개발제한구역내 행위허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 4○○-○(이하‘이 사건 충전소 부지’라고 한다) 지상 위험물저장 및 처리시설(충전소) 용도의 건축물을 소유하고 있는 자인데, 이 사건 충전소 부지는 개발제한구역 내에 위치하고 있다. 개발제한구역 내 원주민 이○○는 2015. 4. 27. 피청구인으로부터 이 사건 충전소 부지와 관련하여 자동차용 액화석유가스(LPG) 충전소 용도의 건축물(이하‘이 사건 LPG충전소’라 한다)의 신축을 위한 개발행위 허가를 득하였고, 위 건축물은 2016. 4. 26. 사용승인이 되었다. 청구인은 2016. 4. 29. 이○○로부터 위 지상 건물을 양수하여 청구인 명의로 소유권이전등기를 경료하였는데, 이 사건 LPG충전소 신축을 위한 개발행위허가 및 사용승인을 받은 사실과 관련하여 위계공무집행방해 및「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)위반 혐의로 기소되어 재판을 받고, 2016. 8. 25. 형이 확정되었다. 이에 피청구인은 2018. 8. 10. 청구인에 대하여 이 사건 LPG충전소에 관한 개발제한구역 내 행위허가 및 사용승인 취소처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 4○○-○ 지상 위험물저장 및 처리시설(충전소) 용도의 건축물을 소유하고 있다. 이 사건 충전소 부지는 개발제한구역 내에 위치하고 있고 위 건축물 신축허가 신청은 이○○가 허가 및 사용승인을 받았다. 나) 청구인은 이○○로부터 위 지상 건물을 양수하였다. 다) 피청구인은 청구인에 대하여 2018년 7월경 청문절차를 거쳐 2018. 8. 10.“청구인이 소유한 건축물은 개발제한구역법 (2015. 12. 29. 법률 제13670호로 개정되기 전의 것) 제12조에 따른 행위허가를 받았으나 동 허가가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 사항으로 확인되어 같은 법 제30조제1항에 따라 행위허가를 취소하고 건축물의 사용승인에 대하여도 취소한다.”는 취지로 청구인에 대하여 개발제한구역 내 행위허가 및 사용승인을 취소한다는 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가)「행정절차법」제23조제1항 위배 「행정절차법」제23조제1항, 제24조제1항은, 행정청이 처분을 하는 때에는 신청내용대로 처분하는 경우, 단순·반복적인 처분, 긴급한 경우 등을 제외하고는 원칙적으로 당사자에게 문서로 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같이 처분사유를 명시하도록 한 것은 행정청으로 하여금 신중한 조사와 판단을 하여 정당한 처분을 하게하고, 그 정당성의 근거를 제시하도록 하기 위한 것으로서, 처분의 상대방에게 이를 알려 불복신청에 편의를 주고 나아가 이에 대한 사법심사에 있어서 심리의 범위를 한정함으로써 결국 이해관계인의 신뢰를 보호하고 절차적 권리를 보장하기 위한 것으로서, 이러한 이유제시의무에 위반한 경우 그 내용의 적법성 여부를 떠나 그 자체로 위법하게 된다고 할 것이다. 이 사건 행정처분은“행위허가가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 사항으로 확인되어 같은 법 제30조제1항에 따라 행위허가를 취소하고 건축물의 사용승인에 대하여도 취소한다”고 행정처분서에 기재하였을 뿐인바, 이는 개발제한구역법의 해당 조문 내용을 그대로 옮겨 적은 것일 뿐 거짓이나 그 밖의 부정한 방법이 무엇인지 전혀 알 수 없어「행정절차법」제23조제1항에 위배된다. 나) 실체적 처분사유 부존재 - 거짓이나 기타 부정한 방법으로 허가를 받은 사실 부존재 (1) 행정처분서에 처분사유가 명확히 제시되지 않아 구체적 처분사유를 알 수 없으나 피청구인은 청구인이 이○○의 명의를 빌려 개발제한구역 내 충전소 건축허가 신청을 하여 허가를 받은 것으로 보아 거짓 기타 부정한 방법에 해당한다고 보고 이를 처분사유로 삼은 듯하다. (2) 그러나 청구인은 이○○의 명의를 빌려 충전소 건축 허가를 받은 사실이 없다. 청구인과 이○○는 충전소 사업에 관하여 동업을 하기로 하는 동업계약을 체결하여 동업자 중 1인인 이○○가 개발행위허가 신청을 하였는바, 이○○는 실제 충전소 개발행위를 하는 자로서 건축허가 신청을 한 것이지 명의를 청구인에게 빌려 준 것이 아니다. 청구인이 자금과 경비를 대부분 부담하였다고 하더라도 이○○에게 지분을 주고 이익금의 20%를 주기로 하였다면 이는 동업계약에 해당한다. 자금과 경비를 공동으로 부담하는 것은 동업의 본질적 요소에 해당하지 않는다.「민법」제703조제1항은“조합은 2인 이상이 상호 출자하여 공동사업을 경영할 것을 약정함으로써 그 효력이 생긴다.”고 하고 있고, 제2항은“전항의 출자는 금전 기타 재산 또는 노무로 할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 기타 재산이나 노무로도 출자를 할 수 있으므로 반드시 금전 출자를 하여야 하는 것은 아니다. 이○○가 개발제한구역 내 거주자로서 자신의 지위를 제공하는 것은 일종의 기타 재산의 출자이고, 지분과 이익의 20%를 이○○의 것으로 하기로 합의하였으므로 공동사업을 경영할 것을 약정한 것인바, 청구인과 이○○가 공동으로 사업을 한 것이지 청구인이 이○○의 명의를 빌려 사업을 하는 것이 아니다. 실제 설계계약(계약금액 2,200만 원), 충전소 신축공사 계약(공사대금 621,500,000원), 가스시설공사계약(도급금액 2억 6,800만 원) 등의 계약을 체결함에 있어 이○○ 혹은 이○○와 청구인 공동 명의로 계약체결을 하였다. 또한 건축허가 신청도 이○○가 직접하였고 사용승인 및 충전소사업 허가 신청도 이○○가 하였는바, 이○○는 청구인과 동업하면서 동업 대표자로 건축허가를 받고 충전소 사업을 한 것이지 결코 명의를 청구인에게 빌려 주어 청구인이 사업을 한 것이 아니다. 요컨대, 청구인이 80%, 이○○가 20% 지분을 갖고 있으면서 동업을 한 것이고, 이○○를 대표자로 하는 사업자등록을 하였으며, 이○○는 20% 지분을 가질 뿐만 아니라 충전소에서 가스안전관리자로서 업무수행을 하기로 하였는바, 이○○가 동업계약자 및 공동사업자로서 개발제한구역법상의 행위허가 신청을 한 것이고 청구인이 이○○의 명의를 빌려 허가 신청을 한 것이 아니므로, 피청구인이 이○○가 청구인에게 명의를 빌려주어 개발제한구역내 행위허가신청을 한 것으로서 거짓 기타 부정한 방법으로 허가를 받은 것이라고 본 것은 사실오인을 한 것이다. (3) 또한 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 행위허가를 받은 경우에 해당하려면, 허가요건에 해당하지 않아 허가를 받을 수 없는데 건축허가 신청서에 허위 내용을 기재하고 그에 대한 증거로 위조나 변조된 문서 등을 제출하여 허가를 받아야 한다. 위 (2)항에서 본 바와 같이 청구인과 이○○는 동업을 한 것이고 동업자 중 1인인 이○○가 건축허가 신청을 한 것일 뿐 이○○가 청구인에게 명의를 빌려주어 청구인이 신청한 것이 아니나, 설사 달리 본다고 하더라도 이○○가 이 사건 건축허가 신청을 함에 있어 건축허가 신청서에 하등 허위내용을 기재한 바 없고 위조나 변조된 문서 등을 제출한 사실이 없으므로, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우에 해당하지 않는다. 다) 실체적 처분사유 부존재 - 법적 근거가 없음 [개발 행위허가를 받은 것은 이○○인데, 청구인에 대하여 개발행위 허가 취소 처분을 하는 것은 법적 근거가 없는 것으로서 위법하다] 개발행위(충전소 건축) 허가 신청을 하여 허가를 받은 자는 이○○인데 이○○가 아닌 청구인에 대하여 개발행위 허가 취소를 할 법적 근거가 없다. 행정처분의 취소는 당초 행정처분을 받은 자를 상대로 행하여져야 하는 것이며 행정처분의 상대방이 아닌 다른 자에 대하여 행하려면 법적 근거가 있어야 하는 것인데, 개발제한구역법에 이에 대하여 규정한 바가 없으므로 이 사건 처분은 법적 근거가 없는 것으로서 위법하다. 라) 수익적 행정처분 취소 제한의 법리 - 재량권 일탈·남용 (1) 수익적 행정처분은 취소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해라는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다는 것이 행정법의 법원리이며 대법원도 이를 확인하고 있다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 다수). (2) 따라서 설령 견해를 달리하여 이 사건 처분사유가 존재하는 것으로 인정된다고 하더라도, 아래 (3)항과 같은 여러 사정을 고려할 때, 수익적 행정처분인 충전소 사업 허가 취소 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. (3) 청구인과 이○○는 자본금 2억 원과 SK가스 주식회사로부터 빌린 15억 원 등 24여억 원의 부채로 합계 금 26여억 원을 조달하여 사업비에 사용하였다. 상세히 보면, 설계계약(계약금액 2,200만 원), 충전소 신축공사 계약(공사대금 621,500,000원), 가스시설공사계약(도급금액 2억 6,800만 원)에서 알 수 있는 바와 같이 막대한 건축 및 시설비가 소요되었다. 그 외에도 토지구입대금 11억 5천만 원, 취등록세 41,977,900원, 지목변경 취득세 33,368,410원, 농지전용부담금 145,128,000원, 개발부담금 242,462,860원, 전기통신소방공사비 2,500만 원, 아스콘포장비 29,040,000원, 세차기 설치비 130,900,000원을 투입하였다. 총 합계 26억 87,477,170원이 소요되었다. 청구인이 건축허가 취소를 당하는 경우 충전소 영업을 할 수 없게 되고 24억 원의 부채(시설비에 충당한 부채 외에 외상매입채무 등)을 갚아야 되므로 즉시 파산할 수밖에 없게 된다. 이상과 같이 건축 허가가 취소되는 경우 청구인이 입게 되는 불이익은 필설로 형용할 수 없을 정도로 막대하다. 이에 반하여 이 사건 건축허가가 공중의 생명, 신체, 안전에 영향을 주는 것을 이유로 허가 취소되는 것이 아니고, 단지 행정절차상 하자가 있어 허가가 취소되어야 한다는 것이므로, 이 사건 건축허가 취소처분으로 인하여 달성하려는 공익은 그리 크다고 할 수 없다. 따라서 피청구인이 행하고자 하는 이 사건 처분은 그 처분으로 인한 공익상 효과가 크지 않은 데 비해 그로 인해 청구인 등이 입게 되는 불이익이 너무 심대하여 재량권의 한계를 일탈·남용한 것으로서 위법함이 명백하다. 4) 결론 이상과 같이 이 사건 처분은 절차상 하자가 있는 것이며, 실체적으로도 처분사유가 부존재하거나 법적 근거가 없으며 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분임이 명백하므로 위법한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인이 개발제한구역내 원주민인 이○○로부터 명의를 빌려 ○○시 ○○읍 ○○리 4○○-○번지에「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 의거 2015. 4. 27. 자동차용 액화석유가스 충전소용도 건축물의 신축 행위허가를 득하여 2016. 4. 29. 사용승인을 득한 사실은 같은 법 제30조에 의거한“거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우”에 해당된다는 이유로 피청구인은 청구인에게 2018. 8. 10. 개발제한구역 내 행위허가 및 사용승인을 취소처분 하였다. 2) 처분의 경위 가) 청구인은 개발제한구역내 원주민 이○○의 명의로 2014. 12. 18. 피청구인에게 자동차용 액화석유가스 충전소 설치를 위한 선정 신청을 한 후 2015. 1. 23 선정되었다. 나) 청구인은 개발제한구역내 원주민 이○○의 명의로 2015. 2. 11. 피청구인에게‘충전소’ 용도 건축물의 신축을 위한 개발제한구역 내 행위허가를 피청구인에게 신청하였으며 2015. 4. 27. 허가를 득한 후 2016. 4. 26. 사용승인 되었다. 다) 2016. 4. 26. 건축물 사용승인 후 2016. 4. 29. 이○○로 청구인에게 건축물 명의이전 되었다. 라) 이후 청구인은 본 명의대여 건과 관련하여 위계공무집행방해,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 위반 혐의로 검찰에 기소되었으며, 이○○로부터 명의대여를 통해 행위허가를 득한 사항은 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설을 설치함에 있어 거짓 기타 부정한 방법으로 ○○시 장의 허가를 받은 것을 이유로 하여 청구인의 형이 확정되었다. 마) 본 판결문을 근거로 피청구인은 2018. 7. 31. 청문절차를 거쳐 2018. 8. 10. 자동차용 액화석유가스 충전소용도 건축물의 신축을 위한 개발제한구역 내 행위허가를 취소처분 하였다. 3) 이 사건 심판청구의 적법 여부 가)「행정심판법」제5조에 따르면 행정취소 심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 것으로 되어 있는데 이 사건 심판청구는 대법원 판결을 근거로 행정 처분한 사항으로 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 나)‘「행정절차법」제23조제1항 위배’에 대하여 (1) 이 사건 처분은 처분의 1차적인 근거와 이유가 되는 개발제한구역법 제30조제1항을 근거로 하여 법에 명시된 사항을 근거와 이유로 제시한 사항이다. (2) 2018. 6. 21. 청구인에게 통지된‘처분사전통지서［도시계획과-9336(18.06.21)호］’상 처분의 원인이 되는 사실에“「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」위반 판결문 접수”라고 명시하였다. (3) 2018. 7. 31. 청문 질의 시 청구인에게 명의대여를 통한 불법적인 방법으로 허가를 받은 사실 및 이로 인한 허가 취소 대상임을 알고 있는지 여부 등을 질의하였으며 청구인은 명의대여 부분에 대하여 청구인의 의견을 서면 제출하여 적극해명 하는 등, 이 사건 처분 사유에 대하여 명백히 인지하였다. (4) 이 사건 처분 시 사전통지서 및 청문실시와 관련된 처분임을 이 사건 처분 문서 대호에 명기하였으므로 행정절차상 하자가 없다. 다)‘거짓이나 기타 부정한 방법으로 허가를 받은 사실 부존재’에 대하여 개발제한구역내 원주민 이○○로부터 명의 대여한 사실에 대해서는 판결문(○○지방법원)에“거짓 기타 부정한 방법으로 ○○시장의 허가를 받았다”고 명시되어 있으며 대법원에서 최종 판시한 사항이다. 또한, 판결문(○○지방법원) 양형의 이유에‘피고인(청구인)이 이 사건 범행을 자백하고 자신의 잘못을 뉘우치고 있는 것으로 보이는 점’이 명시되어 있다. 라) 실체적 처분사유 부존재 -‘법적 근거(이○○가 아닌 청구인에게 취소처분) 없음’에 대하여 법원 판결에 의해 이○○는 명의 대여자이고, 청구인이 허가를 받는 것임에도 마치 이○○가 실제 허가를 받아 운영할 것처럼 이○○ 명의로 개발제한구역 내 행위허가(신축)를 신청하여 허가를 받은 것으로 드러난 사항이므로, 이○○ 명의로 허가처리 되었으며 사용승인 3일후 청구인으로 명의 이전된 ○○읍 ○○리 4○○-○번지상 건축물의 신축허가를 취소하는 것이 타당하다. 마)‘수익적 행정처분 취소 제한의 법리 - 재량권 일탈·남용’에 대하여 행정청인 ○○시 에서 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익에 대해서 객관적으로 조사하여 판단하기란 불가능한 사항이며, 판결문(○○지방법원) 양형의 이유에도 이 사건 허가에 관하여 행정청의 후속 조치가 취하여질 것을 염두에 두고 판결하였음을 볼 때 행정청인 ○○시 에서 재량권을 일탈·남용했다 볼 수 없다. 바)‘거짓이나 기타 부정한 방법으로 허가를 받은 사실 부존재’에 대하여 상기의 사유를 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 3) 결론 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하되어야 하고, 나아가 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 【보충서면】 4) 행위허가 및 사용승인을 받은 이○○가 아닌 소유권을 승계한 윤○○에게 허가취소에 대한 행정처분을 하는 것은 위법하다는 주장에 대하여 가)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제38조제2항에서 개발제한구역의 지정 또는 변경에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 하며, 같은 법 제80조에서 개발제한구역에서의 행위제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 규정하고 있다. 나) 이에 따라 제정된「개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제1조에서‘이 법은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다.’라고 규정하고 있으므로, 이 같이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과 개발제한구역법은‘국토의 효율적인 관리와 개발’이라는 추구 목적이 결코 다르지 않다. 다)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제135조제2항에서 명령에 의한 처분 등은 그 행위와 관련된 토지 또는 건축물에 대한 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 승계인에 대하여 효력을 가진다고 규정하고 있는 것으로 보아 대물적 처분의 성질을 가지고 있으며, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위허가는‘개발제한구역’이라는 특수한 지역의 토지에서 이루어지는 일정 행위를 대상으로 하므로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 행위허가의 성격과 다르다고 보기 어렵다. 라) 따라서 개발제한구역법에 따른 제재적 처분은 대물적 성격으로 양수인에게 처분의 승계가 가능하다고 보아야 하며, 같은 법 제31조제2항제3호에‘거짓 기타 부정한 방법으로 인허가를 받은 자’에 대한 허가를 취소할 수 있다고 되어 있으므로 양수인에 대하여도 행정처분을 할 수 있다. 마) 만일 양수인을 상대로 한 제재처분의 지위승계가 인정될 수 없다고 한다면 악의적인 수법을 동원하여 행정관청으로부터 인허가를 받은 후 제3자에게 양도하는 등 탈법적인 방법으로 행정처분을 회치할 가능성을 배제하기 어렵고, 개발제한구역 내에서의 행위허가가 원칙적 금지, 예외적 허용의 형식을 취하고 있음에도 불구하고 결과적으로는 개발제한구역의 효율적 관리라는 법 제도의 실효성 역시 담보하기 어렵다. 5) 결론 따라서, 개발제한구역법에 따른 이 사건 처분은 소유권을 승계한 양수인에게 처분하는 것이 타당하므로, 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것인 이상, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】(2015.12.29. 법률 제13670호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(죽목) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제31조(벌칙) ① 제16조의3제5항을 위반하여 금융정보등을 이 법에서 정한 목적 외의 다른 용도로 사용하거나 다른 사람 또는 기관에 제공하거나 누설한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 영리를 목적으로 또는 상습으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 자 2. 상습으로 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 3. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 자 【구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 (시행 2016.3.30. 대통령령 제27065호, 2016.3.29. 일부개정) 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027631"></img> 【구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률】(시행 2016.2.12. 법률 제13475호, 2015.8.11. 일부개정 법률) 제38조(개발제한구역의 지정) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다. ② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. 제80조(개발제한구역에서의 행위 제한 등) 개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. 제135조(권리ㆍ의무의 승계 등) ① 다음 각 호에 해당하는 권리ㆍ의무는 그 토지 또는 건축물에 관한 소유권이나 그 밖의 권리의 변동과 동시에 그 승계인에게 이전한다. 1. 토지 또는 건축물에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자의 도시ㆍ군관리계획에 관한 권리ㆍ의무 2. 제117조부터 제124조까지, 제124조의2, 제125조 및 제126조에 따라 토지의 소유권자, 지상권자 등에게 발생되거나 부과된 권리ㆍ의무 ② 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 의한 처분, 그 절차 및 그 밖의 행위는 그 행위와 관련된 토지 또는 건축물에 대하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자의 승계인에 대하여 효력을 가진다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 판결서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 충전소 부지 지상에 있는 이 사건 LPG충전소를 소유하고 있는 자이다. 나) 이 사건 충전소 부지는 개발제한구역 내에 위치하고 있고, 2012. 1. 26. ○○시장이‘개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스(LPG) 충전소 배치계획 및 허가기준 변경고시’를 하며 허가기준이‘개발제한구역 지정 당시(1972. 8. 25.)부터 당해 개발제한구역 안에 거주하고 있는 자’로 제한되었다. 다) 개발제한구역내 원주민 이○○는 2015년 무렵 대리운전업에 종사하고 있었는데, 2015. 4. 27. 피청구인으로부터 자동차용 액화석유가스(LPG) 충전소 용도의 이 사건 LPG충전소의 신축을 위한 개발행위 허가를 득하였다. 이 사건 LPG충전소는 2016. 4. 26. 이○○ 명의로 사용승인이 되었는데, 그 소유권이 2016. 4. 29. 이○○에서 청구인으로 이전되었다. 라) 한편, 청구인은 2015. 12. 9. ○○지방법원 ○○지원에 위계공무집행방해 및 개발제한구역법 위반 혐의로 기소되어 징역 8월에 집행유예 2년의 형에 처하는 판결을 선고받고, 위 판결은 2016. 8. 25. 확정되었다. 마) 피청구인이 2018. 7. 31. ○○시청 본관3층 청문실에서 실시한 청문결과 작성된 청문조서의 청문질의서 내용을 살펴보면, 청구인은 ①“귀하가 소유한 충전소를 포함하여 ○○지역 개발제한구역 LPG충전소 모두가 명의대여를 통한 불법적인 방법으로 허가를 받은 사실로 수사 또는 형사소송이 진행된 사실을 알고 계셨습니까?”라는 질문에 대하여“네”라고 답하고, ② 귀하는 동 행위허가 관련“개발제한구역법 위반으로 형사소송 결과 최종 유죄 판결을 받은 사실을 알고계십니까?”라는 질문에 대하여“네”라고 답하고, ③“개발제한구역 내 행위허가 관련 거짓 기타 부정한 방법으로 허가받은 사실을 적발한 경우 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 허가를 취소할 수 있다는 사실을 알고계십니까?”라는 질문에 “네”라고 답하였다. 바) 피청구인은 청구인에 대하여 2018년 7월경 청문절차를 거쳐 2018. 8. 10. 이 사건 LPG충전소에 관한 개발제한구역 내 행위허가 및 사용승인 취소처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제30조제1항제2호에서 정한“거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우”라고 함은 허위, 기만, 은폐 등 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위를 하여 허가를 받은 경우를 말하는 것이므로, 개발제한구역 내의 액화석유가스 충전소 건축허가를 받을 수 있는 자격이 있는 개발제한구역 지정 당시의 거주자가 그 건축허가를 받는 과정에서 무자격자에게 허가명의를 빌려준 것은 개발제한구역법 제30조제1항제2호에서 정한 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우”에 해당한다. 3) 청구인은「행정절차법」제23조제1항 위배, 거짓이나 기타 부정한 방법으로 허가를 받은 사실 부존재, 실체적 처분사유 법적 근거가 없음을 이유로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 절차상 하자가 있으며 위법·부당하다고 주장하고 있다. 살피건대, 피청구인이「행정절차법」제21조제2항에 따라 이 사건 처분의 내용을 청구인에게 사전통지하면서 예정된 처분의 제목, 당사자, 처분의 원인이 되는 사실, 처분하고자 하는 내용, 법적 근거 및 조문내용 등을 통지하고 청문을 실시한 사실이 있으므로「행정절차법」을 위배하였다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 청구인이 ○○지방법원 ○○지원에 위계공무집행방해 및 개발제한구역법 위반 혐의로 기소되어 판결을 선고받고 확정된 대법원 판결의 범죄 사실을 보면, 청구인은 원주민으로서 대리운전에 종사하던 이○○에게 명의를 빌려주면 순이익금의 20%를 주고 직장에서 일하게 해주겠다는 제안을 하여 이○○의 승낙을 받았고, 사실은 이○○는 명의대여자이고 청구인이 허가를 받는 것임에도 마치 이○○가 실제 허가를 받아 운영할 것처럼 공모하여 위계에 의하여 거짓 기타 부정한 방법으로 개발제한구역 내 행위허가를 받았다고 밝히고 있다. 또 양형 이유에서 청구인이 범행을 자백하고 잘못을 뉘우치고 있다는 점이 유리한 정상으로 고려되었다. 또한 피청구인이 실시한 청문결과 작성된 청문 내용에도 청구인은 수사 또는 형사소송 진행사실, 형사소송 결과 유죄판결 사실, 거짓 기타 부정한 방법으로 허가받은 사실을 적발한 경우 허가를 취소할 수 있다는 것에 대한 질문에 대하여‘그 사실을 알고 있었음’을 시인하였다. 한편, 이 사건 청구의 구술심리 절차에서 밝혀진 바에 따르면, 이○○가 2016. 4. 26. 이 사건 LPG충전소에 대하여 사용승인을 받은 지 3일 만에 이 사건 LPG충전소의 소유권이 청구인에게 이전되었는데, 이 사건 LPG충전에 관한 동업계약서 제6조에는 사업개시일로부터 5년간 이○○에게 세후 수익금 중 20%를, 청구인에게 80%를 배분하기로 하였음에도 불구하고 청구인과 이○○ 사이의 동업계약관계는 이 사건 LPG충전소의 소유권이 청구인에게 이전되기 전에 이미 해소되었다. 이와 같은 사실들에 비추어 볼 때, 청구인과 이○○ 사이의 진정한 동업계약관계를 인정할 수 없고, 청구인은 개발제한구역법 제31조제2항제3호에 의한 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항의 규정에 따라 행위허가를 받았다는 점은 명백하다고 할 것이다. 한편, 대법원은‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제135조제2항이 국토계획법에 의한 처분, 그 절차 및 그 밖의 행위에 대하여 그 행위와 관련된 토지 또는 건축물의 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자의 승계인에게 그 효력을 미치도록 규정하고 있는 점, 국토계획법에 의한 개발행위허가는 대물적 허가의 성질을 가지고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 개발행위허가를 받은 자가 사망한 경우 특별한 사정이 없는 한 상속인이 개발행위허가를 받은 자의 지위를 승계하고, 이러한 지위를 승계한 상속인은 국토계획법 제133조제1항제5의2호에서 정한 개발행위허가기간의 만료에 따른 원상회복명령의 수범자가 된다고 할 것이다.’라고 판시하여 국토계획법에 의한 개발행위허가는 대물적 허가의 성질을 가지고 있다고 밝히고 있다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2013도10605 판결). 위 법리를 이 사건에 적용하면, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위허가는‘개발제한구역’이라는 특수한 지역의 토지에서 이루어지는 일정 행위를 대상으로 하므로 국토계획법에 따른 행위허가의 성격과 다르다고 보기 어렵다고 할 것이어서 대물적 허가의 성질을 가지고 있다고 보아야 한다. 따라서, 피청구인이 개발제한구역법 제30조제1항의 규정을 적용하여 해당 위반행위자이면서 소유권을 승계한 양수인인 청구인에게 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용했다거나 위법·부당하다 할 수 없을 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.