개발제한구역 내 행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 2. 10. 피청구인에게 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-○○○번지(잡종지, 3,181㎡) 및 ○○○-000번지(철도용지, 225㎡)의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 1,574㎡의 면적에 물건(건축자재, 철재류 등)을 적치하고, 토지형질을 변경(바닥 콘크리트 포장)하는 내용의 행위허가신청을 하였고, 이에 대해 피청구인은 2014. 2. 17. 청구인에게 물건적치 허가는 가능하나 토지형질변경 허가는 불가하므로, 2014. 2. 28.까지 위 신청서에 첨부된 사업계획서와 설계도면을 변경한 후 제출하여 해당 신청서를 보완할 것을 요구하였으나, 청구인이 기한까지 이를 이행하지 않자, 2014. 3. 3. 청구인에게 개발제한구역내 행위허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 신청지에 대한 물건적치 허가 후 적치물 이동을 위한 차량통행이나 장비이동으로 이 사건 토지의 흙먼지가 발생하여 환경오염 및 민원발생이 예상되고, 차량바퀴의 흙이 도로로 유출되어 2차 환경오염 또한 예상되므로, 청구인은 이러한 문제를 예방할 목적으로 피청구인에게 토지형질변경 허가를 요구하였는데, 법제처의 유권해석에 의하면, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개특법’이라 한다) 시행령 제14조에는 영농, 공익사업, 주차장 설치, 진입로 설치 등의 특정한 행위 목적을 위하여 사전에 독립적으로 이루어지는 토지형질변경행위만이 허가대상으로 규정되어 있는데(법제처 13-0455, 2013. 11. 13. 참조), 청구인은 물건적치를 목적으로 형질변경을 하고자 하는 것이 아니라, 물건적치 후 발생하는 환경오염 및 민원발생을 예방하기 위해 이 사건 신청을 한 것이므로, 청구인의 토지형질변경 허가신청이 개특법 시행령 제14조 소정의 토지형질변경의 범위에 포함되지 않는다는 피청구인의 주장은 이러한 법리를 오해한 때문이며, 이에 대한 허가는 개특법 시행령 제22조에 따른 별표2 제1호 나목에 의거 가능한 것이다. 2) 또한, 피청구인이 청구인에게 국토교통부로부터 토지형질변경(포장)이 가능하다는 유권해석을 받아오면 허가를 해주겠다고 하여, 청구인은 2014. 1. 27. 토지형질변경이 가능하다는 국토교통부의 답변을 받아 피청구인에게 제출하였을 뿐 아니라, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조에 의거 차후 신청지의 원상회복을 위해 이행보증증권을 제출하겠다고 까지 하였음에도, 피청구인은 여전히 불가하다는 주장만 하고 있다. 3) 이 사건 토지에 바닥포장을 하지 않고도 물건적치가 가능함에도 이 사건 토지형질변경 신청을 한 것은 사적 이익을 취하려함이 아니고 환경오염 예방과 민원발생 최소화를 위한 것이므로, 피청구인이 청구인에게 토지형질변경을 요구하는 것이 개특법 제1조의 취지에 부합함에도, 오히려 피청구인이 이를 불허한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이며, 환경오염 발생 가능성을 확인하기 위해 현장방문 및 주민의견 청취를 하거나 객관적·합리적인 불허가 사유를 제시하지도 않고 한 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 신청한 콘크리트 포장은 개특법 시행령 제14조에 규정된 개발제한구역 내 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위에 포함되지 않으며, 개특법 제12조제8항에는 같은 조 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 규정되어 있으므로, 같은 법 시행령 제14조에 규정되어 있지 않은 행위를 별표2의 규정만으로 가능하다는 청구인의 주장은 법 논리상 맞지 않는 것이다. 2) 청구인의 질의에 대한 국토교통부의 답변에도 토지의 형질변경허가 여부는 허가권자가 판단할 사항임이 명시되어 있다. 3) 개특법 제1조의 취지는 현재의 환경을 그대로 보전하고자 하는 것이므로, 예외적으로 허가된 개발행위에 또다른 개발행위를 허가하는 것은 법 취지에 맞지 않는 점, 개특법 시행령 제17조에 따른 물건의 적치는 단순히 대상지에 물건을 쌓아두는 행위를 의미하므로, 이와 같이 신청지를 이용한다면 차량이 빈번히 드나들 필요가 없는데도, 왜 환경오염이 발생하는지 청구인은 설명하지 않고 있는 점을 고려하며, 청구인의 이 사건 행위허가 신청을 반려한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다. ② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28.> ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28.> ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> ⑨ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009.8.5., 2013.3.23.> 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 2. 경작 중인 논·밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논·밭의 환토·개답(開沓)·개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 삭제 <2009.8.5.> 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위 6. 삭제 <2010.10.14.> 7. 기존의 공동묘지를 그 묘역의 범위에서 공설묘지로 정비하기 위한 토지의 형질변경 8. 농업용 늪지와 농업용수 공급시설을 설치하기 위한 토지의 형질변경 9. 주택 또는 근린생활시설 및 별표 1 제5호마목에 따른 주민 공동이용시설 중 마을공동작업장·마을공동회관·공동구판장·공판장 또는 목욕장의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경 9의2.「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」에 따른 전통사찰의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경. 이 경우 그 진입로의 너비는 4미터 이내로 하되, 차량의 교행(交行)이나 대피 등 안전확보를 위한 곳에서는 그 너비를 8미터까지로 할 수 있다. 10. 개발제한구역의 지정 이전부터 방치된 광업폐기물·폐석(廢石) 및 광물찌꺼기를 제거하기 위한 토지의 형질변경 11. 법 제15조제1항에 따라 지정된 취락지구를 정비하기 위한 사업의 시행에 필요한 토지의 형질변경 12. 건축물이 철거된 토지 및 그 인접 토지를 녹지 등으로 조성하기 위한 토지의 형질변경 13. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제1호 및 제2호에 따른 공익사업을 시행하기 위한 토석의 채취 14. 하천구역에서의 토석 및 모래·자갈의 채취와 저수지 및 수원지의 준설(浚渫)에 따른 골재의 채취 15. 국토교통부령으로 정하는 지하자원의 조사 및 개발(이를 위한 공작물의 설치를 포함한다) 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경 17. 「주차장법」에 따른 건축물 부설주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(기존의 대지에 설치할 수 없는 경우만 해당한다) 18. 「농어촌정비법」에 따른 주말농원에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(노외주차장의 면적이 600제곱미터 이하인 경우만 해당한다) 제17조(물건의 적치) ① 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 물건"이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다. ② 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다. 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012.5.14., 2013.10.30.> [별표 2] <개정 2014.1.28.> 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 다. 해당 지역과 그 주변지역에 있는 역사적·문화적·향토적 가치가 있는 지역을 훼손하지 아니하여야 한다. 라. 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다. 마. 도시계획시설의 설치, 법 제11조제1항제5호 본문에 따른 건축물의 건축 및 토지의 형질변경에 대하여는 관리계획이 수립되지 아니하였거나 수립된 관리계획의 내용에 위반되는 경우에는 그 설치 등을 허가하여서는 아니 된다. 바. 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. 사. 건축물을 건축하기 위한 대지면적이 60제곱미터 미만인 경우에는 건축물의 건축을 허가하지 아니하여야 한다. 다만, 기존의 건축물을 개축하거나 재축하는 경우에는 그러하지 아니하다. 아. 빗물이 땅에 쉽게 스며들 수 있도록 가능하면 투수성 포장을 하여야 한다. 자. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 방재지구, 「자연재해대책법」에 따른 자연재해위험개선지구 및 「급경사지재해예방에 관한 법률」에 따른 붕괴위험지역에는 건축물의 건축을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 안전·침수대책을 수립한 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 토지의 형질변경 및 물건의 적치 가. 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 한다. 다만, 다음의 어느 하나의 경우에는 그 해당 면적으로 한다. 1) 축사 및 미곡종합처리장은 바닥면적의 3배 이하 2) 주택 또는 근린생활시설의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우에는 기존면적을 포함하여 330제곱미터 이하 3) 별표 1의 건축물 및 공작물과 관련하여 이 영 및 다른 법령에서 토지의 형질변경을 수반하는 시설을 설치할 것을 따로 규정한 경우에는 그 규정에서 허용하는 범위 나. 가목에 따른 토지의 형질변경을 할 때 해당 필지의 나머지 토지의 면적이 60제곱미터 미만이 되는 경우에는 그 나머지 토지를 포함하여 토지의 형질변경을 할 수 있다. 다만, 토지의 형질변경 전에 미리 토지분할을 한 경우로서 가목에 따른 토지의 형질변경 면적에 적합하게 분할할 수 있었음에도 해당 면적을 초과하여 분할한 경우에는 그러하지 아니하다. 다. 법 제12조제1항제1호 각 목의 건축물(축사, 공사용 임시가설건축물 및 임시시설은 제외한다)의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 토지의 형질변경 면적이 200제곱미터를 초과하는 경우에는 토지의 형질변경 면적의 100분의 5 이상에 해당하는 면적에 대하여 식수 등 조경을 하여야 한다. 라. 개발제한구역에서 시행되는 공공사업에 대지(건축물 또는 공작물이 있는 토지를 말한다)의 일부가 편입된 경우에는 그 편입된 면적만큼 새로 대지를 조성하는 데 따르는 토지의 형질변경을 할 수 있다. 이 경우 편입되지 아니한 대지와 연접하여 새로 조성한 면적만으로는 관계 법령에 따른 시설의 최소 기준면적에 미달하는 경우에는 그 최소 기준면적까지 대지를 확장할 수 있다. 마. 토지의 형질변경의 대상인 토지가 연약한 지반인 경우에는 그 두께·넓이·지하수위 등의 조사와 지반의 지지력·내려앉음·솟아오름에 대한 시험을 하여 환토·다지기·배수 등의 방법으로 그 토지를 개량하여야 한다. 바. 토지의 형질변경에 수반되는 성토 및 절토(切土)에 따른 비탈면 또는 절개면에 대하여는 옹벽 또는 석축의 설치 등 안전조치를 하여야 한다. 사. 토석의 채취는 다음의 기준에 따른다. 1) 주변의 상황·교통 및 자연경관 등을 종합적으로 고려하여야 한다. 2) 철도, 고속도로, 국도 및 시가지와 연결되는 간선도로의 가시권(可視圈)에서는 재해에 따른 응급조치가 아니면 토석의 채취를 허가하여서는 아니 된다. 이 경우 철도·고속도로의 가시권은 철도·고속도로로부터 2킬로미터 이내의 지역을, 국도·간선도로의 가시권은 국도·간선도로로부터 1킬로미터 이내의 지역을 말한다. 아. 물건의 적치는 대지화되어 있는 토지에만 할 수 있으며, 물건의 적치장에는 물건의 단순관리를 위한 가설건축물을 연면적 20제곱미터 이하의 범위에서 설치할 수 있다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제60조(개발행위허가의 이행 보증 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 이의 이행을 보증하기 위하여 개발행위허가(다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가·허가·승인 등을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받는 자로 하여금 이행보증금을 예치하게 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 국가나 지방자치단체가 시행하는 개발행위 2. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관(이하 "공공기관"이라 한다) 중 대통령령으로 정하는 기관이 시행하는 개발행위 3. 그 밖에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 공공단체가 시행하는 개발행위 ② 제1항에 따른 이행보증금의 산정 및 예치방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2011.4.14> ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제3항에 따른 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하면 「행정대집행법」에 따른 행정대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. 이 경우 행정대집행에 필요한 비용은 제1항에 따라 개발행위허가를 받은 자가 예치한 이행보증금을 사용할 수 있다. 나. 판단 1) 인정사실 행위(건축)허가신청서 및 사업계획서, 토지이용계획확인서, 보완요구서, 처분서 및 답변서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 2014. 2. 10. 피청구인에게 개발제한구역인 이 사건 토지 중 1,574㎡의 면적에 물건(건축자재, 철재, 컨테이너, 목재, 드럼통, 폴리크로이드 등)을 적치하고, 토지형질을 변경(바닥 콘크리트 포장)하는 내용의 행위허가신청서를 제출하였고, 이에 대해 피청구인은 2014. 2. 17. 청구인에게 물건적치 허가는 가능하나 토지형질변경 허가는 불가하므로, 사업계획서와 설계도면을 변경한 후 제출할 것을 요구하였으나, 청구인이 기한까지 이를 이행하지 않자, 2014. 3. 3. 이 사건 반려처분을 하였다. 나) 청구인은 개발제한구역 내 물건적치 허가를 받은 후 해당 토지에 차량 진·출입으로 인한 환경오염과 민원발생을 예방하기 위해 해당 토지의 포장을 하는 것이 가능한지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부는 2014. 1. 27. “①개발제한구역에서 물건의 적치는 개특법 제17조 별표2 제3호 아목에 따라 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지)에만 할 수 있으나, ②같은 법 시행령 별표2 제1호 나목의 규정에 따라 대기오염, 분진, 환경오염 등의 발생을 방지할 목적으로 물건적치를 허가받은 부지에 필요한 최소한의 범위에서 물건적치 허가가 만료되는 경우 원상복구를 요건으로 허가권자의 허가를 받아 포장은 가능할 것으로 보이나, 허가여부는 현지여건을 고려하여 허가권자가 판단할 사항이다”라고 회신하였다. 2) 개특법 제12조제1항 및 같은 항 제4호에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 또한, 같은 법 시행령 별표2 제1호나목에 따르면, 토지의 형질변경 등의 허가 또는 신고는 해당 지역과 그 주변지역에 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되는 경우에는 불가하나, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 가능하다. 3) 청구인은 물건적치를 목적으로 형질변경을 하고자 하는 것이 아니라, 물건적치 후 발생할 환경오염 및 민원발생을 예방하기 위해 이 사건 형질변경신청을 한 것이므로, 이 사건 토지형질변경 허가신청이 개특법 시행령 제14조 소정의 토지형질변경의 범위에 포함되지 않는다는 사유로 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하나, 개특법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제13조는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치과정에서 부수적으로 토지형질변경이 필요한 경우 그 범위에 대한 규정인 반면, 개특법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경이 필요한 경우 그 범위에 대한 규정인데, 이 사건 신청의 내용은 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로, 개특법 시행령 제14조 소정의 시장·군수·구청장의 허가를 받아 행할 수 있는 토지형질변경의 범위에 포함되지 않음이 명백하므로, 이와 같은 사유로 한 이 사건 처분에 사실 또는 법리 오해의 위법은 없다고 봄이 타당하다. 4) 이어서, 청구인은 개특법 시행령 제22조에 따른 별표2 제1호나목을 적용하여 청구인의 신청이 허가되어야 한다고 주장하여 살피건대, 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적인 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로써 재량행위에 속하므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없으며(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결; 2012. 12. 13. 선고 2011두29205; 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조), 이러한 재량행위에 있어서는 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 허가신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있는 것이고(대법원 2007.5.10. 선고, 2005두13315 판결; 대법원 2003.3.28. 선고, 2002두12113 판결 등 참조), 청구인이 주장하는 개특법 시행령 별표2 제1호나목의 기준은 개발제한구역 내에서 허가나 신고를 함에 있어 환경오염 등의 우려가 있는 경우에는 이를 허가하거나 신고를 수리하여서는 아니되며, 다만, 예외적으로 환경오염 등을 방지하는 등의 조건을 부가하여 이를 허가할 수 있다는 것인데, 이 사건 신청의 경우에는 토지형질변경행위가 환경오염의 방지를 위한 조건이라기보다는 오히려 독립한 행위허가의 대상이 될 뿐이고, 앞서 살펴본 바와 같이 개특법 시행령 제14조에 따른 토지형질변경이 허용되는 사안에 해당하지 아니하므로, 이를 허가하지 아니한 피청구인의 결정에 어떠한 재량 일탈·남용이 있다고 보기 어렵다. 또한, 이 사건 처분의 목적은 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 할 지방자치단체의 책무를 다하고자 하는 것인 점, 이 사건 신청지의 바닥을 포장하지 않는다고 하여도 물건적치가 가능함을 청구인도 인정하고 있는 점, 국토교통부의 상기 2014. 1. 27.자 회신은 그 내용이 구체적인 행정권의 행사와 무관한 단순한 법령 해석에 불과할 뿐이므로, 이러한 일반론적인 견해표명에 허가권자인 피청구인이 구속된다거나, 신뢰보호의 원칙이 적용된다고 볼 수는 없을 뿐 아니라(대법원 2001.4.24. 선고, 2000두5203 판결 참조), 토지형질변경 허가여부는 현지여건을 고려하여 허가권자가 판단할 사항임이 동 회신에도 설시되어 있으므로, 위 회신내용이 이 사건 처분의 근거 및 사유와 배치된다고 볼 수도 없는 점 등을 종합하면, 결국 재량행위인 이 사건 처분에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하여 위법하다거나, 달리 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 할 수는 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.