개발제한구역내 행위허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인의 조모인 강○순은 2005. 11. 2. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000-1번지에 개발제한구역내 단독주택 이축을 위한 행위허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 받았고, 피청구인은 2008. 11. 6. 건축주를 청구인의 모인 김○순(이하 ‘청구외 김○순’이라 한다)으로 변경하는 건축관계자변경 수리통보를 하였으며, 2010. 6. 13. 건축주를 청구외 김○순에서 청구인으로 변경하는 건축관계자변경 수리통보를 하였다. 피청구인은 2022. 11. 10. 청구인에게 이 사건 건축허가일로부터 2년 이내에 공사에 착수하지 아니하였다는 사유로 「건축법」 제11조제7항에 따라 건축허가 취소 처분사전통지를 하고, 같은 해 11. 30. 청문실시 후, 2023. 3. 13. 청구외 김○순에게 개발제한구역내 행위허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① ~ ⑥ (생략) ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 3. 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 지난 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828985"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분사전통지서, 청문조서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인의 조모인 강○순은 2005. 9. 23. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000-1번지상에 단독주택 이축을 위한 행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 11. 2. 개발제한구역내 행위(단독주택 이축)허가를 통보하였다. 나) 피청구인은 2008. 11. 6. 건축주를 청구인의 조모인 강○순에서 청구외 김○순으로 변경하는 건축관계자변경 수리통보를 하였으며, 2010. 6. 13. 건축주를 청구외 김○순에서 청구인으로 변경하는 건축관계자변경 수리통보를 하였다. 다) 피청구인 상하수도사업소장은 청구인이 경기도 ○○시 ○○면 ○○○리 000-1번지에 신청한 개인급수공사에 대하여 2020. 7. 2. 공사비 및 시설분담금 1,076,000원을 부과하였고, 청구인은 같은 해 7. 6. 납부하였다. 라) 피청구인은 2022. 11. 10. 청구인에게 이 사건 건축허가를 득하였으나, 건축허가일로부터 2년 이내에 공사에 착수하지 아니하였다는 사유로 「건축법」 제11조제7항에 따라 건축허가 취소 처분사전통지를 하였고, 같은 해 11. 30. 청문실시 후, 2023. 3. 13. 청구외 김○순에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 처분사유 부존재 주장에 대한 판단 청구인은 2005. 11. 2. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000-1번지상에 개발제한구역내행위(단독주택 이축)허가를 받은 이후 공사에 착수하였으므로 이 사건 처분은 「건축법」 제11조제7항에 규정된 처분사유가 부존재한다고 주장하므로 이에 대해 살펴본다. 「건축법」 제11조제7항은 “제1항에 따른 허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 2년 이내에 공사에 착수하지 않은 경우 허가를 취소하여야 한다”고 규정하고 있는바, 여기서 건물의 신축공사에 착수하였다고 보려면 특별한 사정이 없는 한 신축하려는 건물에 관한 굴착이나 축조 등의 공사를 개시하여야 하므로, 기존 건물이나 시설 등의 철거, 벌목이나 수목 식재, 신축 건물의 부지 조성, 울타리 가설이나 진입로 개설 등 건물 신축의 준비행위에 해당하는 작업이나 공사를 개시한 것만으로는 공사 착수가 있었다고 할 수 없다(대법원 1994. 12. 2. 선고 94누7058판결, 2015. 2. 12. 선고 2013두10533판결, 2017. 7. 11. 선고 2012두22973판결). 그런데 이 사건의 경우 청구인 주장에 의하더라도, 청구인은 이 사건 토지상에 성토, 옹벽설치공사, 배수관공사, 옹벽 주변 맨홀 공사, 오폐수 직관연결공사, 개인급수공사 등을 하였다는 것인바, 건축물을 착공하기 위하여 필요한 준비행위, 즉, 경계복원 측량이나 지반조사, 건물신축도급계약이나 기술지도계약의 체결, 기존 건축물을 철거하거나 착공신고서를 제출하는 것만으로는 부족하고, 건축공정상 일련의 행정절차를 마친 다음 건물의 신축을 위한 굴착공사에 착수하는 경우에 비로소 위 법조 소정의 공사에 착수하였다고 보아야 할 것이며 굴착공사 내지 터파기는 최소한 당해 건축물의 건축을 위한 실질적인 공사의 실행이라 볼 수 있는 행위로서 축조할 건축물을 유지할 수 있는 최소한의 정도로 부지를 파내는 것을 의미하므로(수원지방법원 2011. 2. 10. 선고 2010구합11390 판결), 청구인은 착공신고서를 제출하지 아니하였으므로 건축공정상 일련의 행정절차를 마쳤다고 볼 수 없고, 청구인이 주장하는 정도의 작업 내용만으로 건물의 신축공사에 착수하였다고 보기 어렵다. 피청구인은 2005. 11. 2. 청구인의 조모 강○순이 개발제한구역내행위(단독주택 이축)허가를 받은 이후 2년 이내에 공사에 착수하지 아니한 사실을 근거로 이 사건 처분을 하였으므로 처분사유가 존재하는바, 청구인 주장은 이유 없다. 3) 신뢰보호원칙 위반 주장에 대한 판단 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결). 살피건대 이 사건에서 청구인의 조모 강○순이 2005. 11. 2. 경기도 ○○면 ○○리 000-1번지상에 개발제한구역내행위(단독주택 이축)허가를 받은 이후부터, 2008. 11. 6. 건축주가 청구인의 모 김○순으로, 2010. 6. 13. 청구인으로 순차 변경되기까지 17년 이상 장기간 동안 청구인은 착공신고조차 하지 아니한 점, 청구인은 2020. 7. 2. 개인급수공사 분담금 1,076,000원을 납부하였을 뿐, 그 외 공사를 진행하거나 비용을 실제로 지출하였다는 주장을 객관적으로 입증할 만한 사정이 보이지 아니하는 점, 귀책사유의 유무는 상대방과 그로부터 신청행위를 위임받은 수임인 등 관계자 모두를 기준으로 판단하여야 하는 점(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512 판결)등을 종합하면, 청구인이 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 귀책사유가 없다고 보기 어렵다. 그러므로 이 사건은 신뢰보호원칙이 적용되는 요건을 갖추지 못하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단 「건축법」 제11조제7항에서는 허가권자는 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우‘허가를 취소하여야 한다’라고 하여 재량을 부여하지 않고 기속행위로 규정하고 있다. 건축허가의 요건은 위에서 본 바와 같이 건축물과 관련된 안전의 확보 및 위험의 방지뿐만 아니라 국토계획의 관점에서의 공간의 효율적인 이용 및 환경보전 등 다양한 공익적 고려 요소에 따라 정해지며, 이러한 요건들은 건축이 예정된 지역 주변의 공간 환경의 변화에 따라 시기적으로 달라질 수밖에 없다. 개별 건축허가는 그 허가 시점에서의 위와 같은 공익적 요소들을 고려하여 발급되는 것이므로, 건축허가 이후 장기간 공사에 착수하지 아니하면 그 허가 시점에서 구체적인 허가요건을 정한 취지에 반하게 될 뿐만 아니라, 뒤늦게 공사에 착수한다 하더라도 시기적으로 적절한 위험방지의 조건 및 공간의 활용 계획과 환경 조건 등에 어울리지 않는 건축물이 만들어짐으로써 공익에 반하게 된다. 나아가 건축허가 이후 공사에 착수하여야 하는 일정한 기간을 설정하지 아니하는 경우에는 건축주가 수년이 지나도 현행법에 대한 고려 없이 건축계획을 실현시키기 위해 일종의 예비용으로 건축허가를 활용하게 될 우려도 있다. 이 사건 법률조항에서 건축허가를 받은 자가 그 허가를 받은 날로부터 정해진 기간 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 건축허가를 필수적으로 취소하도록 하여 착공기간을 법정한 것은, 이러한 공익적 고려에 따라 시의에 맞는 합리적인 건축규제를 기하기 위한 것이다(대법원 1998. 5. 8. 선고 97누7875 판결, 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두10180 판결 등 참조). 따라서 위와 같은 관련 법령 입법취지를 고려함과 아울러 이 사건 처분은 기속행위에 의한 것이므로 재량권 일탈·남용이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.