개발제한구역내 행위허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 및 ○○○ 번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 에너지 공급시설인 전기자동차 충전소(이하 ‘이 사건 충전소’라 한다) 부지 조성을 위한 토지의 형질변경과 이 사건 충전소 건축을 내용으로 하는 행위허가 및 건축허가를 신청하여, 2020. 12. 14. 피청구인으로부터 개발제한구역 내 행위(건축)허가(이하 ‘이 사건 허가’라 한다)를 득한 자이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 신청지를 주차장 용도로 사용하고 있음을 적발하여, 2022. 6. 7. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항을 위반했다는 사유로 같은 법 제30조 제1항에 따라 이 사건 허가를 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 피청구인에게 이 사건 신청지에 전기자동차 충전소 부지 조성을 위한 토지의 형질변경과 이 사건 충전소 건축을 내용으로 하는 행위허가 및 건축허가를 신청하였고, 2020. 12. 14. 피청구인으로부터 개발제한구역 내 행위허가를 받았다. 피청구인은 2022. 6. 7. 청구인이 이 사건 신청지에 이 사건 충전소 용도로 이 사건 허가를 득한 후, 개발제한구역법 제12조 제1항의 규정을 위반했다는 사유로 같은 법 제30조 제1항에 따라 이 사건 허가를 취소하는 통보를 하였다. 2) 관련 법령 개발제한구역법 제12조 제1항의 단서에서는 ‘다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경’은 관할 관청의 허가를 받아 예외적으로 그 행위를 할 수 있도록 규정하고, 구체적으로 허가 대상이 되는 행위 등에 대하여 개발제한구역법 제12조 제1항 제1호 다목에서 ‘개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설’을 규정하고 있고, 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제3호 저목은 개발제한구역에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 중 ‘전기자동차 충전시설’을 규정하고 있다. 개발제한구역법 제30조 제1항 제1, 2호는 ‘허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 하거나, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받는 행위를 한 경우, 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다’는 내용을 규정하고 있다. 개발제한구역법의 입법 취지에 비추어 보면, 위 조항은 허가 없이 또는 허가 내용을 위반하여 형질변경, 용도변경 등이 발생하는 경우 원상회복 의무를 부과하고, 그에 대해 행정처분, 이행강제금 등의 조치를 할 수 있는 근거 규정이라고 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 위법성 - 처분 사유의 부존재 가) 이행강제금 처분과 청문 실시 과정에서의 불투명성과 불분명성 청구인은 이 사건 허가에 따라 이 사건 충전소 부지 조성을 진행하면서 2021. 1. 6. 이 사건 신청지의 진출입을 위하여 피청구인에게 도로점용(연결)허가 신청을 하였으나 2021. 7. 15. 피청구인으로부터 도로점용 중복구간에 대한 기존 허가자의 사용승낙서 미제출을 이유로 반려 통보를 받았다. 2022. 5. 25. 피청구인으로부터 이 사건 신청지 및 이 사건 신청지와 접해 있는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 도로 628㎡(이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다), 같은 리 산○-○ 임야 599㎡(이하 ‘이 사건 제2토지’라고 한다), 같은 리 산○-○○ 임야 94,476㎡(이하 ‘이 사건 제3토지’라고 하고, 위 세 필지를 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)의 토지 형질변경 등을 이유로 130,122,000원의 이행강제금 처분을 받았고, 2022. 5. 30. 피청구인으로부터 이 사건 신청지의 토지 형질변경을 이유로 134,773,000원의 이행강제금 처분을 받았으며, 2022. 5. 30. 이 사건 허가 취소를 위한 청문을 실시한 후, 2022. 6. 8. 이 사건 처분을 받았다. 청문실시통지서에는 처분의 원인이 되는 사실에 ‘개발제한구역 내 행위허가 내용에 위반하여 토지의 형질변경을 한 경우’라고 기재되어 있고, 법적 근거 및 조문 내용에는 ‘개발제한구역법 제30조 제1항’이 기재되어 있다. 한편, 2022. 5. 30. 청문주재자 의견서 상 청문의 제목에는 ‘미신고 대기배출시설 행정처분(폐쇄명령)’이라고 기재되어 있고, 당사자의 진술에는 ‘개발행위허가를 받고 2년이 지나도록 개발행위 준공을 받지 않은 사실’이라고 기재되어 있는 등 이 사건 처분과는 다른 내용이 기재되어 있다. 또한 법적 근거 역시 신고 규정이 적시되어 있는 등 불분명한 사정 등에 비추어 보면 청구인이 위법한 행위를 하였다는 명백한 증거가 없다. 나) 이 사건 허가에 따른 이 사건 신청지의 형질변경 이 사건 신청지의 바닥을 평평하게 다지고, 토사를 반출하는 등의 토지형질변경인 부지 조성 작업 중 도로 연결 허가가 반려되어 공사가 일시 지연되어 대지화가 되어가고 있었고 임시로 주차장 용도로 사용하였을 뿐 이 사건 신청지를 무단으로 형질변경한 것은 아니다. 청구인이 포장공사를 하거나 주차구획선 등 주차관련시설을 설치하지 아니한 이상 청구인이 이 사건 신청지에 공작물로서 주차장을 설치하였다고는 볼 수 없다. 다) 이 사건 처분의 구체성 내지 명확성 원칙 위반 토지의 형질변경이란 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다(대법원 1996. 7. 12. 선고 96두1237 판결 참조). 또한, 행정청이 문서에 의하여 처분한 경우 처분서의 문언이 불분명하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지를 확정하여야 한다(대법원 2017. 8. 29 선고 2016두44186 판결 참조). 「민사소송법」 규정이 준용되는 행정소송에서의 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법 사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 돌아간다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의체 판결, 대법원 2016 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 이 사건 처분서에는 ‘토지의 형질변경이 확인되었다’는 내용만 기재하였는데, 청구인이 불법으로 토지의 형질을 변경하였다고 인정하기 위해서는 ‘높이 50cm 이상 또는 깊이 50cm 이상의 절토, 성토, 정지 등’을 하였다는 점이 증명되어야 한다. 그런데 피청구인은 청구인이 불법으로 토지를 훼손하였다는 점을 이 사건 처분 사유로 삼으면서도 그 훼손하였다는 토지에 관하여 ‘높이 50cm 또는 깊이 50cm를 초과하는 절토, 성토 등’이 있었는지를 제대로 측정하지 않았다. 또한 사무실용 컨테이너가 적치된 장소는 이 사건 신청지는 물론 이 사건 각 토지가 아닌 다른 토지에 적치되어 있는데, 피청구인이 일방적으로 주장하는 구역의 위치를 특정하고, 면적을 산출하기 위해 항측지도와 항측사진을 활용하여 제대로 측량을 하였는지, 측량을 하였더라도 그 측량한 결과만으로는 그 산출된 면적이 모두 불법으로 형질변경된 것인지 여부를 전혀 알 수 없다. 라) 개발제한구역법 상 주민지원사업에 따른 이 사건 각 토지의 복구사업 개발제한구역법 제1조는 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 개발제한구역법 제16조 제1항은 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 관리계획에 따라 개발제한구역 주민의 생활편익과 복지의 증진 및 생활 비용의 보조 등을 위한 지원 사업 및 개발제한구역 보전과 관리 등을 위한 훼손지 복구 사업을 시행할 수 있다는 내용을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제27조 제1항은 법 제16조에 따른 주민지원사업의 세부 내용으로서 생활편익사업, 도로, 주차장, 공원, 상·하수도, 소하천·구거(도랑), 오수처리시설, 초고속정보통신망 등 기반시설의 설치·정비와 이와 관련된 부대사업으로 규정하고 있다. 이 사건 신청지를 포함한 ○○리 ○○○-○번지, 산 ○-○번지 일원은 개발제한구역법에서 정하는 주민지원사업에 따라 미정비된 농로를 포장하고, 정비가 필요한 마을안길을 재포장하여 주민 이용 편익을 도모하기 위한 필요성으로 2021년 주민숙원사업에 포함되었다. 이에 이 사건 신청지 일부 및 이 사건 각 토지가 적합 대상지에 해당하여 농로로 포장되고 훼손지가 복구되는 등 영농환경을 개선하고, 마을주민의 통행환경이 개선되기에 이르렀다. 이와 같이 개발제한구역법에서 정하는 주민지원사업에 따라 시행한 위와 같은 복구사업은 개발제한구역법의 목적에 부합하는 것으로서 불법으로 토지를 형질변경한 것이라고 볼 수 없다. 위와 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면 청구인이 이 사건 신청지와 이 사건 각 토지를 무단으로 형질변경하였다고 볼 수는 없다고 할 것이므로 이 사건 처분 사유는 존재하지 않는다. 4) 이 사건 처분의 위법성 - 재량권의 일탈·남용 가) 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하고(대법원 1991. 5 14. 선고 90누9780 판결, 1993. 8. 24. 선고 92누17723 판결 등 참조), 행정처분에 있어서 하자 또는 취소하여야 할 공공의 필요성에 대한 입증책임은 기존의 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 당해 행정청에 있다(대법원 1964. 5. 26. 선고 63누142 판결 참조). 피청구인이 개발제한구역법 제30조를 이유로 이 사건 처분함으로써 달성하려는 공익은 이 사건 신청지를 도시 주변의 자연환경을 보전하는 것이라 할 수 있는데, 이 사건 신청지는 이 사건 허가를 한 이후 토지형질변경 공사가 진행되어 이 사건 허가 이전에 비해 답으로서 보전할 필요성이 극히 작아졌다. 한편, 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 허가를 받아 이미 수익적 행정처분으로 인해 부여된 기득권을 가지고 있다. 불법형질변경으로 훼손되었다고 주장한 이 사건 신청지 및 이 사건 각 토지에 걸친 4,248㎡ 중 면적의 약 76%에 해당하는 부지면적 3,250㎡는 청구인이 소유한 토지여서 청구인의 불법 훼손 행위로 인해 타인 소유의 토지에 많은 피해를 주었다고 보기 어려우며, 청구인이 불법으로 토지를 훼손한 것이 문제가 된다면 복구가 불가능한 사정은 없기 때문에 불법적인 상황을 해결할 수 있다. 이 사건 신청지의 범위를 초과하여 일부 형질 변경된 지목이 도로인 ○○○-○번지 토지를 포함한 이 사건 각 토지는 개발제한구역법에서 정하는 주민지원사업에 따라 농로로 포장되고, 훼손지가 복구된 것으로서 이는 개발제한구역법의 입법 목적에 부합된다고 할 것이고, 청구인이 특별한 경제적 이익을 목적으로 또는 계획적으로 임야를 훼손한 것은 아니다. 청구인이 적법하게 행위허가를 받은 이 사건 신청지를 제외하고 형질 변경된 이 사건 각 토지의 일부분은 핵심적인 허가 부분의 주변부에 불과하여 청구인이 사업계획이나 사업규모를 변경한 사실이 없으며 그 정도가 매우 경미하고, 또한 피청구인이 불법으로 훼손된 토지라고 주장하는 산○-○번지 토지 등 이 사건 각 토지 중 일부는 구거를 포함하여 경사, 굴곡이 그대로 있어서 토지의 형상이 변경되었다고 보기 어려운 상태의 토지도 존재한다. 나) 청구인이 이 사건 허가를 받기 위해 관련 법령에 따른 규제를 회피하기 위하여 적극적으로 거짓을 말하거나 어떠한 사실을 숨기지도 않았으며, 이 사건 허가의 존속을 신뢰한 청구인이 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 이 사건 허가에 중대한 하자가 존재하지도 않으므로 이 사건 처분은 청구인의 신뢰이익을 침해한다고 할 것이다. 청구인은 이 사건 허가를 받기 위하여 수 억원 이상의 비용과 상당한 노력을 투입하였고, 이 사건 허가를 받아 이 사건 충전소 설치에 대한 신뢰도 형성하였으며, 청구인이 이 사건 충전소의 부지 조성 등 설치 과정에서 허가받지 못한 토지나 산지를 일부 훼손한 위법행위를 하였더라도 이는 원상회복으로 충분히 회복될 수 있는 정도에 불과하다. 반면, 이 사건 처분으로 달성할 수 있는 공익은 크지 않으며 이 사건 처분으로 인해 청구인은 다시 상당한 경비를 들여 답이나 임야 상태로 복구해야 하므로 막대한 경제적 손실을 입게 될 뿐이므로 달성하고자 하는 공익에 비해 침해되는 사익이 더 크다. 【보충서면】 5) 청구인은 청문 당시 이 사건 부지의 형질변경을 진행하던 중 도로연결허가 신청이 반려됨에 따라 이 사건 충전소 건축이 다소 지연되고 있다고 답변하였는데, 청문주재자 의견서에 따르면 당사자는 개발행위허가를 받고 2년이 지나도록 개발행위 준공을 받지 않은 사실에 대해 인정하고 있다고 기재되어 있다. 이는 청구인이 전혀 예측할 수 없었으며, 피청구인은 청문조서를 열람, 확인할 장소와 기간을 청구인에게 통지하지 않았으므로 절차적 위법이 있다. 청구인은 이 사건 허가에 따라 적법하게 형질변경을 한 것이고, 피청구인은 청구인이 형질변경을 통해 부당이득을 취하고 있음을 증명하지 못하였다. 이 사건 신청지에 있는 장비들은 공사에 필요한 장비들이며, 일부 건설 장비들은 즉시 이동가능하므로 주차장으로 형질변경하여 이 사건 허가의 내용을 위반했다는 것은 피청구인의 예견에 불과하다. 6) 피청구인의 이 사건 처분은 행정의 자기구속의 법리 및 신뢰보호의 원칙을 위반하였다. 청구인은 이미 이 사건 충전소를 건축하기 위해 수많은 비용을 지불하였고, 허가 받은 목적대로 사용하였으므로 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. 한편, 이 사건 허가로 인해 이미 형질변경이 예상되어 있으므로, 단기간 주차장으로 사용했다고 하더라도 이 사건 처분은 개발제한구역법 목적에 부합되지 않는다고 할 것이다. 또한, 불법 형질변경 면적 산정이 명확하지 않다는 위법 사유도 존재한다. 청구인은 2020. 4. 20. 소유권 이전 등기를 마쳤고, 이 사건 처분은 수익적 행정행위의 취소에 해당하고, 이 사건 처분으로 인해 입는 손실에 비춰볼 때, 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 신청지에 2020. 12. 14. 개발제한구역 내 전기자동차 충전시설을 설치하기 위한 행위허가(건축허가)를 득하였으나, 2021. 9. 14. 허가받은 사항과 다르게 건설장비업체들과 계약하여 주차장으로 사용하면서 부당이익을 취하고 있었다. 위반사항을 확인하고 청구인에게 불법행위에 대한 시정명령 처분 전 사전통지를 보냈고, 2021. 11. 4., 2022. 1. 3. 허가지 부분과 허가지 외의 부분을 나누어 재차 시정을 요구하였으나, 시정이 이루어지지 않아 2022. 1. 13. ○○경찰서에 형사 고발하였다. 그럼에도 불구하고 불법행위에 대한 시정은 이루어지지 않아, 2022. 2. 14. 다시 시정명령을 하였으며 절차에 따라 2022. 4. 6., 4. 18. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 부과 전 사전 통보 및 허가취소를 위한 청문 실시 통지를 하였다. 2022. 5. 24., 5. 30. 아직도 불법행위에 대한 시정이 이루어지지 않아 이행강제금을 부과하였다. 2022. 5. 30. 예정대로 허가취소를 위한 청문이 진행되었고, 청구인은 현 위법행위와는 관계없는 도로점용허가에 대한 내용을 언급하며, 도로점용허가를 득하지 못하여 부득이하게 임시주차장으로 사용하였을 뿐 불법행위가 아니라고 주장하였다. 이는 청구인이 행한 불법행위를 정당화할 수 없으며, 주차장으로 사용하여 부당이익을 취하는 불법행위가 지속적으로 이루어지고 있으므로 이에 따라 2022. 6. 7. 이 사건 처분하였다. 2) 청구인은 심판청구서에도 주차장 용도로 사용하였음을 인정하면서도 포장공사를 하거나 주차구획선 등 주차관련시설을 설치하지 않았으므로 공작물로서의 주차장을 설치하지 않았다고 주장한다. 이 사건 신청지는 건설중장비들의 주차장 용도로 사용되었고, 이로 인한 중장비업체들의 임대사무소까지 불법으로 설치되어 있는 것을 현장 확인하여 적발하였다. 포장이나 주차장 관련 시설을 설치하지 않았지만, 허가 용도와 다른 용도의 시설로 부당 이익을 취하며 위법·부당하게 사용하고 있는 행위는 공작물로서의 주차장 설치 여부와 상관없이 신의성실의 원칙에 반하는 명백한 불법행위이다. 3) 또한, 청구인은 토지의 형질변경 위반으로 적발하기 위해서는 절토, 성토의 높이 등을 정확하게 측정·기재하여야 하는데 이를 기재하지 않았고, 위반면적 산정에 대한 불확실성을 이유로 절차적 하자가 존재한다고 주장한다. 토지의 형질변경은 국토계획법 시행령 제51조 제3호에는 절토·성토 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립이라고 정의하고 있으나, 판례에 따르면 토지의 형질변경은 단순히 토지의 물리적 상태(형상)가 변경됨에 그치는 것이 아니라 개발행위허가를 통한 토지의 법적 성질의 변경을 의미한다(광주지방법원 2007. 11. 15. 선고 2007구합2104 판결, 대법원 2002. 10. 11. 선고 2000도6067 판결, 수원지방법원 2018구단3770 판결). 그러므로 이 사건 신청지는 허가 내용과 달리 토지의 용도가 변경된 경우로 절·성토 여부와 관계없이 명백한 토지의 형질변경이다. 4) 위반면적 산출에 대해서는 개발제한구역 내 행위허가(건축허가) 접수 시 청구인과 건축사가 현장확인 후 접수한 허가신청서와 허가조서, 위성사진, 토지대장 등에 근거한 면적으로서 적법하게 작성된 위법행위조사서를 바탕으로 진행된 처분이며, 수차례 의견제출기회를 주었음에도 청구인은 해당 청구서에서 주장하는 부당 처분에 대한 의견제출을 한 적 없다. 5) 청구인은 개발제한구역법 제16조에 따른 주민지원사업에 포함된 토지이기에 불법 토지 형질변경이 아니라고 주장한다. 청구인이 주장하는 ‘2021년 주민숙원사업(○○○리 농로 및 마을 안길 정비공사 사업)’은 ○○면 ○○리 ○○○-○, ○○○-○○번지에 대한 사업으로서 이 사건 신청지와는 무관하다. 이 외에도 청구인은 ○○면 ○○리 ○○-○번지에도 불법으로 임야를 훼손하고 창고 용도의 임시가설건축물을 축조하여 불법행위에 대한 행정절차가 진행 중이며, 경기도 특사경에서 해당 불법행위로 ○○지방검찰청에 기소의견으로 송치하였다. 또한, ○○면 ○○리 ○○○번지에서도 마찬가지로 불법으로 농지를 주차장으로 사용하여 이행강제금 부과 조치를 받았고, 이에 해당 청구 건과 같이 행정심판 및 소송을 진행하였으나 모두 기각되어 명백한 불법행위임이 인정됐다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2009. 2. 6.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 청문조서, 주차장(건설장비 주차) 임대차 계약서, 위법행위조사서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 및 ○○○번지에 에너지 공급시설인 전기자동차 충전소 부지 조성을 위한 토지의 형질변경과 이 사건 충전소 건축을 내용으로 하는 행위허가 및 건축허가 신청하여, 2020. 12. 14. 피청구인으로부터 개발제한구역 내 행위(건축)허가를 득한 자이다. 나) 2022. 5. 30. 이 사건 처분을 위한 청문이 진행되었으며, 청문 종료 시 청문 주재자가 청문조서를 작성하였고, 열람·확인자 란에 청구인의 서명이 날인되어 있다. 다) 피청구인은 2022. 6. 7. 청구인이 이 사건 신청지를 주차장 용도로 사용하고 있으므로 개발제한구역법 제12조 제1항을 위반했다는 사유로 같은 법 제30조 제1항에 따라 이 사건 허가를 취소하는 처분을 하였다. 라) 주차장(건설장비 주차) 임대차 계약서에 따르면 임대인은 청구인이며, 임차인은 ○○○○, 임대장소는 이 사건 신청지로, 계약기간은 “2021. 10. 1. ~ 12개월”로 명시되어있다. 2) 처분의 적정 여부 청구인은 청문조서를 열람·확인하는데 법률상·사실상의 장애가 있었으므로 이 사건 처분에 절차적 하자가 존재하며, 청구인이 공사 지연 기간 동안 임시로 주차장을 사용하고 있었을 뿐 불법으로 형질변경을 한 것은 아니므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 인정사실 및 기록에 따르면 청구인은 2022. 5. 30. 이 사건 처분을 위한 청문에 참석하여 처분에 대한 본인의 의견을 제출하였고, 청문 주재자는 이를 바탕으로 청문 주재자의 의견서, 청문조서를 작성하여 청구인에게 이를 열람·확인하도록 하였으므로 이 사건 처분에 절차적 하자가 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인은 도로점용허가 신청이 반려되어 공사가 지연되었고, 공사가 중지된 기간에 임시로 설비기계들을 놓았을 뿐이라 이는 불법형질변경에 해당하지 않는다고 주장한다. 먼저, 청구인과 ○○○○가 작성한 주차장 임대차 계약서를 살펴보면 청구인이 이 사건 토지를 주차장으로 사용하여 수익을 얻었음을 확인할 수 있으므로 임시로 공사를 위한 설비기계들을 놓았을 뿐이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한, 청구인이 득한 이 사건 허가는 답인 토지를 자동차전기공급시설 부지 조성을 위해 토지의 형질을 변경하는 것인데, 당초 허가의 목적에 맞지 않게 이 사건 토지를 대지화 하여 주차장 용도로 사용하는 것은 청구인이 득한 허가의 범위를 넘어서 토지의 형질을 변경한 것으로 개발제한구역법 제12조 제1항을 위반하였음이 명백하여 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.