함을 인정하였다고 보아야 할 것이고, 피청구인이 청구인으로부터 환경영향평가서를 제출받아 이 사건 개발행위로 인하여 주변에 미칠 환경상 영향(자연생태환경, 대기질, 악취, 수질, 토지이용, 소음·진동, 경관 등)에 대하여 검토하여 협의를 하여주었고, 이에 따라 청구인이 부설주차장의 주차대수에 대해서도 보완조치를 하였음에도, 도시계획위원회에서 주변지역 소음문제, 교통문제(불법주차 포함), 인접지 재해문제 및 배수문제 등으로 입지가 부적정하여 부결되었다는 이유로 이 사건 신청을 반려하였는바, 청구인이 소규모 환경영향평가 협의결과에 따른 보완조치를 하였음에도 불구하고 구체적으로 주변지역에 어떠한 소음문제가 발생할 것으로 예상되는지에 대하여 제시하지 아니하였고, 교통문제 역시 이 사건 신청지에 실외야구장에 약 66대가 주차할 수 있는 주차장을 조성할 예정에 있음에도 불법주차 등 교통문제가 발생할 것으로 예상되는 합리적인 근거가 무엇인지에 대하여 제시하지 아니하였으며, 인접지에 어떠한 재해문제 및 배수문제가 발생할 것인지 아무런 설명을 하지 아니하였다. 그렇다면 이 사건 처분은 개발제한구역 내 행위허가 반려의 사유를 구체적으로 적시하지 아니하고 막연히 도시계획위원회에서 이 사건 신청에 대하여 부결되었다는 이유만을 제시한 위법이 있다고 판단된다. 4) 아울러 피청구인은 개발제한구역 내 행위허가가 반려되었다는 이유로 청구인에 대한 실외체육시설 선정대상 자격도 취소하였는바, 위와 같이 개발제한구역 내 행위허가 반려처분이 위법하여 이 사건 신청지에 대한 행위허가가 불가하여 실외체육시설 사업 시행 역시 불가능하게 되었다고 보기 어려운 이상, 개발제한구역 내 행위허가 반려를 이유로 한 선정대상 자격취소 처분 역시 위법하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 위와 같이 이 사건 각 처분은 위법하고, 이를 지적하는 청구인의 주장은 이유 있다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.