개발제한구역법위반 시정명령 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 00-7, 00-8번지 토지(이하 위 2필지를 통틀어‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인데, 2022년 상반기 개발제한구역 관리실태 현장점검 결과 불법증축, 불법적치 등 위반행위가 적발되었다. 피청구인은 2022. 12. 12. 청구인에게 이 사건 토지에 대하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 (이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 위반을 이유로 1,2차 시정명령, 이행강제금 부과 예고를 거친 후, 시정명령이 이행되지 않은 ○○동 00-8번지에 대해 2023. 2. 20. 같은 법 제30조의2에 따라 이행강제금 756,000원을 부과(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. 제32조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 자 2. 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제24조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지ㆍ관리하여야 한다. ② 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장의 서식, 기재 내용, 기재 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장은 전자적 처리가 불가능한 특별한 사유가 없으면 전자적 처리가 가능한 방법으로 기록하고 유지ㆍ관리하여야 한다. 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [별표 5] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828065"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828063"></img> 【건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙】 제22조(건축물의 철거ㆍ멸실 등에 따른 건축물대장의 말소) ①건축물의 소유자나 관리자는 건축물의 전부 또는 일부가 해체ㆍ멸실 등으로 없어진 경우에는 별지 제18호서식의 건축물대장 말소신청서를 작성하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장의 말소를 신청하여야 한다. 다만, 「건축물관리법」 제30조에 따라 해체허가를 받거나 해체신고를 한 경우 또는 같은 법 제34조에 따라 멸실신고를 한 경우에는 그러하지 아니하다. ②제1항에 불구하고 법 제29조에 따른 공용건축물의 경우에는 해당 기관의 장이 해체ㆍ멸실 등으로 없어진 건축물의 개요, 해체ㆍ멸실 등의 사유 및 해체ㆍ멸실 등 전ㆍ후 사진(영 제22조제1항 단서에 따라 설계도서의 제출을 생략할 수 있는 건축물의 경우에는 해당 기관장의 확인서로 사진을 갈음할 수 있다)을 첨부하여 문서로 요청하여야 한다. ③특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축물이 해체ㆍ멸실되었음에도 소유자나 관리자가 건축물대장의 말소 신청을 하지 아니하거나 「건축물관리법」 제30조에 따라 해체허가를 받지 않거나 해체신고를 하지 않은 경우 또는 같은 법 제34조에 따라 멸실신고를 하지 않은 경우에는 직권으로 해당 건축물대장을 말소할 수 있다. 이 경우 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지체 없이 그 내용을 건축물의 소유자에게 통지하여야 한다. ④제12조제5항은 제3항 후단의 통지에 관하여 준용한다. 제23조(건축물대장의 말소ㆍ폐쇄 방법) 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 기존 건축물대장을 말소하거나 폐쇄하려는 때에는 건축물대장 변동사항란에 그 사유 및 말소ㆍ폐쇄일자를 기재하고, 건축물대장의 첫째면에 “말소” 또는 “폐쇄” 표시를 하여야 한다. 다만, 건축물의 일부가 해체 또는 멸실된 경우에는 건축물대장의 해당 사항을 지우고 변동사항란에 그 사유 및 말소일자를 기재하여야 한다. 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제25조(건축물의 공사감리) ① 건축주는 대통령령으로 정하는 용도ㆍ규모 및 구조의 건축물을 건축하는 경우 건축사나 대통령령으로 정하는 자를 공사감리자(공사시공자 본인 및 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제2조에 따른 계열회사는 제외한다)로 지정하여 공사감리를 하게 하여야 한다. ② ~ ⑤ (생략) ⑥ 공사감리자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 감리일지를 기록ㆍ유지하여야 하고, 공사의 공정(工程)이 대통령령으로 정하는 진도에 다다른 경우에는 감리중간보고서를, 공사를 완료한 경우에는 감리완료보고서를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 각각 작성하여 건축주에게 제출하여야 한다. 이 경우 건축주는 감리중간보고서는 제출받은 때, 감리완료보고서는 제22조에 따른 건축물의 사용승인을 신청할 때 허가권자에게 제출하여야 한다. 【○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ① ○○시장(이하 “시장”이라 한다)이 구청장에게 위임하는 사무는 별표 1과 같다 〔별표 1〕 시장이 구청장에게 위임하는 사무(제2조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828067"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지등기사항전부증명서, 위법행위조사서, 출장복명서, 시정명령 통보, 이행강제금 부과예고, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 이 사건 토지의 소유자인데, 2022년 상반기 개발제한구역 관리실태 현장점검 결과 불법증축, 불법적치 등 위반행위가 적발되었다. 나) 피청구인은 2022. 12. 12. 청구인에게 위 가)항의 위반행위에 대해 개발제한구역법 제12조 위반을 이유로 같은 법 제30조제1항에 의거 시정명령을 하였고, 시정명령 미이행 시 같은 법 제30조의2 및 제32조에 따라 이행강제금의 부과 및 사법기관 고발 등의 조치 예정임을 통지하였다. 다) 피청구인은 2023. 1. 16. 청구인에게 2차 시정명령 통보를 하였고, 같은 해 2. 1. 청구인에게 같은 해 2. 17.까지 자진정비(원상복구) 미이행 시 아래와 같이 이행강제금 부과 예고를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828069"></img> 라) 피청구인은 2023. 2. 14. 불법행위가 일부 원상복구 되었음을 확인하고, 같은 해 2. 20. 시정명령이 이행되지 않은 ○○동 00-8번지에 대해 청구인에게 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 756,000원 부과처분을 하였다. 2) 청구인 주장의 요지 가) 이 사건 각 시정명령 및 이행강제금 중 ○○동 00-8 지상 축사 126㎡ 중 26.74㎡ 부분은 1996. 9.경 건축허가된 축사가 아니라 그 이전부터 존재한 주택으로 적법한 건축물이므로 시정명령의 대상이 되지 아니하고, 이행강제금 부과대상이 되지도 아니하므로, 위 주택 부분에 대한 시정명령 및 이행강제금 부과처분은 위법하다(이하‘이 사건 1주장’이라 한다). 나) 이 사건 각 시정명령에는 위 축사 126㎡에 대한 시정명령 사유로‘용도변경’을 이유로 들고 있는데, 이행강제금처분에는‘불법증축’을 이유로 들고 있어 이행강제금처분은 위법하다(이하‘이 사건 2주장’이라 한다). 3) 이 사건 1주장에 대하여 기록에 의하면, ① 망 ○○○은 1996. 9. 6.경 이 사건 토지 상의 구옥(주택 26.74㎡, 헛간 49.58㎡, 돈사 88.46㎡)를 철거하고 멸실대장을 첨부할 것 등을 조건으로 축사, 퇴비사 등의 신축허가를 받은 사실, ② 이 사건 토지 상의 구옥의 건축물관리대장(1984년경 작성)에는 구옥의 배치도가 첨부되어 있고, 청구인 주장 주택과 동일한 면적의 건물은 위 건축물관리대장 동별 현황란 ‘E’건물인데, 위 건물은 이 사건 토지 북동쪽 끝에 가로로 길게 위치하고 있는 사실, ③ 이 사건 토지 상의 신축 건물에 관한 건축물대장에는 건축물현황도가 첨부되어 있는데, 청구인 주장 주택과 같은 위치에 같은 모양의 건축물이 보이지 않는 사실, ④ 위 신축허가에 따른 축사 등의 공사감리자 조00은 1996. 9.경 기초공사 철근배치를 완료하였다고 보고한 사실, ⑤ 철근배치를 완료하기 위해서는 기존 구옥을 철거하여야 하는 사실을 인정할 수 있으므로, 달리 청구인 주장의 주택이 적법하게 ○○동 27-8 토지 상에 존재하고 있다고 인정할 만한 증거가 없으므로, 이 사건 1주장은 이유 없다. 4) 이 사건 2주장에 대하여 기록에 의하면, ① 피청구인은 이 사건 각 시정명령에 ‘위반현황’을 첨부하였고, ‘건물위치’표에 ‘○○동 00-7(대) 724㎡, ○○동 00-8(답) 176㎡’을, ‘위반유형’표에 ‘불법증축, 용도변경’을, ‘위반건축물 현황 불법증축’표 면적란에 ‘846.70㎡’라고 기재되어 있는 사실, ② 위 ‘846.70㎡’는 ○○동 00-7과 ○○동 00-8 지상의 불법증축 건축물의 전체 면적인 사실, ③ 청구인은 위반현황이 표로 작성되어 있고, ○○동 00-7이 기재된 행에 불법증축이, ○○동 00-8이 기재된 행에 용도변경이 기재되어 있어 불법증축은 ○○동 00-7 부분에만 적용되고, 용도변경은 ○○동 00-8 부분에 적용되는 것이라고 주장하나, 불법증축 면적이 ○○동 00-7의 면적을 초과하고, 위 지번이 기재된 부분은 ‘건물위치’를 특정하기 위한 표이고, ‘소유자(행위자)’를 특정하기 위한 표, ‘위반유형’을 특정하기 위한 표 및‘위반건축물 현황’을 특정하기 위한 표는 각 별개인 사실이 인정되고, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 사건 각 시정명령에서 불법증축이라는 위법행위를 명시하였다고 봄이 타당하므로, 이 사건 2주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.