개발제한구역내 행위허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인의 모인 강○순은 2005. 11. 2. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000-1번지에 개발제한구역내 단독주택 이축을 위한 행위허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 받았고, 피청구인은 2008. 11. 6. 청구인에게 건축주를 청구인으로 변경하는 건축관계자변경 수리통보를 하였으며, 2010. 6. 13. 건축주를 청구인에서 청구인의 자인 이○희(이하 ‘청구외 이○희’라 한다)로 변경하는 건축관계자변경 수리통보를 하였다. 피청구인은 2022. 11. 10. 청구외 이○희에게 이 사건 건축허가일로부터 2년 이내에 공사에 착수하지 아니하였다는 사유로 「건축법」 제11조제7항에 따라 건축허가 취소 처분사전통지를 하였고, 같은 해 11. 30. 청문실시 후, 2023. 3. 13. 청구인에게 개발제한구역내 행위허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ②~ ⑥ (생략) ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 3. 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 지난 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 ⑧ ~ ⑪ (생략) 【행정절차법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ~ 3. (생략) 4. “당사자등”이란 다음 각 목의 자를 말한다. 가. 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자 나. 행정청이 직권으로 또는 신청에 따라 행정절차에 참여하게 한 이해관계인 5. “청문”이란 행정청이 어떠한 처분을 하기 전에 당사자등의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차를 말한다. 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 제25조(처분의 정정) 행정청은 처분에 오기(誤記), 오산(誤算) 또는 그 밖에 이에 준하는 명백한 잘못이 있을 때에는 직권으로 또는 신청에 따라 지체 없이 정정하고 그 사실을 당사자에게 통지하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축관계자변경 신고필증, 처분사전통지서, 청문조서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인의 모 강○순은 2005. 9. 23. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000-1번지상에 단독주택 이축을 위한 행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 11. 2. 개발제한구역내 행위(단독주택 이축)허가를 통보하였다. 나) 피청구인은 2008. 11. 6. 청구인에게 건축주를 청구인의 모인 강○순에서 청구인으로 변경하는 건축관계자변경 수리통보를 하였으며, 2010. 6. 13. 건축주를 청구인에서 청구외 이○희로 변경하는 건축관계자변경 수리통보를 하였다. 다) 피청구인은 2022. 11. 10. 청구외 이○희에게 이 사건 건축허가를 득하였으나, 건축허가일로부터 2년 이내에 공사에 착수하지 아니하였다는 사유로 「건축법」 제11조제7항에 따라 건축허가 취소 처분사전통지를 하였고, 같은 해 11. 30. 청문실시 후, 2023. 3. 13. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 본안 전 항변에 관한 판단 피청구인은 청구인이 행정처분의 직접상대방이 아닌 제3자로서 이 사건 처분의 무효 또는 취소를 구할 법률상 이익이 존재하지 아니하므로 청구인 적격이 없다는 취지의 본안 전 항변을 한다. 「행정심판법」 제13조에서 규정하고 있는 ‘법률상 이익’은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 해당되지 아니한다. 그런데 청구인의 경우 「건축법」 제11조제7항에 규정된 바와 같이 ‘건축법 제11조제1항에 따른 허가를 받은 자’로서, 이 사건 처분서에 처분 상대방으로 기재되어 있는바, 이 사건 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우에 해당되므로 처분 상대방을 잘못 지정한 하자가 있음을 이유로 이 사건 처분의 무효 또는 취소를 다툴 수 있는 청구인 적격이 인정된다 할 것이다. 피청구인 주장은 이유 없다. 3) 본안에 관한 판단 이 사건 처분이 그 상대방을 잘못 지정한 하자로 무효 또는 취소사유가 존재하는지 살펴본다. 「행정절차법」 제2조제4호는 “당사자등”에 대해 가목에서 “행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자”를, 나목에서 “행정청이 직권으로 또는 신청에 따라 행정절차에 참여하게 한 이해관계인”을 각 규정하고 있다. 살피건대 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전, 2022. 11. 10. 청구외 이○희에게 처분사전통지를 한 점, 청구외 이○희는 2022. 11. 30. 청문절차 당시 청구인을 대리인으로 지정하여 대리인선임허가 신청을 한 점, 청구인은 청문절차에 참여하여 의견을 진술한 점 등을 종합하면, 청구인은 행정청이 직권으로 또는 신청에 따라 행정절차에 참여하게 한 이해관계인으로서 「행정절차법」 제2조제4호의 ‘당사자등’에 해당된다. 한편, 「행정절차법」 제21조제1항은 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 하고 있다. 이러한 처분의 사전통지 및 의견청취절차는 행정청이 당사자에게 침해적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있다. 이 사건의 경우 피청구인이 「행정절차법」 제21조제1항 각 호 사유를 기재한 처분사전통지서(청문실시통지)를 청구외 이○희에게 처분사전통지를 한 점, 청구인은 청구외 이○희의 대리인으로서 2022. 11. 30. 청문절차에 참석한 점, 청구인과 청구외 이○희는 모녀지간으로서 처분사전통지서를 통해 이 사건 처분원인이 되는 사실, 처분의 내용, 법적 근거 등을 알거나 알 수 있는 지위에 있는 점, 청구인은 실제로 위 청문절차에서 2005. 11. 2. ○○시 ○○읍 ○○리 000-1번지에 관한 건축허가를 받은 사실, 건축허가 후 현재까지 착공신고(착수)하지 못한 사실 및 피청구인이 「건축법」 제11조제7항에 근거하여 건축주인 이○희가 건축허가를 받은 날로부터 2년 이내에 공사에 착수하지 아니하였음을 이유로 건축허가를 취소하고자 한다는 청문 주재자의 질의에 대해 ‘그린벨트지역의 이축권을 받아 주택을 지으려고 하였으나 30평만 건축허가가 났고, 건축허가를 추가로 받아 면적을 늘리기 위해 군사동의를 받으려 하였으나 처리가 되지 않음’‘건축허가 후 현재까지 착공신고를 못한 사유를 인정해주길 바람’이라고 각 답변한 사실이 인정된다. 따라서 위와 같은 제반 사정을 종합하면 행정청인 피청구인은 침해적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여하였다고 인정되므로 이 사건 처분이 위법하거나 부당하여 무효 또는 취소 사유가 존재한다고 보기 어렵다. 또한 「행정절차법」 제25조에서 정정의 대상으로 규정하고 있는 “처분에 오기·오산 그 밖에 이에 준하는 명백한 잘못”은 행정처분 문서에 오기·오산 등 표현상 오류가 있고, 그 오류가 객관적으로 명백한 경우를 의미하는 것으로, 이러한 처분의 정정 규정은 처분의 효력 발생에 장애가 되지 않는 정도의 객관적으로 명백한 표현상의 오류가 발견된 때에는 이의신청, 행정쟁송 등의 방법에 의하지 않고도 행정청이 스스로 그 오류를 신속하게 정정할 수 있도록 한 것이다. 이 사건에서 피청구인은 2022. 11. 10. 청구외 이○희에게 건축허가취소 처분사전통지를 하고, 2023. 3. 13. 청구인에게 이 사건 처분을 한 사실이 인정되나, 청구인의 모 강○순이 2005. 9. 23. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000-1번지상 단독주택 이축을 위한 행위허가 신청을 하여 2005. 11. 2. 개발제한구역내행위(단독주택이축)허가를 받은 점, 청구인은 2008. 11. 6. 청구인의 모 강○순에서 청구인으로 건축관계자변경을 한 점, 이후 청구인은 청구외 이○희의 모로서 2010. 6. 13. 건축주를 청구외 이○희로 변경하는 건축관계자변경을 한 이후에도 2022. 11. 30. 청문절차에 청구외 이○희의 대리인으로 참석하여 진술하는 등 이 사건 처분사전통지절차, 청문절차에 관여하여 온 점 등에 비추어 피청구인이 처분상대방을 청구외 이○희가 아닌 청구인으로 기재한 것은 행정처분 문서에 오기·오산 등 표현상 오류가 있고, 그 오류가 객관적으로 명백한 경우로 판단된다. 따라서 이는 처분의 효력 발생에 장애가 되지 않는 정도의 객관적으로 명백한 표현상의 오류로서 이의신청, 행정쟁송 등의 방법에 의하지 않고도 행정청이 스스로 그 오류를 신속하게 정정할 수 있다 할 것이므로 이 사건 처분에 무효 또는 취소 사유에 해당되는 하자가 존재한다고 보기 어렵다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.